云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型階段模型研究

龔藝巍 謝詩文 施肖潔

摘 要：[目的/意義]政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。[方法/過程]本文采用案例研究的方法，以浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為研究對(duì)象，總結(jié)和歸納云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型階段模型。[結(jié)果/結(jié)論]研究結(jié)果表明，云技術(shù)的賦能角色決定了數(shù)字化轉(zhuǎn)型在跨組織、跨部門、跨層級(jí)和跨地域上所能觸及的廣度，并影響著轉(zhuǎn)型改革的深度;云技術(shù)的類型隨著轉(zhuǎn)型的不同階段而變化，但始終圍繞著政府對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘與利用進(jìn)行展開。該研究結(jié)果可為政府組織在考慮其自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型策略時(shí)提供參考。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化轉(zhuǎn)型;數(shù)字政務(wù);數(shù)字政府;互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù);云計(jì)算;云技術(shù);浙江省

Abstract：[Purpose/Significance]Digital transformation is an imperative for governments that aim to improve administrative efficiency and build a service-oriented government.[Method/Process]In this research，a case study of Zhejiang governments digital transformation was conducted to investigate how the cloud computing technology empowered the transformation.[Result/Conclusion]The results showed that the cloud computing technology affected both the breadth and the depth of digital transformation.Even though the type of cloud technologies varied in different transformation stages，it progressed alongside the exploration and exploitation of data to realize its value.This study offers insights to help other governments in relation to their own their own digital transformation strategies.

Key words：digital transformation;digital government service;digital government;Internet+government services;cloud computing;cloud computing technology;Zhejiang Province

政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境等方面的訴求或壓力，尋求并實(shí)現(xiàn)數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新方案所做出的努力[1]，以及在這一過程中自身在工作方式、服務(wù)形式、組織機(jī)構(gòu)、政策和管理等方面的重要轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議將優(yōu)化政府職責(zé)體系作為完善政府體系治理的目標(biāo)之一，提出“創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府……建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)……”等數(shù)字化政務(wù)和服務(wù)型政府的建設(shè)要求[2]。在包括浙江、廣東和上海等多個(gè)省級(jí)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，云技術(shù)的采納和運(yùn)用成為一種典型的建設(shè)模式[3]。而更多的政府機(jī)構(gòu)正在考慮或摸索以云技術(shù)賦能的數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革工作。

云技術(shù)以及由其支撐的包括大數(shù)據(jù)分析，人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)為政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求提供了基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新的空間。而如何充分運(yùn)用云技術(shù)實(shí)現(xiàn)政務(wù)效率和治理能力的提升則是政府機(jī)構(gòu)的管理者和改革的決策者亟待解決的問題。近期研究指出，政府在云技術(shù)的應(yīng)用過程中缺乏創(chuàng)新性認(rèn)知，對(duì)云技術(shù)所帶來的影響和變革認(rèn)識(shí)不充分[4];一些部門對(duì)轉(zhuǎn)型改革缺乏宏觀視野，沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃，缺乏方向感和全局觀[5-6]。因此，探索和歸納云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)律，可以為提升政府服務(wù)效率和促進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革提供參考，同時(shí)也能增強(qiáng)政府治理能力，實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

1 相關(guān)概念與理論

數(shù)字化轉(zhuǎn)型（Digital Transformation）的概念源自私營企業(yè)的實(shí)踐。在政府領(lǐng)域，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型常常與“數(shù)字政府改革”和“數(shù)字政務(wù)轉(zhuǎn)型”表達(dá)相似的含義。近期的文獻(xiàn)研究表明，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用和組織的深刻改變這兩個(gè)明顯的特征[7]。其中，以目前對(duì)技術(shù)發(fā)展的眼光來看，典型的數(shù)字化技術(shù)包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)（Social）、移動(dòng)技術(shù)（Mobile）、數(shù)據(jù)分析（Analytics）、云計(jì)算（Cloud）和物聯(lián)網(wǎng)（IoT）;通常使用SMACIT的縮寫來表示以上述技術(shù)為代表的，可為組織賦能且具備實(shí)際可行性的數(shù)字化技術(shù)，包括最近非常流行的人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)[8]。本文研究云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)象，從技術(shù)范疇上講符合數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念特征。此外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)組織在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)、業(yè)務(wù)流程、商業(yè)模式和策略或者組織間關(guān)系甚至組織網(wǎng)絡(luò)上的根本轉(zhuǎn)變[8-10]。從該概念上看，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)典型數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用和政府基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)服務(wù)、業(yè)務(wù)流程、政策或政府組織間協(xié)作上的深遠(yuǎn)變化等相似特征。

由于政府部門的特殊性，在研究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)象時(shí)，多名研究者主張使用“技術(shù)執(zhí)行框架”[11]（Technology Enactment Framework）作為觀察和分析的視角[12-13]。該框架著重檢視了制度安排和組織結(jié)構(gòu)對(duì)技術(shù)實(shí)現(xiàn)的影響，并揭示了技術(shù)執(zhí)行的結(jié)果對(duì)制度安排和組織結(jié)構(gòu)的反饋效果，從而實(shí)現(xiàn)組織和制度上的變革。這一視角為解釋信息技術(shù)對(duì)政府組織轉(zhuǎn)型的賦能作用提供了一種指導(dǎo)思路[14]?；诖艘暯?，Merge l等[12]認(rèn)為，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果從短期來看可以是新的公共服務(wù)或者渠道作為技術(shù)執(zhí)行的直接產(chǎn)物;從長期來看則可能是對(duì)服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)和為社會(huì)創(chuàng)造更多公共價(jià)值的深遠(yuǎn)影響。就制度安排而言，政府的重大工作舉措通常先以文件或者政策的形式向組織內(nèi)部或者社會(huì)公開發(fā)布，從而確立改革工作的合理性與合法性地位[13]。而所發(fā)布的這些政策文件或者通知公告等政府信息也包含了對(duì)這些舉措的動(dòng)機(jī)的解釋，包括更高一級(jí)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)性政策或者社會(huì)對(duì)該組織改進(jìn)工作的訴求等。從更微觀的層面來看，數(shù)字化技術(shù)的執(zhí)行和政策制度的實(shí)施也在不斷影響著組織和其相關(guān)人員的行為，催生了新的溝通方式、行動(dòng)方式與思維方式[15]。而隨著轉(zhuǎn)型效果的不斷反饋，制度和政策的及時(shí)調(diào)整和跟進(jìn)，組織形式和技術(shù)實(shí)施的探索和調(diào)整，彼此之間互相影響，構(gòu)成復(fù)雜的數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)象。

本文在研究云技術(shù)對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的賦能作用時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)執(zhí)行的過程。因此，在分析制度安排和組織結(jié)構(gòu)的變化與轉(zhuǎn)型效果之間的相互作用時(shí)，需要充分考慮政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的階段特征和影響。Janowski T[1]強(qiáng)調(diào)，理解和預(yù)知政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的變化和影響，對(duì)于政策的制定者、政府官員、研究者以及其他所有準(zhǔn)備、制定、實(shí)施或評(píng)估數(shù)字政務(wù)決策的人員而言至關(guān)重要。而轉(zhuǎn)型的過程通常以階段模型的形式來展示，從而幫助模型的使用者對(duì)事物發(fā)展的方向進(jìn)行有效地判斷，并了解各個(gè)階段當(dāng)中重要的相關(guān)元素[16]。其中，重要的兩個(gè)關(guān)鍵元素在于，不同階段應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)何種類型的云技術(shù)，以及該階段中組織的形式和行為將產(chǎn)生怎樣的變化。

云計(jì)算的技術(shù)供給方式通常以云服務(wù)的形式命名，以此區(qū)分不同類型的云技術(shù)。典型的云服務(wù)形式包括：基礎(chǔ)設(shè)施即服務(wù)IaaS（Infrastructure as a Service）、平臺(tái)即服務(wù)PaaS（Platform as a Service）和軟件即服務(wù)SaaS（Software as a Service）3種形式。以此3種類型為基礎(chǔ)，衍生出了更多其他形式的云服務(wù)提供方式，通常統(tǒng)稱為XaaS（X as a Service）[17]。例如，當(dāng)前提倡政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、政府組織協(xié)同的新環(huán)境下，數(shù)據(jù)即服務(wù)DaaS（Data as a Service）的云服務(wù)形式已經(jīng)開始在一些地區(qū)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)[18-19]。隨著海量數(shù)據(jù)的積累，高效易得的計(jì)算資源供給，政府部門所使用的算法模型日益成熟，基于云計(jì)算的人工智能即服務(wù)AIaaS（AI as a Service）也正在部分智慧城市的建設(shè)中進(jìn)行探索[17，20]。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究方法與研究對(duì)象

本文采用案例研究的方法和單案例的研究設(shè)計(jì)，歸納總結(jié)云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑，構(gòu)建云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型階段模式。單案例的研究設(shè)計(jì)允許研究者通過對(duì)具有代表性的案例進(jìn)行深入細(xì)致地調(diào)查和縱向分析，從而發(fā)現(xiàn)研究對(duì)象在各個(gè)階段的變化情況[21]。單案例的研究方法在電子政務(wù)的研究中被廣泛采用[22]。

本文以浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為具體研究案例，展開數(shù)據(jù)采集和分析。浙江省地處我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，轄區(qū)人口數(shù)量達(dá)到5 737萬（截至2018年底）。從省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)的簡單劃分方式來看，浙江省的行政體系包括1個(gè)省級(jí)、11個(gè)市級(jí)和89個(gè)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)，其中，省級(jí)機(jī)構(gòu)包括42個(gè)不同的部門。服務(wù)居民數(shù)量巨大，行政機(jī)構(gòu)眾多。浙江省的行政管理和服務(wù)水平近年來一直在全國范圍內(nèi)排名前列。在由國務(wù)院委托，由國家行政學(xué)院每年開展1次的《省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》中，浙江省政府在2015-2017年連續(xù)3年排名全國第一，在2018年排名全國第三。與此同時(shí)，浙江省政府也是全國率先進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化和提高政務(wù)整體水平的省級(jí)機(jī)構(gòu)，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型的工作可以追溯至2014年初。當(dāng)時(shí)，浙江省首先提出電子政務(wù)建設(shè)的云基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略，建設(shè)電子政務(wù)“一朵云”，為后來的全省電子政務(wù)和公共數(shù)據(jù)的整合和共享奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，浙江省政府構(gòu)建政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并公布了政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府部門專項(xiàng)資金管理清單和政府責(zé)任清單，形成了著名的“四張清單一張網(wǎng)”改革行動(dòng)。改革至今已逾5年，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由此可見，浙江省政府在政務(wù)服務(wù)改革，尤其是在數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的建設(shè)方面是全國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的先進(jìn)典型[3，23]。而對(duì)云技術(shù)應(yīng)用的長時(shí)間探索和經(jīng)驗(yàn)積累也使得浙江省政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型具備了明顯的云賦能特征。因此，本文以浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為案例，分析政府?dāng)?shù)字化的過程和策略，以及云技術(shù)對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的賦能作用，并以此為其他正在籌備和考慮數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政府機(jī)構(gòu)提供參考和借鑒。

2.2 數(shù)據(jù)采集

本研究同時(shí)采集并分析了多項(xiàng)一手?jǐn)?shù)據(jù)（Primary Data）和二手?jǐn)?shù)據(jù)（Secondary Data），并通過兩種來源的數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉比對(duì)從而確保數(shù)據(jù)的可信度。一手?jǐn)?shù)據(jù)主要來自對(duì)浙江省政府的云服務(wù)提供商的管理和技術(shù)人員的在線訪談和討論。二手?jǐn)?shù)據(jù)主要來自浙江省政府的各類政策文件、通知和新聞發(fā)布會(huì)的內(nèi)容，以及浙江省政府官方網(wǎng)站的新聞報(bào)導(dǎo)和相關(guān)的第三方評(píng)測和調(diào)研結(jié)果。二手?jǐn)?shù)據(jù)的使用可以為本文的研究提供大量具有時(shí)間跨度且公開的數(shù)據(jù)，有助于提高研究過程的透明度與可復(fù)制性[24]。

3 浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型階段

浙江省以政府為主導(dǎo)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式，使得數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體進(jìn)程與政府的政策導(dǎo)向基本一致。依據(jù)相關(guān)政策的階段性，從2014年開始開展數(shù)字化工作至今，浙江省政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型總體可以劃分為3個(gè)階段：行政改革階段、服務(wù)改革階段與深化改革階段。3個(gè)階段相互之間在時(shí)間上有部分重疊。第一階段在2014-2016年，主要舉措體現(xiàn)在“四張清單一張網(wǎng)”的行政改革。第二階段在2016年后期至2018年之間，浙江省政府實(shí)施了著名的“最多跑一次”政務(wù)服務(wù)改革，奠定了該省在國內(nèi)政務(wù)改革排頭兵的地位。第三個(gè)階段在2018-2019年中期，主要舉措是對(duì)“最多跑一次”改革的深入和擴(kuò)展。

3.1 行政改革階段

在2014-2016年期間，“四張清單一張網(wǎng)”的改革主要完成了兩項(xiàng)重要的工作。一方面架設(shè)了可供全省各級(jí)政府和部門使用的云基礎(chǔ)設(shè)施，通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一了各級(jí)政府和部門的在線端口，為后期的公共數(shù)據(jù)整合和共享以及進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)改革提供了技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。2014年6月，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式上線。這也是全國首個(gè)搭建于公有云平臺(tái)的省、市、縣三級(jí)采用一體化模式建設(shè)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。另一方面，通過“四張清單”的整理和發(fā)布，梳理清楚了政府各部門的職能和權(quán)責(zé)，為后期整合和改造政務(wù)業(yè)務(wù)流程打下了基礎(chǔ)。這里同時(shí)需要指出的是，在該時(shí)期內(nèi)，更多的工作是為下一階段的改革進(jìn)行準(zhǔn)備，多個(gè)各級(jí)政府和部門關(guān)停了自建和維護(hù)的政府網(wǎng)站，并將數(shù)據(jù)和網(wǎng)上業(yè)務(wù)遷移到云端，最終完成IaaS的建設(shè)。

3.2 服務(wù)改革階段

2016年9月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，文件強(qiáng)調(diào)要提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”效率，將簡政放權(quán)，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革推向縱深的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在該政策的驅(qū)動(dòng)下，2016年12月，浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次公開提出“最多跑一次”改革，明確要求群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次。所謂“最多跑一次”是指群眾或企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”，即通過“網(wǎng)上申請(qǐng)、快遞送達(dá)”“網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上辦結(jié)”“網(wǎng)上申請(qǐng)、現(xiàn)場取件”“現(xiàn)場申請(qǐng)、現(xiàn)場辦結(jié)”“現(xiàn)場申請(qǐng)、快遞送達(dá)”或其他流程設(shè)計(jì)使得群眾和企業(yè)辦理審批業(yè)務(wù)只“跑一次”甚至“零上門”。2017年2月10日，浙江省主持召開推進(jìn)“最多跑一次”改革專題會(huì)議，對(duì)最多跑一次改革作出全面部署，拉開了該項(xiàng)改革的序幕。

在該階段，浙江省政府先后出臺(tái)了各項(xiàng)政策法規(guī)，用于促進(jìn)、規(guī)范和保障“最多跑一次”改革的順利實(shí)施。其中，《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》是浙江省在公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)相關(guān)領(lǐng)域出臺(tái)的第一部省級(jí)政府規(guī)章，對(duì)公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)規(guī)劃與建設(shè)、管理與應(yīng)用、安全與保障等方面作出了相應(yīng)規(guī)范。從2017年5月21日起近半年的時(shí)間里，浙江省政府陸續(xù)出臺(tái)了浙江省《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》，包括：第一部分總則，第二部分一窗受理、集成服務(wù)，第三部分政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔數(shù)據(jù)規(guī)范和第四部分服務(wù)大廳現(xiàn)場管理;并在2018年當(dāng)中發(fā)布了《法人庫數(shù)據(jù)規(guī)范》等一系列電子政務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

前期的準(zhǔn)備工作為該時(shí)期的大數(shù)據(jù)歸集和處理提供了有力的基礎(chǔ)。浙江省政府為此專門設(shè)立了省級(jí)大數(shù)據(jù)中心，負(fù)責(zé)對(duì)全省服務(wù)流程當(dāng)中需要的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范、歸集和有效利用。省級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)一部署，從全省前100項(xiàng)“最多跑一次”高頻事項(xiàng)（以下簡稱“高頻事項(xiàng)”）入手，并梳理明確事項(xiàng)辦理的證照、材料共享需求，制定數(shù)據(jù)提供責(zé)任清單。省級(jí)單位依據(jù)責(zé)任清單，推進(jìn)本系統(tǒng)全省數(shù)據(jù)資源向省級(jí)大數(shù)據(jù)中心歸集。各市、縣（市、區(qū)）按照省級(jí)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)逐步推進(jìn)本級(jí)城市管理、水務(wù)、燃?xì)獾裙卜?wù)類數(shù)據(jù)向省數(shù)據(jù)中心歸集。同時(shí)，設(shè)立了健全的數(shù)據(jù)質(zhì)量校正機(jī)制，各地、各部門要及時(shí)通過省級(jí)公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)或數(shù)據(jù)調(diào)用頁面，將發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題反饋至省級(jí)大數(shù)據(jù)中心。數(shù)據(jù)源頭單位要及時(shí)整改，提高數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。

隨著改革的推進(jìn)，便利民眾辦事、加快處理速度的需求對(duì)政府工作人員的工作方式和工作環(huán)境也提出了新的要求。浙江省政府從2016年開始探索試用移動(dòng)辦公的工作方式。2017年年初，省政府辦公廳發(fā)文，為推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”和“最多跑一次”改革，決定在全省政務(wù)統(tǒng)一部署使用移動(dòng)辦公系統(tǒng)，提高行政決策效率。其中，杭州、衢州等地是最早開展使用移動(dòng)辦公的市級(jí)單位。2017年4月21日，杭州市電子政務(wù)辦召開“浙政釘”政務(wù)應(yīng)用實(shí)施推廣培訓(xùn)會(huì)，要求全市行政事業(yè)單位4月底之前完成系統(tǒng)架構(gòu)的搭建，覆蓋本單位本系統(tǒng)行政、事業(yè)編制全體人員。浙江省政府辦公廳一位負(fù)責(zé)人介紹：通過該系統(tǒng)“可實(shí)現(xiàn)跨地域、跨層級(jí)溝通和扁平化管理，使各類政策、指令及時(shí)傳達(dá)到末端，并隨時(shí)掌握工作進(jìn)展，既有利于提高行政決策效率，也有利于增強(qiáng)政府執(zhí)行力?！痹撈脚_(tái)在2018年的年末已接入超過100萬名公職人員，包括浙江省政府、省屬委辦廳局機(jī)關(guān)和全省11個(gè)地市都在平臺(tái)上進(jìn)行工作溝通和協(xié)同辦公。該辦公平臺(tái)幫助浙江政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)機(jī)構(gòu)的組織在線，完成了五級(jí)行政區(qū)劃的移動(dòng)聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，這在國內(nèi)屬于首例。與此同時(shí)，該平臺(tái)還能快速實(shí)現(xiàn)特殊流程的管理，在例如臺(tái)風(fēng)災(zāi)害等應(yīng)急管理場景中體現(xiàn)了重要作用。該平臺(tái)的成功部署是浙江省深化“最多跑一次”改革，打通信息孤島，使全員可以在同一平臺(tái)上協(xié)同工作，實(shí)現(xiàn)PaaS的云服務(wù)模式。

3.3 深化改革階段

從階段二到階段三是“最多跑一次”改革在事項(xiàng)、層級(jí)和地域范圍上的深化拓展。在事項(xiàng)的拓展上不僅力爭在政府運(yùn)行和公共服務(wù)上全面覆蓋所有行政權(quán)力事項(xiàng)，還逐漸向市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域拓展;在層級(jí)上拓展是指全面加強(qiáng)基層治理體系“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村、小組六級(jí)“最多跑一次”改革全覆蓋;在地域范圍內(nèi)拓展是指從浙江省拓展到整個(gè)長三角地區(qū)。為此，在2018年，浙江省政府連續(xù)出臺(tái)了多個(gè)政策措施。主要包括2018年4月，浙江省人民政府印發(fā)《打破信息孤島實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享推進(jìn)“最多跑一次”改革2018年工作要點(diǎn)》的通知;2018年7月16日，浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018-2020年）的通知;2018年12月28日，浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)浙江省深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案的通知;《長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)工作方案》等。

根據(jù)浙江省省委改革辦（“最多跑一次”改革辦公室）的評(píng)估，截至2019年上半年，全省共梳理辦事事項(xiàng)主項(xiàng)1 925項(xiàng)，并分解成最小粒度的流程任務(wù)單元9 258項(xiàng)，由此可以根據(jù)申請(qǐng)人的具體情況，靈活生成“私人定制”的辦事指南。為支撐這些服務(wù)流程和進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更多一站式服務(wù)，全省共歸集公共數(shù)據(jù)164億條，全省民生事項(xiàng)“一證通辦”的實(shí)現(xiàn)率達(dá)到74.9%?！耙蛔C通辦”是浙江省為各類主體到政府辦事提供的服務(wù)新模式，基于浙江省大數(shù)據(jù)平臺(tái)，共享人口、法人、信用、證照、空間地理信息5個(gè)基礎(chǔ)庫，使得線上或線下一張身份證即可通辦各項(xiàng)民生事。

針對(duì)以前存在“痛點(diǎn)”的跨部門業(yè)務(wù)，首批16家省級(jí)單位已經(jīng)梳理出358項(xiàng)跨部門業(yè)務(wù)流程;省級(jí)部門首批“一件事”辦事事項(xiàng)“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率達(dá)到75%，辦理材料和辦理時(shí)間分別壓減29%和35%。圍繞公民個(gè)人從出生到死亡、企業(yè)從準(zhǔn)入到退出的生命周期，浙江省實(shí)現(xiàn)24項(xiàng)個(gè)人相關(guān)的高頻事項(xiàng)一站式服務(wù)，17項(xiàng)企業(yè)相關(guān)高頻事項(xiàng)的一站式服務(wù)。這41項(xiàng)高頻事項(xiàng)中，15項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了全流程網(wǎng)上辦理，9項(xiàng)實(shí)現(xiàn)部分流程網(wǎng)上辦理，3項(xiàng)正在實(shí)施，另有11項(xiàng)正在流程梳理中。

在地域上的拓展，是從浙江省拓展到整個(gè)長三角地區(qū)，從省內(nèi)到跨省的突破。2019年5月22日，長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”正式開通運(yùn)行，首批51個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在上海市，江蘇省蘇州市，浙江省杭州市、嘉興市、湖州市、金華市，安徽省合肥市、蕪湖市、宣城市、安慶市、馬鞍山市、滁州市、池州市、銅陵市等14個(gè)城市實(shí)現(xiàn)長三角“一網(wǎng)通辦”。改革也隨之步入新的階段。

4 云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑

4.1 云技術(shù)賦能的轉(zhuǎn)型效果分析

經(jīng)過3個(gè)階段的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)，浙江省政府逐步形成了“IaaS-PaaS-DaaS”的云服務(wù)體系框架（見圖1）。三層次的云網(wǎng)絡(luò)提供的可拓展、彈性的服務(wù)，支撐和保障了浙江政府組織的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了從省到村的六級(jí)行政單位的高速互聯(lián)。

在浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的第一階段，政府云為數(shù)字化建設(shè)提供硬件和軟件基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，具體包括云主機(jī)、云儲(chǔ)存、云網(wǎng)絡(luò)、海量結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)計(jì)算等服務(wù)。這一階段的工作效果主要體現(xiàn)在對(duì)IT資產(chǎn)的管理和維護(hù)上：采用IaaS之后，初步構(gòu)建起覆蓋省市縣3個(gè)級(jí)別的政府網(wǎng)絡(luò)框架，避免了重復(fù)建設(shè)，大量減少了各級(jí)政府和部門的系統(tǒng)運(yùn)營和維護(hù)的費(fèi)用。這些工作主要呈現(xiàn)出一種過渡性的特點(diǎn)，即主要將線下的服務(wù)和流程大體上“復(fù)制”到線上，而未對(duì)流程和服務(wù)本身進(jìn)行根本上的提升和優(yōu)化。然而，這一階段的探索、磨合以及準(zhǔn)備對(duì)后面階段的改革和創(chuàng)新起到了不可或缺的作用。

位于第二階段的服務(wù)改革階段，用公眾的滿意度和服務(wù)體驗(yàn)來拉動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)變。該項(xiàng)改革主要針對(duì)長期以來政府基層職能部門存在重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的問題，群眾和企業(yè)到政府部門的“辦事難、辦事慢、證明多”的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)。這一階段在提升服務(wù)質(zhì)量和體驗(yàn)的同時(shí)，逐漸優(yōu)化和改進(jìn)政府部門的業(yè)務(wù)流程，培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)，提升組織文化。在云服務(wù)建設(shè)上，構(gòu)筑在IaaS建設(shè)基礎(chǔ)上的PaaS服務(wù)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的展開提供了可進(jìn)行定制化研發(fā)的中間件平臺(tái)，具體包括統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫服務(wù)、中間件服務(wù)、數(shù)據(jù)交換服務(wù)和開發(fā)測試服務(wù)等。政府可基于此應(yīng)用平臺(tái)快速開發(fā)自己所需要的應(yīng)用和產(chǎn)品[25]。這一階段，浙江省政府打造了具備“通訊、辦公、協(xié)同”三大功能的智能化政務(wù)協(xié)同管理系統(tǒng)——“浙政釘”，幫助打造最多跑一次政府并且打通政府內(nèi)部部門之間的藩籬，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部協(xié)同工作。

處于第三階段的深化改革階段打造的DaaS云服務(wù)模式，在前兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上，圍繞數(shù)據(jù)進(jìn)行了更深入全面地探索，提供包括數(shù)據(jù)資源管理、數(shù)據(jù)資源開放和數(shù)據(jù)資源共享等服務(wù)。在數(shù)據(jù)來源上接入包括視頻監(jiān)控、傳感器、電警、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)更加豐富和全面。這一階段的轉(zhuǎn)型首先打破了部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，真正實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)跑”代替“群眾跑”。其次打破了部門之間的業(yè)務(wù)孤島，以公眾和企業(yè)的需求為驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，對(duì)跨部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行流程再造，實(shí)現(xiàn)“減時(shí)間、減流程、減環(huán)節(jié)”。這一階段，不僅將數(shù)據(jù)的價(jià)值體現(xiàn)在各項(xiàng)靈活快捷的業(yè)務(wù)流程當(dāng)中，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)為群眾跑路，還可實(shí)現(xiàn)多類數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)獲取，滿足了公眾和企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)的發(fā)掘和利用需求，實(shí)現(xiàn)政府的進(jìn)一步開放。

4.2 云技術(shù)的賦能作用

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，具有長期性、范圍廣和影響大的特點(diǎn)。作為一個(gè)龐大的行政體系，浙江省政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，除了體現(xiàn)出政府部門以政策法規(guī)作為主導(dǎo)進(jìn)行改革的特點(diǎn)之外，還體現(xiàn)出跨組織、跨部門、跨層級(jí)和跨地域的特點(diǎn)。云技術(shù)的使用范圍決定了該項(xiàng)改革在跨組織、跨部門、跨層級(jí)和跨地域上所能觸及的廣度。云技術(shù)為改革的進(jìn)行提供了信息流通的基礎(chǔ)設(shè)施。這使得數(shù)據(jù)和流程上云成為了落實(shí)改革目標(biāo)的基本條件。在該案例中，IaaS的采納和實(shí)施伴隨著改革的開始而發(fā)生，各級(jí)政府上云也成為該階段的主要工作。這使得在后面階段當(dāng)中，跨部門和跨層級(jí)的改革成為可能。

“最多跑一次”改革顧名思義，將提升市民的“客戶體驗(yàn)”和對(duì)政務(wù)服務(wù)的流程改造作為了本次改革的重要目標(biāo)。在浙江省政府對(duì)業(yè)務(wù)流程的改造中一項(xiàng)重要舉措便是對(duì)流程事項(xiàng)的分解和服務(wù)重用?？芍赜檬马?xiàng)的分解和設(shè)計(jì)回答了數(shù)據(jù)上云之后如何讓“數(shù)據(jù)跑路”的問題，即數(shù)據(jù)如何使用，同時(shí)也確定了不同機(jī)構(gòu)或部門之間應(yīng)當(dāng)如何在流程中協(xié)同的問題。這也相當(dāng)于從數(shù)據(jù)管理和運(yùn)用的立場與角度，重新看待政府部門的工作內(nèi)容和職責(zé)，體現(xiàn)了在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的重新塑造。在這樣的一種轉(zhuǎn)變過程中，云技術(shù)和云上數(shù)據(jù)管理的工作效果從技術(shù)上決定了可以改造的政務(wù)服務(wù)數(shù)量以及改造的質(zhì)量。從這個(gè)角度來看，云技術(shù)的賦能角色影響著該項(xiàng)改革的深度。PaaS和DaaS的實(shí)現(xiàn)和使用都圍繞著流程事項(xiàng)的重用以及隨之伴生的協(xié)同工作問題展開。

4.3 云技術(shù)賦能的轉(zhuǎn)型階段模型

在數(shù)字化技術(shù)的采納與實(shí)施中，云技術(shù)的執(zhí)行過程并不是對(duì)單一的某項(xiàng)技術(shù)進(jìn)行吸收和運(yùn)用，而是配合著多項(xiàng)圍繞云平臺(tái)展開、支持和實(shí)現(xiàn)新的數(shù)據(jù)管理與工作方式的其他技術(shù)一起，對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型起到賦能和推進(jìn)的作用。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷程始終伴隨著對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的新認(rèn)識(shí)和對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘與利用。從浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程與其所采用和實(shí)現(xiàn)的云技術(shù)模式或類型來看，依然是圍繞著這樣的一個(gè)中心命題在開展，并仍在繼續(xù)深入。云技術(shù)的執(zhí)行過程伴隨著工作方式和組織的多項(xiàng)改革與轉(zhuǎn)變，同時(shí)也需要以上一階段的技術(shù)實(shí)現(xiàn)作為基礎(chǔ)。

云賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型階段模型概念性地總結(jié)了該案例中在各個(gè)階段所實(shí)現(xiàn)的云技術(shù)以及對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)型產(chǎn)物，轉(zhuǎn)型重點(diǎn)和效果。

浙江省政府的案例體現(xiàn)了省級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑的一種典型思路，即按照不同階段的工作重點(diǎn)依次實(shí)施并不斷擴(kuò)展和深化。行政改革是浙江省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的第一階段。此階段面臨的最大問題是政府內(nèi)部存在大量權(quán)責(zé)不清、條塊分割、多頭交叉管理的現(xiàn)象。這一階段浙江省政府通過“四項(xiàng)清單”梳理明確各級(jí)政府的職責(zé)與權(quán)限，并將其信息化、公開化，讓公眾通過網(wǎng)絡(luò)便可了解政府權(quán)責(zé)的范圍以及辦事流程與所需資料。在技術(shù)支撐上，此階段雖然各級(jí)地方政府已建立起各自的政府網(wǎng)站，但網(wǎng)站的信息少、滯后，承載的功能少，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范各不相同。浙江省在這一階段初步建立起基于公有云的省市縣三級(jí)的政府平臺(tái)。此平臺(tái)將原有的各級(jí)政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)遷移歸集到同一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的上云的IaaS模式。三級(jí)政府平臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)與維護(hù)一方面可以減少各級(jí)政府單獨(dú)數(shù)字化建設(shè)帶來的重復(fù)投入。另一方面為未來的數(shù)據(jù)的統(tǒng)一共享做好了技術(shù)準(zhǔn)備。