城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的“四川探索”

鄒輝　王鵬

2019年12月，四川廣漢市三星堆鎮(zhèn)人民政府揭牌。供圖/廣漢市委宣傳部

2020年伊始，突如其來的新冠肺炎疫情考驗著中國的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，也考驗著城鄉(xiāng)基層社會治理的現(xiàn)代化水平。

“后疫情時代”如何應(yīng)對城鄉(xiāng)基層社會治理的新變化，成為各地執(zhí)政者認(rèn)真思考的命題。在剛剛結(jié)束不久的四川省“兩會”上，“把城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)作為重點，打造共建共治共享的社會治理新格局”被寫入政府工作報告。

四川是中國人口大省、經(jīng)濟(jì)大省、農(nóng)業(yè)大省，既有類型多樣、發(fā)展差異明顯的廣袤鄉(xiāng)村，又有超大城市和快速成長的大中小城市，還有全國最大的彝族聚居區(qū)、第二大藏區(qū)和唯一的羌族聚居區(qū)，正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨城鄉(xiāng)形態(tài)深刻重塑、社會結(jié)構(gòu)深刻變化、利益格局深刻調(diào)整的時代背景，基層治理任務(wù)十分繁重。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)方面，四川一直在進(jìn)行探索。2019年12月6日，中共四川省第十一屆委員會第六次全體會議通過了《中共四川省委關(guān)于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神、推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的決定》，描繪了新時代四川城鄉(xiāng)基層社會治理的新藍(lán)圖。

事實上，在會議之前已在全省范圍內(nèi)啟動的1992年后首次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革，被認(rèn)為是近年來四川部署開展的涉及最廣泛、群眾最關(guān)注、影響最深遠(yuǎn)的重大基礎(chǔ)性改革。

談及改革的必要性，四川省民政廳副廳長胡建林向記者透露了一組數(shù)字：四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量總體多，改革前有4610個，居全國第一，幾乎是第二位河南、第三位河北的總和，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口和幅員面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%。

“四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實力弱的現(xiàn)狀，稀釋了公共資源，降低了服務(wù)效能，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村發(fā)展?！痹诤挚磥?，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“多、小、大、弱”空間布局不適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、管理架構(gòu)不適應(yīng)治理能力的現(xiàn)代化需求。

四川將此次改革作為各級黨委、政府的“一把手”工程來實施，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不上收、財政轉(zhuǎn)移支付不減少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不削弱、基本公共服務(wù)不降低、干部安排不懸空等要求。

中共四川省委書記彭清華強(qiáng)調(diào)，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，不能簡單地對著地圖“劃圈圈”，必須順應(yīng)人口流向、交通流向、 經(jīng)濟(jì)流向，順應(yīng)群眾美好生活期待，科學(xué)確定留并撤改方案。

四川各地以新發(fā)展理念為統(tǒng)攬，堅持以大并小、以強(qiáng)并弱、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的原則，采取縣城周邊的往縣城并，交通閉塞的往交通便捷的并，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)往中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)并，自然條件差的向條件相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并等方式，實施順向調(diào)整。

改革成效逐步顯現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，四川第一批涉改地區(qū)共減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）1170個，減幅33.1%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平均面積從105.4平方公里增加到141.3平方公里，平均戶籍人口從1.98萬人增加到2.65萬人，實現(xiàn)了面積擴(kuò)大、人口集中、資源整合、要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。

德陽廣漢市將三星堆遺址所在的西外鄉(xiāng)、南興鎮(zhèn)合并為新的三星堆鎮(zhèn)，打造集考古科研、遺址觀光等功能于一體的一站式主題文化旅游園區(qū)。對此，中共廣漢市委書記張俊懿說：“三星堆鎮(zhèn)的成立，有利于打造以三星堆文化為核心的旅游產(chǎn)業(yè)體系，有利于將文化和旅游資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，進(jìn)一步提升廣漢旅游的吸引力和影響力?！?/p>

“每一項改革都有其內(nèi)在邏輯?！?胡建林說，本輪改革不是單一改革，而是一套“組合拳”，包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革、村級建制調(diào)整改革和城鄉(xiāng)基層治理等多重具體行動。2020年，四川正借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革經(jīng)驗，穩(wěn)步推進(jìn)村級建制調(diào)整改革。

2017年，一個陌生的機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)入公共視野——中共成都市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會。在市委專門設(shè)立一個負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理改革工作的職能部門，這在當(dāng)時的中國尚屬首次，亦被業(yè)界認(rèn)為是四川較早推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的“探索之舉”。

“此前，成都的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作一般由組織、民政、財政、住建等40余個部門分工負(fù)責(zé)，各部門對社區(qū)多頭延伸、多頭考核，疊加了基層負(fù)擔(dān)?！?在成都市委社治委副主任鄭志看來，成都市委社治委能把分散在多個部門的職能統(tǒng)籌起來，激活人、財、物等資源，進(jìn)行更加科學(xué)化的謀篇布局，推動社區(qū)發(fā)展治理精細(xì)化。

據(jù)了解，在社區(qū)發(fā)展治理實踐中，成都逐漸確立了“黨建統(tǒng)領(lǐng)、體制破題、發(fā)展治理、做活社區(qū)”的總體思路，推動建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)，以實現(xiàn)“城市有變化、市民有感受、社會有認(rèn)同”。

在新冠肺炎疫情防控中，成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的效果也顯現(xiàn)了出來。

2月初，正是疫情防控的關(guān)鍵時期，在成都市錦江區(qū)佳宏路社區(qū)，記者隨小區(qū)居民、志愿者曹倩如摸排疫情。由志愿者、居民小組長、樓棟長、物業(yè)人員、社區(qū)工作人員組成的摸排隊伍，在3天時間內(nèi)完成了佳宏路社區(qū)內(nèi)5152戶的摸排任務(wù)，確定了18戶家庭有近期從湖北來蓉人員。

據(jù)了解，僅僅10天左右，成都依靠32萬余名基層人員進(jìn)行了三輪地毯式滾動摸排，實現(xiàn)了全部4357個村（社區(qū)）、58197個小區(qū)（院落）全覆蓋，以切斷傳染源。

“如果只依靠社區(qū)工作人員來排查人口，那基本是不可能完成的任務(wù)?！被貞浺咔楸┌l(fā)后的摸排任務(wù)，鄭志說，成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理近年來積蓄的黨建引領(lǐng)、組織動員、基層隊伍、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、精準(zhǔn)服務(wù)等優(yōu)勢，迅速在當(dāng)時轉(zhuǎn)化為共克時艱的強(qiáng)大力量，成為社會治理的一場“大練兵”。

2月中旬，成都新都區(qū)一社區(qū)志愿者在測量民眾體溫。攝影/張浪