突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制探析

吳寧 秦雅楠

摘?要： 突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、難以控制性、危害性、衍生性、擴(kuò)散性等特點(diǎn)。應(yīng)急管理包括事前預(yù)防、事發(fā)準(zhǔn)備、事中響應(yīng)和事后恢復(fù)四個(gè)階段。新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了較大沖擊，疫情信息報(bào)送和輿論把控缺陷形成了新冠肺炎疫情防控沖擊，導(dǎo)致部分民眾產(chǎn)生心理誤區(qū)。新冠肺炎疫情背景下我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理存在政府公共管理職能薄弱、信息管理機(jī)制不夠完善、公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在隱患等主要問題。完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制必須重視公共衛(wèi)生事件前期預(yù)警、完善公共衛(wèi)生事件初期應(yīng)對機(jī)制、強(qiáng)化公共衛(wèi)生事件中期管理、促進(jìn)公共衛(wèi)生事件后期恢復(fù)。

關(guān)鍵詞： 突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎疫情;應(yīng)急管理

中圖分類號： D035?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A?DOI： 10.3963/j.issn.1671＼|6477.2020.02.002

近年來，隨著科學(xué)技術(shù)和全球化的不斷發(fā)展，突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、難以控制性、危害性、衍生性、擴(kuò)散性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的原因多、分布廣、傳播快，危害人類的健康、社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理

2003年抗擊SARS勝利后，中國開始重視應(yīng)急管理工作，積極推進(jìn)“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制）應(yīng)急管理體系建設(shè)。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中成立了應(yīng)急管理部，專門負(fù)責(zé)應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的應(yīng)急管理劃歸國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)，社會(huì)安全類突發(fā)事件的應(yīng)急管理劃歸公安部負(fù)責(zé)，目的是對不同類型的突發(fā)事件實(shí)施專業(yè)化和全過程管理。這次新冠肺炎疫情，暴露出分門別類的應(yīng)急管理體制可能難以滿足應(yīng)對重大公共突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要。此次疫情既對現(xiàn)行應(yīng)急管理體系提出了挑戰(zhàn)，也為健全完善應(yīng)急管理體制機(jī)制提供了機(jī)遇。

（一）應(yīng)急管理的特征

應(yīng)急管理是事前、事后管理和事發(fā)、事中應(yīng)急的有機(jī)統(tǒng)一，具有三方面的特性：第一，由于事件發(fā)生比較突然，事態(tài)發(fā)展一時(shí)難以控制，需要決策者及時(shí)作出準(zhǔn)確判斷;第二，突發(fā)事件猝不及防，可以留給管理者的各類資源和反應(yīng)時(shí)間極其有限;第三，突發(fā)事件給管理者以及各單位帶來危害，其危險(xiǎn)程度難以預(yù)料。2003年以前我國主要是對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理進(jìn)行了初步探索。2003年SARS疫情暴露出我國在衛(wèi)生應(yīng)急管理方面存在的預(yù)警機(jī)制不健全、治理體系辦事效率不高、應(yīng)急救治系統(tǒng)人員配備不足、信息管理機(jī)制不完善、資源整合不到位等一系列問題，促使政府堅(jiān)定決心推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制改革。這之后，黨和國家專門成立了應(yīng)急管理部門，根據(jù)突發(fā)公共事件的不同性質(zhì)將其交由不同的應(yīng)急部門組織管理，一定程度上促進(jìn)了應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的融合發(fā)展。

（二）應(yīng)急管理的階段和任務(wù)

應(yīng)急管理包括事前預(yù)防、事發(fā)準(zhǔn)備、事中響應(yīng)和事后恢復(fù)四個(gè)階段，這四個(gè)階段的內(nèi)容雖然部分有交叉重疊，但每一階段都有明確的任務(wù)分工，并且會(huì)為下一階段打下堅(jiān)實(shí)有力的基礎(chǔ)。事前預(yù)防階段的主要任務(wù)是政府和各公共組織機(jī)構(gòu)要對可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)測和有效防范，盡可能將突發(fā)公共衛(wèi)生事件扼殺在萌芽狀態(tài)，一旦發(fā)生了，也要及時(shí)向社會(huì)公眾預(yù)警。事發(fā)準(zhǔn)備階段需要積極做好應(yīng)急預(yù)案?！皯?yīng)急預(yù)案是世界各國在應(yīng)急管理中普遍運(yùn)用的政策工具”[1]，各單位可以根據(jù)預(yù)案體系建設(shè)，為應(yīng)急能力、應(yīng)急救援、系統(tǒng)操作做好儲(chǔ)備。事中響應(yīng)是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是對受災(zāi)人員進(jìn)行及時(shí)有效的救治，對可能受到危害的人群進(jìn)行營救，盡最大能力控制突發(fā)事態(tài)，在最大程度上減小疫情帶來的損失和影響，維護(hù)社會(huì)治安，保證人民生命安全。面對突如其來的公共衛(wèi)生事件，政府及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、盡快實(shí)施救援工作、防止疫情擴(kuò)散是應(yīng)急管理的重中之重。事后恢復(fù)的主要任務(wù)是進(jìn)行事件損失評估、事件原因調(diào)查、建立心理咨詢、完善事后賠償、進(jìn)行相關(guān)問責(zé)等。可見，加強(qiáng)應(yīng)急管理是對“生命至上”理念的有力貫徹。

二、新冠肺炎疫情對應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)

從各級應(yīng)對今年這場新冠肺炎大疫情的情況看，我國公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理體系還存在著應(yīng)急反應(yīng)不夠靈敏、對應(yīng)急行動(dòng)組織指揮的水平不高，以及應(yīng)急管理工作長期存在的分兵把口“誰都管又誰都不管”的體制性問題。新冠肺炎疫情發(fā)生后，我國政府部門更加意識(shí)到了疫情防控的緊迫性，并及時(shí)采取了系列有效措施抓好疫情防控工作，取得了積極成效。然而，在疫情防控過程中出現(xiàn)的隱報(bào)瞞報(bào)、信息溝通不暢、治理體系辦事效率不高、救治人員配備不足等問題，在一定程度上影響了疫情防控工作的有效開展，對應(yīng)急管理提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（一）政府應(yīng)急管理職能薄弱

我國政府應(yīng)急管理職能薄弱主要表現(xiàn)在預(yù)防和危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)、應(yīng)急管理機(jī)制不健全等方面。應(yīng)急管理職能屬于政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的一部分，應(yīng)當(dāng)被高度關(guān)注。但此次疫情早期，政府因在應(yīng)急管理上重視程度不夠而處于延誤與被動(dòng)狀態(tài)。

1.預(yù)防和危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)。長期以來，一些地方政府由于過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，沒有充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人民健康的利害關(guān)系。近年來，我國也爆發(fā)過一些傳染病、地方病，但我國政府對這些公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重性和危害性的認(rèn)識(shí)程度不夠高，預(yù)防意識(shí)還不夠強(qiáng)，對其造成的嚴(yán)重后果就無法做到有效預(yù)防，導(dǎo)致政府在應(yīng)對突發(fā)疫情時(shí)“難免力不從心、措手不及、指揮不當(dāng)，從而工作滯后、被動(dòng)”[2]。我國要健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)做好在突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)、應(yīng)急管理法律體系完善、科技支撐等方面的建設(shè)。

2.應(yīng)急管理機(jī)制不健全。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有廣泛的傳播性，特別是處在全球化時(shí)代的今天，新冠肺炎疫情可以通過傳染源、傳播途徑以及易感人群造成重大危害。但是我國在應(yīng)急處理機(jī)制方面尚未形成完備系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的制度機(jī)制管理。首先，一些地方的衛(wèi)生部門的監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制不健全，導(dǎo)致應(yīng)對突發(fā)公共事件存在一定的滯后性。我國有些地方政府對應(yīng)急管理理念存在偏頗，對于新冠肺炎疫情的應(yīng)急管理和響應(yīng)工作明顯是不合理、不到位的，甚至有的地方部門忽視了應(yīng)急管理體系建設(shè)，認(rèn)為這項(xiàng)工作無足輕重。其次，部門之間的工作分配、對資源的有效整合不夠高效。應(yīng)急管理機(jī)制牽涉多個(gè)部門，需要各單位之間形成應(yīng)急合力對抗疫情，但有些地方的應(yīng)急機(jī)制只是流于形式，各部門職責(zé)劃分不清晰，執(zhí)行起來不積極，配合不力，出現(xiàn)了自說自話、各自為政的現(xiàn)象。政府應(yīng)建立起一套綜合性的公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，這樣在面對突發(fā)疫情時(shí)，“才能夠堅(jiān)持預(yù)防為主，力求工作具有主動(dòng)性和前瞻性”[3]。

（二）公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在隱患

在應(yīng)對新發(fā)突發(fā)特大傳染病疫情時(shí)，我國各地戰(zhàn)略儲(chǔ)備普遍短缺，這主要表現(xiàn)在應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)人員和場地提供、應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備和生產(chǎn)方面。如果公共醫(yī)療應(yīng)急資源短缺，遏制疫情就失去了技術(shù)保障，防治疫情就難免遭遇瓶頸。

1.新冠肺炎疫情應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備不充足。新冠肺炎疫情爆發(fā)之前，我國醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)用物資等的使用都在醫(yī)療單位的可承受范圍之內(nèi)，但隨著疫情的出現(xiàn)、擴(kuò)散，越來越多的患者被確診，還需要將疑似病例以及接觸人群進(jìn)行隔離，醫(yī)療物資保障就顯得尤為短缺，尤其是此次疫情急需的醫(yī)用口罩、防護(hù)服、防護(hù)面罩等醫(yī)用物資嚴(yán)重緊缺。這是因?yàn)椤拔覈话l(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)費(fèi)投入力度相對不足，資金十分緊缺”[4]，導(dǎo)致物資缺乏，新冠肺炎疫情防控遭遇障礙。疫情初期病毒核酸檢測能力不足，面對疫情突襲，病毒的檢測與分離環(huán)節(jié)暴露出的諸多問題，盡管現(xiàn)有的技術(shù)發(fā)展能夠確保在最短時(shí)間研發(fā)出病毒檢測試劑盒，但是平時(shí)作為三類醫(yī)療器械的檢測試劑盒需要幾年時(shí)間才能正式上市。在突發(fā)疫情來臨時(shí)，如何啟動(dòng)應(yīng)急程序、在確保檢測質(zhì)量及生物安全的前提下，以最快速度將檢測權(quán)限下放到有資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，成為疫情防控的核心問題之一。此次疫情暴發(fā)后，因?yàn)榱鞒躺胁磺逦?，出現(xiàn)了符合資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)遲遲無法獲得檢測資質(zhì)，大量疑似病人積壓給臨床工作帶來巨大壓力，而國家疾控部門由于短時(shí)間研發(fā)生產(chǎn)的檢測試劑質(zhì)量“良莠不齊”、樣本采集標(biāo)準(zhǔn)化程度不高等問題，難以將檢測權(quán)限下放。在這個(gè)過程中，雙方的溝通與協(xié)商機(jī)制在早期不夠健全，影響病毒感染者的早期篩查及確診，成為延誤診斷的“堰塞湖”。

2.亟須加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。依靠應(yīng)急隊(duì)伍做好新冠肺炎疫情的防治工作，對于應(yīng)急管理系統(tǒng)既是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是一場大考驗(yàn)。在這場疫情的防控中，武漢各醫(yī)療單位的醫(yī)護(hù)人員和救治術(shù)已經(jīng)突破極限。每天的救治工作要求技術(shù)過關(guān)，并且工作難度和精神壓力極大，很多醫(yī)護(hù)人員都是超負(fù)荷地進(jìn)行疫情防治工作。雖然全國各地的醫(yī)療志愿者源源不斷地為疫區(qū)提供支援，但形勢依舊不容樂觀。在疫情救治工作中，出現(xiàn)了一些醫(yī)護(hù)人員被感染甚至犧牲的情況。首先，這反映出部分醫(yī)務(wù)人員對預(yù)防疫情知識(shí)掌握不足，自我保護(hù)不到位的問題，2003年我國SARS流行時(shí)期也曾經(jīng)有過類似現(xiàn)象發(fā)生。其次，各地方基層專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍人員配備不足，隊(duì)伍素質(zhì)偏低，應(yīng)急救援技術(shù)不達(dá)標(biāo)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件不能有效處理。因此，加強(qiáng)應(yīng)急志愿者為輔助力量的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，做好基層的護(hù)理、救治等應(yīng)急隊(duì)伍的培訓(xùn)是解決醫(yī)護(hù)人員人手不夠、做好疫情防控的關(guān)鍵。

3.公眾應(yīng)急意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)防范不到位。新型冠狀病毒感染的肺炎是一種急性感染性肺炎，2019年12月疫情爆發(fā)初期發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)患者都有武漢華南海鮮市場暴露史或家庭聚集現(xiàn)象，病毒通過飛沫和接觸傳播。疫情發(fā)生后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，各級政府更是密切防控、嚴(yán)陣以待。相關(guān)部門三令五申，不串門、不聚會(huì)、不聚餐、不聚集，避免病毒交叉感染導(dǎo)致疫情擴(kuò)散。但仍有一些地方的群眾對疫情沒有予以足夠的重視，防范意識(shí)不強(qiáng)，參與疫情防控的主動(dòng)性和積極性不夠高，給疫情防控工作帶來不少阻礙。正值疫情勢頭迅猛之時(shí)，不少縣級地區(qū)特別是農(nóng)村民眾，宴請聚餐活動(dòng)仍未減少。許多外出務(wù)工人員集中返鄉(xiāng)，家庭聚餐、密集聚會(huì)，給病毒的活躍傳播增加了無數(shù)的可能性。之后各省累計(jì)發(fā)現(xiàn)聚集性疫情數(shù)量增加，暴露出群眾疏于風(fēng)險(xiǎn)防范的重大問題，不懂防、不會(huì)防、不愿防的錯(cuò)誤心理，給疫情防控工作帶來極大影響。此次突發(fā)疫情的主要依靠力量是政府，民眾并不能夠自發(fā)自覺地行動(dòng)起來，提升化解疫情危機(jī)的能力。更有甚者，在疫情蔓延期間還四處傳播謠言，不但不配合國家積極防疫工作，而且還給社會(huì)帶來了危害。公民的應(yīng)急意識(shí)低，應(yīng)急參與程度不高，在遇到突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，并不能最大程度地施加自我保護(hù)。

三、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的對策

新冠肺炎疫情危害嚴(yán)重，而我國地方政府在應(yīng)急管理過程中仍存在不足，應(yīng)優(yōu)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，完善“預(yù)防—主動(dòng)”型的應(yīng)急響應(yīng)體系，形成衛(wèi)生和疾控部門牽頭、多部門協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)控預(yù)警應(yīng)急、監(jiān)測和防控體系，成立國家和省級重大公共衛(wèi)生安全應(yīng)急高級專家委員會(huì)，加強(qiáng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案研究，面對重大傳染病疫情應(yīng)及時(shí)組織專家研判，在“內(nèi)部知情期”制定科學(xué)合理的防控預(yù)案，并及時(shí)向公眾公開。應(yīng)急管理一方面要加強(qiáng)應(yīng)急管理人才培養(yǎng)及救援隊(duì)伍能力建設(shè)，建立一系列應(yīng)急任務(wù)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化流程，提高突發(fā)事件響應(yīng)和處置能力;另一方面要著力提升各級政府治理能力特別是處理急難險(xiǎn)重任務(wù)的整體能力。對此，我國地方政府必須完善應(yīng)急工作，最好能夠在“各類突發(fā)事件出現(xiàn)之前已經(jīng)建立預(yù)案，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠制定應(yīng)對方案，在突發(fā)事件發(fā)生后能夠妥善結(jié)案”[5]，這樣就可以有效提高應(yīng)急綜合應(yīng)對能力，減少突發(fā)事件帶來的損失。

（一）重視公共衛(wèi)生事件前期預(yù)警

重視公共衛(wèi)生事件的前期預(yù)警，是從源頭應(yīng)急管理的決定性環(huán)節(jié)。

1.完善應(yīng)急管理體系建設(shè)，健全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。面對突發(fā)新冠肺炎疫情，我國預(yù)警監(jiān)測機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用，錯(cuò)失有效防范突發(fā)疫情的先機(jī)。2003年SARS疫情以后，中央和地方花費(fèi)巨資建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)并未及時(shí)發(fā)揮作用。我國應(yīng)急管理建設(shè)任務(wù)既緊迫又繁重，應(yīng)積極推進(jìn)“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制）應(yīng)急管理體系建設(shè)，善用社會(huì)資源以完善、優(yōu)化應(yīng)急管理體系。首先，預(yù)案是應(yīng)急管理體系的起跑點(diǎn)，具有指向性和綱領(lǐng)性作用。疫情初期向公眾報(bào)告不夠及時(shí)，缺乏科學(xué)防控預(yù)案，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制難以應(yīng)對威脅人民健康的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件。制定應(yīng)急預(yù)案，“就是將無備轉(zhuǎn)變?yōu)橛袀洌袀湮幢責(zé)o患，無備必定有患”[6]。充分執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，將內(nèi)在規(guī)定性轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)力，可以為行動(dòng)提供重要指導(dǎo)，在疫情防控阻擊戰(zhàn)中有效降低損失、減少危害、節(jié)省資源。完善應(yīng)急管理體系中的體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、法治建設(shè)，是對政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、決策管理、分級負(fù)責(zé)、規(guī)范守法原則的嚴(yán)格遵守，為應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情工作提供了制度支撐和保障。另一方面，做好預(yù)警監(jiān)測工作是早日戰(zhàn)勝疫情的關(guān)鍵一步。長期以來，由于我國人口眾多、資金投入不足、不夠重視科學(xué)管理，導(dǎo)致在重大疫情的預(yù)警監(jiān)測方面存在著一些弊端。此次疫情的發(fā)生警示我們，必須建立健全疫情預(yù)警機(jī)制，改進(jìn)傳染病的直報(bào)系統(tǒng)，以保證可以快速高效地應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對于疫情防控工作，要完善疫情監(jiān)測體制。國家和地方都應(yīng)該加強(qiáng)疫情預(yù)警和監(jiān)控，主動(dòng)加強(qiáng)對于疫情的通報(bào)、上報(bào)以及公布等工作的改革，使疫情預(yù)警機(jī)制更加完善。國家對疫情的傳播途徑要進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測，對疫情的傳播工作組織權(quán)威專家進(jìn)行預(yù)測和分析，通過信息平臺(tái)發(fā)布預(yù)警通知，增強(qiáng)人們的危機(jī)意識(shí)，為應(yīng)急做好充分準(zhǔn)備。

2.形成聽指揮、懂管理、重決策、強(qiáng)分工的應(yīng)急管理制度。在“封城”防疫后醫(yī)療資源進(jìn)出實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配的前提下，負(fù)責(zé)資源收取和調(diào)配的個(gè)別相關(guān)機(jī)構(gòu)的低效、不透明和一系列錯(cuò)誤延誤了重要醫(yī)療資源的發(fā)放。有些地方政府部門疏于應(yīng)急管理，對人力資源未進(jìn)行最佳整合利用，辦事效率低下。針對這種局面，充分利用各種社會(huì)資源參與其中十分必要。在物資輸送統(tǒng)計(jì)分發(fā)情況急迫的形勢下，應(yīng)充分利用我國物流企業(yè)成熟的優(yōu)勢，積極引入社會(huì)資源與衛(wèi)健委等機(jī)關(guān)合作，將重要醫(yī)療物資運(yùn)輸、登記和分發(fā)交由專業(yè)的大型物流公司或具有大型物流管理能力的網(wǎng)絡(luò)購物平臺(tái)公司來進(jìn)行，以其專業(yè)物流管理能力促進(jìn)醫(yī)療物資的國內(nèi)外采買、運(yùn)輸、快速登記、整體調(diào)配和及時(shí)發(fā)放。這樣既可以解物資不足的燃眉之急，也可以使因疫情而并未充分運(yùn)轉(zhuǎn)的物流企業(yè)充分發(fā)揮其作用。首先，政府要成立應(yīng)急指揮中心，這是應(yīng)急指揮和決策工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。指揮中心“應(yīng)設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定處置應(yīng)急事件的基本方針和政策”[7]，形成衛(wèi)生和疾控部門牽頭，行政、公安、法律等多部門配合的主動(dòng)預(yù)防型的應(yīng)急響應(yīng)體系，根據(jù)應(yīng)急指揮中心的指示命令執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，嚴(yán)格遵守應(yīng)急管理制度。政府有關(guān)部門必須熟悉和掌握相關(guān)法律知識(shí)，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依據(jù)相關(guān)法律來規(guī)范應(yīng)急處理行為，堅(jiān)決杜絕為完成應(yīng)急任務(wù)而違規(guī)操作的現(xiàn)象發(fā)生，為防治疫情工作打下合法有效的基礎(chǔ)。其次，政府有關(guān)部門要服從統(tǒng)一指揮。打好疫情防控阻擊戰(zhàn)不是一件容易的事，需要各部門、各單位按照確定的應(yīng)急方案明確分工、共同完成。應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件國家應(yīng)急大數(shù)據(jù)平臺(tái)和指揮調(diào)度中心，強(qiáng)化中央指揮力度和統(tǒng)籌調(diào)控手段。

3.加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。疫情的復(fù)雜性決定了應(yīng)急救援工作的緊迫性與艱巨性，單靠政府力量很難在短時(shí)間內(nèi)做到高效應(yīng)對。首先，政府應(yīng)快速組建專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。這是因?yàn)椤皯?yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)化程度決定應(yīng)急工作成功與否”[8]，專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員擁有防控疫情的專業(yè)知識(shí)，也有面對疫情的良好應(yīng)變能力。在決策和咨詢上，專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍可以發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的參謀作用，加大專業(yè)人員的應(yīng)急技術(shù)能力支持。在必要的時(shí)候可以加強(qiáng)對基層公共衛(wèi)生人員的防疫演練，有效分配和利用基層公共衛(wèi)生人員的資源，切實(shí)提高基層應(yīng)急處置能力。其次，重視非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。疫情防控不止需要醫(yī)務(wù)人員在一線救死扶傷，更需要另外一類特殊群體進(jìn)行應(yīng)急救援?！爸饕烧鞑块T（公安、消防、武警等）工作人員及一些素質(zhì)高、突發(fā)事件意識(shí)強(qiáng)、能力較強(qiáng)的社會(huì)各行各界有志于從事突發(fā)事件應(yīng)急救援工作的專業(yè)人員或公眾”[9]等在第一時(shí)間內(nèi)封鎖疫區(qū)，及時(shí)控制疫情蔓延趨勢，開展消毒防疫工作，避免更多人群受到感染。最后，建立專家咨詢隊(duì)伍。專業(yè)領(lǐng)域不同，發(fā)揮優(yōu)勢不同，能夠?yàn)橐咔榉揽毓ぷ魈峁┑膽?yīng)急救援意見和幫助也不相同。各領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)配合度越高，早日戰(zhàn)勝疫情就越有希望。

（二）完善公共衛(wèi)生事件初期應(yīng)對機(jī)制

完善公共衛(wèi)生事件初期應(yīng)對機(jī)制側(cè)重突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的完備性和可操作性。

1.堅(jiān)持以人為本，反對形式主義。面對突如其來的疫情，政府要堅(jiān)持把公眾的健康和生命安全作為第一任務(wù)來抓好落實(shí)。群眾的生命安全無法得到保障，任何事情都無從談起。但在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，仍有少數(shù)干部存在面對疫情不重視、防控宣傳不積極、責(zé)任落實(shí)不到位等問題，不僅造成了極大的疫情風(fēng)險(xiǎn)隱患，更是在消耗著政府的公信力、瓦解民眾對社會(huì)治理的信心。面對疫情帶來的危害，政府要第一時(shí)間盡力做好救治準(zhǔn)備工作，盡量減少人員傷亡。各地政府必須形成迅速行動(dòng)、狠抓落實(shí)的工作作風(fēng)，對疫情防控工作中不守紀(jì)律、失職瀆職、不作為、亂作為的形式主義作風(fēng)、漠視法律法規(guī)和人民群眾生命安全等違法亂紀(jì)行為，堅(jiān)決從嚴(yán)查處，為切實(shí)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律保障和司法保障。疫情就是命令，防控就是責(zé)任。身處戰(zhàn)疫時(shí)刻，必須令行禁止，必須嚴(yán)明紀(jì)律，誰不為群眾負(fù)責(zé)，誰就要被問責(zé)。時(shí)間緊張，任務(wù)急迫，我國必須堅(jiān)持以人為本，綜合施策控制疫情。人民的生命安全是否能夠得到保障，這是對政府執(zhí)行能力的有效檢驗(yàn)。

2.及時(shí)披露信息，形成與公眾的良性互動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代下，數(shù)億網(wǎng)民可以通過各種社交網(wǎng)絡(luò)獲取疫情信息。2003年SARS疫情以后，中央和地方花費(fèi)巨資建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)并未及時(shí)和充分發(fā)揮作用。在疫情初發(fā)階段，疫情信息披露不及時(shí)和對新冠肺炎病毒的不了解，會(huì)使群眾產(chǎn)生恐慌心理。首先，政府應(yīng)及時(shí)意識(shí)到建立透明的信息披露和公共溝通機(jī)制的重要性，保障公眾的知情權(quán)?？焖佟?zhǔn)確、真實(shí)地披露疫情信息有利于安撫民心，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)信息在當(dāng)今社會(huì)有極強(qiáng)的影響力和感染力，但是并不一定能保證信息的真實(shí)可靠性。政府要運(yùn)用合理手段，使媒體輿論合理化、正向化，杜絕虛假消息，凝聚更多正能量。其次，新冠肺炎疫情突發(fā)，各大新聞媒體迅速報(bào)道，致使社會(huì)關(guān)注度極速升高，人們出于探求真相的心理，在各大網(wǎng)絡(luò)媒體闡述意見、發(fā)表評論。一部分網(wǎng)民為提供真實(shí)輿情搜集素材，運(yùn)用健康輿論抒發(fā)民意。另一部分網(wǎng)民缺乏自律，發(fā)表各種庸俗、灰色的言論，帶給社會(huì)大眾消極情緒。為有效避免突發(fā)事件帶來信息危害，政府要及時(shí)做好輿情引導(dǎo)工作，運(yùn)用新媒體發(fā)布有益輿情信息來安撫民心，積極構(gòu)建輿情引導(dǎo)新格局。

3.明確職責(zé)范圍，提高應(yīng)急能力。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，我國有些地方政府部門之間的責(zé)任劃分不明確，職責(zé)交叉重復(fù)現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作無法取得有效進(jìn)展，影響了地方政府的綜合辦事效率。機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、相互推諉，使地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置流于形式，難以形成應(yīng)急管理綜合體系，無法從根本上履行應(yīng)急管理職能。對此，政府應(yīng)制定部門應(yīng)急管理體系，明確職責(zé)范圍。按照疫情防控工作部署，全面科學(xué)研判國內(nèi)外疫情變化，進(jìn)一步完善應(yīng)急和謀遠(yuǎn)相結(jié)合的措施與機(jī)制，體系化構(gòu)建力量布局鏈，按照平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)、預(yù)防和應(yīng)急、科研和救治相結(jié)合的大思路，做好境內(nèi)疫情精準(zhǔn)防控，嚴(yán)抓落實(shí)跨境輸入輸出措施。各部門多一份應(yīng)急管理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，疫情防控就多一份成效和希望。政府發(fā)布明確的應(yīng)急管理?xiàng)l例，各工作人員的行動(dòng)就有了約束力，責(zé)任到人可以有效提高應(yīng)急能力。

（三）強(qiáng)化公共衛(wèi)生事件中期管理

我國應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制難以應(yīng)對威脅人民健康的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，應(yīng)加速完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防控體系建設(shè)，強(qiáng)化公共衛(wèi)生事件中期管理。

1.做好技術(shù)支撐，優(yōu)化物資調(diào)配。疫情期間，各地的公共交通、生產(chǎn)、生活都面臨困難，尤其是疫情防治所需要的醫(yī)用物資緊缺。公共衛(wèi)生事件中期管理需要綜合治理。首先，要實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的有力支撐。我國在應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情時(shí)，資源嚴(yán)重短缺主要體現(xiàn)在應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)人員和場地提供、應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備和生產(chǎn)等方面。為有效防治疫情，我國各地方政府應(yīng)及時(shí)掌握全國乃至各?。▍^(qū)、市）的應(yīng)急物資數(shù)據(jù)，通過有效的信息化管理，將醫(yī)療物資進(jìn)行數(shù)據(jù)整合和分析，及時(shí)反饋和補(bǔ)給緊缺物資、醫(yī)療設(shè)備等，從而實(shí)現(xiàn)全國各省（區(qū)、市）之間的靈活調(diào)動(dòng)和動(dòng)態(tài)管理。其次，要成立應(yīng)急互助小組，做好物資信息的共享和調(diào)配工作。要將各小組進(jìn)行明確分工，避免職責(zé)不清。依靠政府力量建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)疫情蔓延態(tài)勢，優(yōu)化整合醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)用資源，做好物資調(diào)配。

2.開展應(yīng)急教育，組織全民應(yīng)對。面對新冠肺炎疫情的快速傳播和感染，公民薄弱的應(yīng)急意識(shí)、不充分的應(yīng)急知識(shí)、不到位的應(yīng)急措施、不合格的應(yīng)急能力導(dǎo)致自己深受其害。為有效應(yīng)對和及時(shí)控制突發(fā)疫情，開展應(yīng)急教育，提升應(yīng)急處置能力，對于社會(huì)民眾極有必要。首先，積極動(dòng)員全社會(huì)參與應(yīng)急管理。利用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息來發(fā)布疫情的實(shí)時(shí)進(jìn)展?fàn)顟B(tài)以及防疫辦法，可以充分調(diào)動(dòng)公眾的主動(dòng)性和積極性，增強(qiáng)國家的應(yīng)急管理靈活性，既提高了公眾的疫情防范意識(shí)，也培養(yǎng)了社會(huì)大眾面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐能力。其次，充分發(fā)揮非政府組織的社會(huì)力量。借鑒以往的國際經(jīng)驗(yàn)，非政府組織在籌集資金、輸送物資、救治災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供溫暖等方面發(fā)揮著重要作用，在社會(huì)中有一定的影響力，可以作為政府和群眾之間的聯(lián)系樞紐。要充分利用這股強(qiáng)大的力量，對社會(huì)民眾進(jìn)行應(yīng)急教育，使其轉(zhuǎn)化為防控疫情的有益力量。

3.尋求國際援助，加強(qiáng)國際合作。新冠肺炎疫情的破壞性大，波及范圍廣，目前國外很多國家都已經(jīng)有確診病例和疑似病例。這表明新冠肺炎疫情不再是我國單方面的事情，而是國際上備受關(guān)注的公共衛(wèi)生事件。我國雖有很多專家和醫(yī)療小組已經(jīng)在進(jìn)行疫苗研發(fā)，但目前還未能阻止疫情在世界各國的蔓延。據(jù)此，我國應(yīng)積極尋求國際幫助，與各國合作建立國際防控體系。如果疫情處理不當(dāng)，會(huì)給國際上帶來難以預(yù)測的危害，應(yīng)建構(gòu)有效的全球疫情防控應(yīng)對機(jī)制。其次，我國政府要加強(qiáng)與各國政府的合作，加強(qiáng)信息、技術(shù)、資源方面的共享。在必要時(shí)還要向國際尋求物資、醫(yī)療、人員上的幫助，使我國可以早些度過疫情難關(guān)。這不僅可以快速提高疫情救治能力，而且還可以有效抑制病毒四處蔓延。

（四）促進(jìn)公共衛(wèi)生事件后期恢復(fù)

在物資輸送統(tǒng)計(jì)分發(fā)情況急迫的形勢下，充分利用我國物流企業(yè)成熟的優(yōu)勢，積極引入社會(huì)資源與衛(wèi)健委等機(jī)關(guān)合作，將重要醫(yī)療物資運(yùn)輸、登記和分發(fā)交由專業(yè)的大型物流公司或是具有大型物流管理能力的網(wǎng)絡(luò)購物平臺(tái)公司，以其專業(yè)物流管理能力促進(jìn)醫(yī)療物資的國內(nèi)外采買、運(yùn)輸、快速登記、整體調(diào)配和及時(shí)發(fā)放。這樣既可以解物資不足的燃眉之急，也可以讓因疫情而未充分運(yùn)轉(zhuǎn)的物流企業(yè)充分發(fā)揮其作用。經(jīng)過這次抗擊新冠肺炎疫情的洗禮，相信中國公共衛(wèi)生應(yīng)急能力能夠有一個(gè)飛躍式提升。

1.提供心理咨詢，預(yù)防心理疾病。新冠肺炎疫情帶給整個(gè)社會(huì)以及民眾很大的負(fù)面影響，特別是對中心疫區(qū)人民以及患者家屬造成了嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷。心理修復(fù)是疫情后期的一項(xiàng)重要工作，事后積極進(jìn)行心理干預(yù)可以在較大程度上避免公眾產(chǎn)生心理問題。首先，政府應(yīng)建立心理咨詢機(jī)制，建立專業(yè)的心理救援隊(duì)，為人們進(jìn)行專業(yè)的心理咨詢以及修復(fù)，充分發(fā)揮心理專家的作用來緩解公眾的恐慌。其次，政府要注重心理干預(yù)機(jī)制的長效化。很多人在疫情期間不幸感染，病情較輕者通過治療成功出院，危重癥患者則失去了寶貴的生命，還有很多值班民警、志愿者、醫(yī)護(hù)人員不幸感染新冠肺炎而犧牲。疫情過后，患者和患者家屬會(huì)在很長一段時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)心理上的健康，這需要政府將公眾的心理健康作為一項(xiàng)長期任務(wù)進(jìn)行干預(yù)與觀察，制定相應(yīng)的心理干預(yù)方案，為公眾提供健康的心理治療保障。

2.完善賠償機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。疫情過后進(jìn)行反思，吸取突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的教訓(xùn)，是利用危機(jī)來完善應(yīng)急管理機(jī)制的一個(gè)重要途徑。首先，完善資金賠償機(jī)制。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中違法的管理者、食品生產(chǎn)商、銷售者等一系列相關(guān)人員要進(jìn)行嚴(yán)格追究，并依法按要求向違法人員進(jìn)行資金索賠，嚴(yán)格打擊違法行為，避免類似事件的再次發(fā)生。其次，完善問責(zé)機(jī)制。完善問責(zé)機(jī)制需要從兩方面著力：一方面，要全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，針對此次武漢華南海鮮市場的違法現(xiàn)象，認(rèn)真評估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善，出臺(tái)生物安全法，完善環(huán)境安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系，運(yùn)用制度體系為公共衛(wèi)生做法治保障。另一方面，要基于客觀事實(shí)和科學(xué)數(shù)據(jù)的調(diào)查評估，對違反應(yīng)急法律法規(guī)的行為進(jìn)行處理。對應(yīng)急事件中逃避、推諉、失職瀆職、惡意發(fā)布虛假不實(shí)信息擾亂社會(huì)秩序的個(gè)人、團(tuán)體以及有關(guān)部門進(jìn)行相關(guān)問責(zé)，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行嚴(yán)肅調(diào)查處理。

3.進(jìn)行事后分析，加大應(yīng)急資金投入。事后查找問題、認(rèn)真反思、全面總結(jié)是利用突發(fā)疫情來提高應(yīng)急能力的途徑。首先，政府應(yīng)成立事后專家評估小組。就突發(fā)公共衛(wèi)生事件全過程，先向社會(huì)大眾征集意見、展開調(diào)查工作，再聽取專家的評審意見、進(jìn)行事后回復(fù)與重建，避免類似事件的再次發(fā)生。其次，加大應(yīng)急資金投入力度。新冠肺炎疫情爆發(fā)，各地應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)備短缺，應(yīng)急體系不完善，客觀反映出我國政府在應(yīng)急資金上的投放比例不足。公共衛(wèi)生事件關(guān)系著民生民情，政府之前雖對應(yīng)急工作進(jìn)行了一定投入，但重視程度和投放力度仍有待切實(shí)加強(qiáng)。因此，政府應(yīng)建立應(yīng)急資金長效機(jī)制，將各大企業(yè)和社會(huì)成員的力量作為輔助性建設(shè)，為應(yīng)急管理提供資金和技術(shù)支撐，保障應(yīng)急資金鏈不斷，確保突發(fā)疫情來臨時(shí)我國有足夠的資金用于應(yīng)急救治。

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（責(zé)任編輯?文?格）

Emergency Management Mechanism of Public Health Emergencies：

Taking the COVID＼|2019 Epidemic Situation as an Example

WU Ning， QIN Ya＼|nan

（School of Marxism， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China）

Abstract：Abstract： Public health emergencies are sudden， difficult to control， harmful， derivative and diffuse. Emergency management includes four phases： prevention in advance， event preparation， in＼|event response， and post＼|event recovery. The COVID＼|2019 epidemic situation has caused a great impact on Chinas economic development. The reporting of epidemic information and the defect of public opinion control have formed the impact of COVID＼|2019 on epidemic ??prevention and governance， leading to psychological misunderstandings among some people. In this background， there are major problems in the emergency management of public health events in China， such as weak government public management functions， insufficient information management mechanisms， and hidden dangers in public health. To improve the emergency management mechanism for public health emergencies， we must pay attention to early warning of public health events， improve the initial response mechanism， strengthen the mid＼|term management， and promote the later recovery.

Key words：public health？emergencies; the COVID＼|2019 epidemic situation; emergency management