排污許可證制度的污染減排效應分析

馮麗華

(忻州市環(huán)境保護研究所，山西 忻州 034000)

引 言

近年來，我國的水污染、大氣污染和土壤污染等問題持續(xù)惡化，對我國可持續(xù)發(fā)展和人民群眾的身體健康造成嚴重影響。面對依舊嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，政府希望制定合理的環(huán)境規(guī)制降低環(huán)境污染，進而實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色轉型，避免出現(xiàn)經(jīng)濟增長和環(huán)境污染“兩難”的格局。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，排污許可證制度在點源環(huán)境污染控制中發(fā)揮著重要作用。于我國而言，環(huán)境政策的污染減排效應評估作為政策評估的重要一環(huán)，我國也在探索建立有效的全國統(tǒng)一排污許可證制度。2015年1月1日正式實施的新《環(huán)保法》明確要求，未取得排污許可證制度的，不得排放污染物。2016年12月，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“完善污染物排放許可制”的基礎上，發(fā)布了《控制污染物排放許可制實施方案》，將企業(yè)每個排污口污染物排放的種類、濃度等做了明確要求。2017年11月，我國發(fā)布《排污許可管理辦法(試行)》，目標是通過各地實踐，積累豐富的排污許可證制度管理經(jīng)驗，使之成為點源排放管理的核心工具。然而，最新的排污許可證制度仍是一個過渡性的方案，眾多學者研究發(fā)現(xiàn)排污許可證制度作用有限，并未區(qū)分排污許可證制度的類型以及區(qū)域差異性，因此其污染減排效果也有較大的不確定性[1]。為此，探討研究排污許可證制度的污染減排效應，為排污許可證制度的完善提供借鑒，具有很強理論意義和實踐意義。

1 “污染減排效應”的界定

關于污染減排的定義有兩類，一是在經(jīng)濟、技術和社會、環(huán)境承載力等約束下，降低包括SO2、NOx、COD、氨氮、VOC等污染物排放總量；二是區(qū)域內(nèi)主要污染物排放總量限定在一定范圍內(nèi)。對于污染減排效應而言，包含總量減排及強度減排兩個方面的涵義，即主要污染物排放總量的降低(單一/多種污染物排放總量)與單位增加值的排放量的降低(單一/多種污染物排放強度)。

2 環(huán)境規(guī)制的污染減排效應

環(huán)境規(guī)制是目前公認的糾正制度失靈的比較好的手段，其污染減排效應主要體現(xiàn)在如下幾方面。

2.1 環(huán)境規(guī)制對污染減排效應的直接驗證

環(huán)境規(guī)制作為社會性規(guī)制的一項重要內(nèi)容，其首要目標是降低污染物排放，提高環(huán)境質量。由于環(huán)境污染具有外部不經(jīng)濟性，環(huán)境規(guī)制的污染減排效應的直接體現(xiàn)是政府通過制定相應政策與措施對廠商等的經(jīng)濟活動進行調節(jié)，以實現(xiàn)被規(guī)制對象的污染物排放總量減少或者污染排放強度降低。

環(huán)境規(guī)制對污染物排放的影響有直接影響和間接影響[2]。直接影響指通過各種強制性的手段，能否促進污染物減排，能否減輕對環(huán)境污染的破壞。短期內(nèi)環(huán)境規(guī)制直接影響有助于減排，但長期減排效應有限。間接影響是通過技術創(chuàng)新、外商直接投資、產(chǎn)業(yè)結構等，從全國節(jié)能減排效率的提升及長期減排效應的實現(xiàn)為目標，產(chǎn)生污染減排效應。從間接影響看來，環(huán)境規(guī)制與污染減排呈非線性關系。

2.2 倒逼減排效應與遵循成本效應

環(huán)境規(guī)制的倒逼減排效應指的是在不調整產(chǎn)品供需的前提下，依靠生產(chǎn)技術創(chuàng)新和治污工藝的升級來實現(xiàn)污染減排的目標，從而符合相關的規(guī)定。倒逼減排效應是波特假說(適當?shù)沫h(huán)境管制將刺激技術革新)在污染減排方面的體現(xiàn)。遵循成本效應指在一定程度上對技術創(chuàng)新和生產(chǎn)工藝優(yōu)化投入產(chǎn)出擠出效應。環(huán)境規(guī)制的遵循成本效應和倒逼減排效應具體如圖1所示。

圖1 環(huán)境規(guī)制的遵循成本效應和倒逼減排效應

由圖1可知，環(huán)境規(guī)制的倒逼減排效應會降低企業(yè)競爭力，使其產(chǎn)出減少；倒逼減排效應提高企業(yè)競爭力，使其產(chǎn)出增加。而關于環(huán)境規(guī)是發(fā)揮倒逼減排效應還是遵循成本效應，主要考慮技術創(chuàng)新的測度，企業(yè)利潤最大化下的企業(yè)行為等，同時結合污染避難所假說(污染密集型產(chǎn)業(yè)轉移到環(huán)境規(guī)制較松的國家/地區(qū))和波特假說，來進行最終驗證[3]。

2.3 環(huán)境規(guī)制影響污染減排的其他機制

2.3.1 環(huán)境規(guī)制的污染光環(huán)效應

相對于污染避難所效應，從另一個相對積極的方面來講，還會產(chǎn)生污染光環(huán)效應，且其與波特假說有一定的相似性。即，隨著污染密集型產(chǎn)業(yè)因躲避當?shù)剌^為嚴格的環(huán)境規(guī)制，在綜合成本、經(jīng)濟效應等對比下，遷入到環(huán)境規(guī)制較松的國家/地區(qū)，會帶來先進技術和設備等(環(huán)境規(guī)制較嚴的國家經(jīng)濟發(fā)展、污染減排及新技術創(chuàng)新的結果)，通過技術溢出、示范效應等，來實現(xiàn)遷入地區(qū)其他工業(yè)企業(yè)的效仿等，經(jīng)過一段時間的改變過程，最終來實現(xiàn)遷入地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、污染物減排等。

2.3.2 環(huán)境規(guī)制影響經(jīng)濟增長和污染減排

污染減排機制，主要體現(xiàn)在環(huán)境規(guī)制阻礙了經(jīng)濟增長，環(huán)境規(guī)制促進了經(jīng)濟增長及有助于工業(yè)綠色發(fā)展等三方面。環(huán)境規(guī)制影響經(jīng)濟增長和污染減排的機制如圖2所示。

此外，約束性環(huán)境規(guī)制有資源再配置效應，能夠提高污染行業(yè)內(nèi)資本要素流向高生產(chǎn)率企業(yè)，緩解補貼政策導致的資源錯配問題。同時，在可持續(xù)發(fā)展的引導下，環(huán)境規(guī)制可通過影響相關企業(yè)的生產(chǎn)行為，提高新企業(yè)進入門檻，鼓勵消費者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等，進而影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構和促進區(qū)域節(jié)能減排。

圖2 環(huán)境規(guī)制影響經(jīng)濟增長和污染減排的機制

3 排污許可證制度的關鍵影響要素及污染減排效應

排污許可證是為了保護我們?nèi)祟愘囈陨娴沫h(huán)境，由相關部門發(fā)放的允許排污單位排放一定數(shù)量污染物的憑證，其對于企業(yè)的排污量具有約束性。排污許可證屬于環(huán)境保護許可證中的重要組成部分，與排污許可證相對應的是排污許可證制度，且其作為一種基礎性環(huán)境管理制度，目標是降低污染物的排放，達到保持環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調。

3.1 排污許可證制度

排放許可證制度是以污染物總量控制為基礎，對排污者排污的定量化管理手段。同時，排污許可證制度以改善環(huán)境質量為目標，與整個環(huán)境監(jiān)管體制密切相關，是一項具有法律含義的行政管理制度[4]。以往在污染源整治過程中，只對排放濃度進行控制，從改善整個區(qū)域環(huán)境質量方面，不能從總體上解決污染問題，而具體針對不同地區(qū)不同的環(huán)境質量要求，對一些重點污染源進行排放總量控制，發(fā)放排污許可證，削減不同污染物排放量，才更有利于節(jié)約治理資金，實現(xiàn)環(huán)境質量目標。

3.2 排污許可證制度的關鍵影響要素

我國主要污染物包括SO2、NOx、COD、氨氮、VOC及固體廢棄物等。一般情況下，企業(yè)在利潤最大化驅使下往往會突破排污總量限值。排污許可證制度是點源排污管理核心工具。從理論上分析，排污許可證制度發(fā)揮污染減排效應的總體目標是我國的主要污染物排放總量的下降，關鍵是對企業(yè)排污總量和排放標準的限定。從新的排污許可證制度來看，被規(guī)制企業(yè)為完成排污許可證的規(guī)定，防止產(chǎn)生環(huán)境違法行為，需要調整產(chǎn)品供需，或選擇進行技術改造，選擇最優(yōu)的生產(chǎn)技術或排放技術。同時，新的排污許可證制度按不同行業(yè)，對每一個排污口的污染物排放限值類別、排放總量、濃度標準等做了具體規(guī)定，并明確了自行監(jiān)測、信息公開、監(jiān)督執(zhí)法等內(nèi)容。

未取得排污許可證制度不得排污。排污許可證制度的構成要素有許多，不同的要素都能夠對經(jīng)濟產(chǎn)生影響，具體要素及影響如下：1) 排污濃度標準越高或排污總量越低，規(guī)制強度越嚴格；2) 排污權交易是建立在排污許可證制度基礎上的，免費分配分為按社會福利最大化、排污量/產(chǎn)量的歷史繼承等，同時排污權交易目標是最小的成本實現(xiàn)減排目標，企業(yè)由于產(chǎn)量、技術等原因造成超標排放，就需要進行包括統(tǒng)一價格購買、拍賣等途徑的付費分配；3) 可行技術能引導企業(yè)選擇經(jīng)濟型可行的污染防治技術，并且每個周期循環(huán)改進；4) 新增企業(yè)獲取排污許可證制度越困難，表示進入壁壘越高等。

3.3 排污許可證制度的污染減排效應

排污許可證制度是點源排放控制的核心監(jiān)管工具，也是多項環(huán)境監(jiān)管工具的基礎。近年來，作為對污染源的主要污染物排放實行的定量化管理手段，排污許可證制度體現(xiàn)了較大的污染減排效應。

1) 排污許可證規(guī)定排污單位許可排放污染物及排放量等，給排污單位提供了一個清晰的、穩(wěn)定的“環(huán)境守法”邊界，使其在規(guī)定的限量之內(nèi)進行排污，在很大程度上有助于降低污染物的排放。

2) 排污許可證制度通過“一證式”排序許可證，貫穿整個環(huán)境監(jiān)管的事前、事中、事后環(huán)節(jié)，為環(huán)境監(jiān)管提供了規(guī)范的程序與基本依據(jù)。

3) 排污許可證制度是多項環(huán)境監(jiān)管工具的基礎，從對監(jiān)管體制改革的角度來看，以排污許可證制度為主線，有利于理順環(huán)境監(jiān)管程序，重塑我國環(huán)境監(jiān)管體制。

4) 排污許可證制度程序內(nèi)容規(guī)范、公開、明確，進行排污許可證監(jiān)管模式，從涉及的內(nèi)容以及環(huán)節(jié)監(jiān)管，可以將排污單位的環(huán)境信息較為集中、系統(tǒng)地提供給公眾，有助于建立并完善環(huán)境監(jiān)管機構內(nèi)部制度化的信息共享機制，確保公眾環(huán)境知情權，維護公民、法人和其他組織的合法環(huán)境權益。同時，還有助于環(huán)境監(jiān)管機構內(nèi)部多部門合理分工，有效協(xié)作，解決環(huán)境監(jiān)管機構內(nèi)部跨部門合作問題。

4 推進我國排污許可證制度的幾點建議

從治污減排的進程來看，隨著目前我國各種綠色減排措施的實施與發(fā)展落實，我國主要污染物排放跨越峰值并進入下降通道的關鍵時期。排污許可證制度下的污染減排效應明顯，在此背景下，建立和實施排污許可證制度非常迫切。為了更好地推進我國排污許可證制度的進一步順利實施，從問題導向出發(fā)，逐步實現(xiàn)功能，認為應從以下幾點進行。

1) 排污許可證制度的實施需要加快制定相關法律法規(guī)，使排污許可證制度有法可依、有章可循。如國家應盡快出臺《排污許可證條例》，地方政府依據(jù)國家層面設計，出臺地方性法規(guī)和實施細則，以針對性地根據(jù)地方實際情況進行減排。

2) 研究制定排污許可證實施細則等規(guī)范性文件，使得排污許可證的范圍、種類、許可量核定方法等實現(xiàn)統(tǒng)一，增強其實施的可操作性。

3) 需要理順與環(huán)境影響評價、排污收費等制度的關系，并以推進排污許可證為主線，對現(xiàn)有相關制度進行改革，以有效銜接。

4) 環(huán)境保護主管部門還應根據(jù)水、空氣等要素，設立相應的內(nèi)設機構，將環(huán)境質量監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等職能納入，并推動相關內(nèi)設機構的數(shù)據(jù)共享。同時，設計并建立排污許可證管理數(shù)據(jù)庫，進行科學化、簡便化管理。

5) 應建立并完善環(huán)境標準實施前的綜合評估機制，為排污單位普遍實現(xiàn)環(huán)境守法的可行性提供決策支撐和指導。