新時(shí)代移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)研究

摘 要：新時(shí)代移民管理部門出臺的一系列移民與出入境便利性政策，實(shí)現(xiàn)了移民管理服務(wù)機(jī)制和流程方式的深刻變革，彰顯了整體性政府的服務(wù)理念。通過分析當(dāng)前移民管理服務(wù)工作存在的問題，結(jié)合新時(shí)代新體制對移民管理服務(wù)提出的新要求，提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：移民 出入境 服務(wù)

一、移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)概述

移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)，是深化“放管服”改革在移民管理領(lǐng)域的實(shí)踐。移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)是指移民管理機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律和政策，在行使職權(quán)過程中以滿足服務(wù)對象需求為目標(biāo)，不斷提升管理服務(wù)水平行為的總稱。對于移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解。

（一）移民管理機(jī)關(guān)是移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)的主體

公共服務(wù)的供給主體有很多，但政府部門無疑仍是最重要的一方。移民管理機(jī)關(guān)作為政府行政管理的重要組成部分，承擔(dān)著移民管理領(lǐng)域公共服務(wù)的供給責(zé)任。全國出入境邊防檢查機(jī)構(gòu)和地方公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)依法履行移民與出入境管理相關(guān)職責(zé)，同時(shí)提供相關(guān)服務(wù)，共同維護(hù)良好的出入境環(huán)境。

（二）合法享有出入境權(quán)的人員是移民管理服務(wù)的客體

移民管理服務(wù)的客體決定了服務(wù)的內(nèi)容和方式。合法享有出入境權(quán)的人員既包括中國公民，也包括外國人。依法保護(hù)本國公民出入境合法權(quán)益和在本國境內(nèi)外國人的合法權(quán)益，是衡量一個(gè)國家文明的重要標(biāo)志，也是世界各國移民管理服務(wù)的基本理念。

（三）滿足出入境人員對美好生活的需求是優(yōu)化服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，對外開放不斷擴(kuò)大，國內(nèi)外人員交流和貿(mào)易往來更加頻繁，出入境人員的需求隨著時(shí)代的發(fā)展，也在不斷發(fā)展變化。因此，對移民管理服務(wù)相應(yīng)提出更高的要求。移民管理服務(wù)工作要始終圍繞出入境人員的需求展開，將其作為優(yōu)化服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二、新時(shí)代移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)的必要性

（一）有利于積極回應(yīng)人民群眾對美好生活的期待

國家移民管理局改革刀刃向內(nèi)，大興便民措施，把人民群眾的滿意度作為評價(jià)優(yōu)化服務(wù)工作的核心指標(biāo)，是堅(jiān)持執(zhí)法為民的具體體現(xiàn)。面對廣大人民群眾日益增長的多樣化、個(gè)性化需求，移民管理機(jī)關(guān)不斷增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。針對人民群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、不方便等問題，出臺了一系列便民利企的“放管服”措施，得到了社會各界的廣泛好評。加強(qiáng)移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)的研究，有利于推出更多便民利民的政策措施，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。

（二）有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外交流

移民管理服務(wù)工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密不可分，提升移民管理服務(wù)水平，對于促進(jìn)人員往來、深化對外開放具有重要意義。為實(shí)現(xiàn)我國引智引資戰(zhàn)略，吸引高層次海外人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才來華，需要不斷完善移民管理政策，優(yōu)化移民管理服務(wù)，為在中國境內(nèi)合法停留居留活動提供便利。面對日趨激烈的國際競爭，只有不斷優(yōu)化服務(wù)打造國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境，才能增強(qiáng)中國的吸引力和競爭力。為此，國家移民管理局出臺一系列便利政策和措施，積極營造良好的口岸營商環(huán)境，不斷降低企業(yè)制度性交易成本和生產(chǎn)經(jīng)營成本。

（三）有利于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

優(yōu)化服務(wù)對于促進(jìn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。黨的十九大報(bào)告提出，要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)是服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之意。提升移民管理服務(wù)能力和水平，有利于推動職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“政府本位”向“公民本位”的積極轉(zhuǎn)變。

三、移民管理服務(wù)工作中存在的問題

國家移民管理局成立以來，不斷深化移民和出入境領(lǐng)域“放管服”改革，出臺了一系列便利性政策，服務(wù)能力和水平不斷增強(qiáng)。同時(shí)，我們也清醒的認(rèn)識到，隨著放管服改革的不斷深入，公共服務(wù)職能的發(fā)揮于改革的整體要求存在差距，表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)，優(yōu)化服務(wù)還有很大空間。

（一）法治保障相對滯后

隨著移民管理領(lǐng)域“放管服”改革向縱深推進(jìn)，法治方面暴露的問題也越來越多。盡管進(jìn)行了很多探索和嘗試，不同程度地突破了原有法律法規(guī)的束縛，取得了積極成效，但要取得重大突破，還需做好優(yōu)化服務(wù)的法治保障工作。移民管理服務(wù)中出現(xiàn)不少新問題、新情況，《出境入境管理法》中沒有規(guī)定，例如關(guān)于永久居留制度，法律涉及的內(nèi)容就非常少。法律體系的不完備還與移民政策的不明朗有關(guān)。我國長期以來缺少移民政策，使得移民立法方向不明，制度設(shè)計(jì)操作性不強(qiáng)，滯后于移民與出入境管理實(shí)踐和創(chuàng)新的需要。

（二）便利性政策措施碎片化

移民管理機(jī)關(guān)制定出臺了一系列移民出入境便利政策，推動對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)政策，仍處于百花齊放、先行先試的階段，主要依賴于相關(guān)區(qū)域性出入境便利政策。但由于在涉及便利性政策發(fā)展戰(zhàn)略性、長期性問題方面，缺乏統(tǒng)籌謀劃，容易形成出入境便利政策措施碎片化現(xiàn)象。有的還存在一些沖突，造成一些思想認(rèn)識混亂，群眾和企業(yè)對改革也缺乏基本預(yù)期，一定程度上影響了移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)整體效能的發(fā)揮。

（三）隊(duì)伍綜合素質(zhì)有待提高

移民管理工作是一項(xiàng)涉外性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，其工作的特殊性決定了移民管理工作人員必須具備良好的專業(yè)素質(zhì)和技能，包括基本法律素養(yǎng)、扎實(shí)的業(yè)務(wù)技能，以及熟練的外語和計(jì)算機(jī)技能等。作為對外交流的窗口，移民管理隊(duì)伍素質(zhì)影響著服務(wù)水平的高低，而且關(guān)系到我國的對外形象。傳統(tǒng)的崗位劃分方式容易造成民警能力培養(yǎng)單一化，各崗位民警銜接不暢等問題，已經(jīng)無法滿足高素質(zhì)隊(duì)伍建設(shè)的需求。此外，公安邊防部隊(duì)改制，現(xiàn)役官兵集體轉(zhuǎn)制成為職業(yè)制人民警察，移民管理隊(duì)伍的整體學(xué)歷結(jié)構(gòu)也將有所降低。

（四）科技應(yīng)用還有提升空間

主動適應(yīng)云計(jì)算、人工智能快速發(fā)展的形勢，大力推進(jìn)科技信息化建設(shè)，是未來提升移民管理服務(wù)水平的發(fā)展方向。移民管理機(jī)關(guān)高度重視科技信息化建設(shè)，建成啟用了邊防檢查信息系統(tǒng)、全國公安出入境管理信息系統(tǒng)、空港旅客信息預(yù)報(bào)平臺（iAPI）和國家移民管理局政務(wù)服務(wù)平臺等一系列重點(diǎn)項(xiàng)目，并加強(qiáng)各類信息系統(tǒng)的整合應(yīng)用，初步形成了移民管理領(lǐng)域信息化格局。在科技應(yīng)用方面有了很好的基礎(chǔ)，但是也有很大的提升空間。由于缺乏信息資源共享長效機(jī)制，制約電子政務(wù)發(fā)展的信息孤島現(xiàn)象仍未有效解決。一方面，部門間的信息壁壘仍然存在，公安與外交、教育、人力資源等部門之間的涉外數(shù)據(jù)共享推進(jìn)速度緩慢。資源分布呈現(xiàn)碎片化，數(shù)據(jù)壁壘嚴(yán)重。另一方面，信息化建設(shè)重投入輕使用，信息資源重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

四、移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)的路徑思考

（一）樹立良好的移民管理服務(wù)理念

樹立正確的公共服務(wù)理念是移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)的前提。優(yōu)化服務(wù)既是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。不能停留在對優(yōu)化服務(wù)的簡單字面意義上，必須深入貫徹建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的方針，不斷提升全國移民管理系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量和水平。移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)是涉及理念、體制機(jī)制、工作方式的深刻變革。

（二）及時(shí)為優(yōu)化服務(wù)提供法治保障

移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)必須筑牢法治保障的基石。按照重大改革于法有據(jù)的要求，主動與立法和司法機(jī)關(guān)溝通銜接，保障改革在法制框架內(nèi)推行。穩(wěn)步推進(jìn)外國人永久居留、留學(xué)、工作許可辦法、邊防檢查等法規(guī)的制定、修訂工作，建立基本完備的移民管理法律制度體系。將移民管理機(jī)關(guān)近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，可以更加有效地促進(jìn)移民管理機(jī)關(guān)提高便民利民的服務(wù)意識和工作水平。

（三）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)

移民管理隊(duì)伍作為移民管理服務(wù)職能的具體執(zhí)行者，其專業(yè)素質(zhì)直接決定了管理服務(wù)能力和水平的高低。因此，必須通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，鍛造一支革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的高素質(zhì)移民管理隊(duì)伍。包括制定明確的培訓(xùn)目標(biāo)，選擇合理的培訓(xùn)內(nèi)容，充分利用培訓(xùn)資源。打造高素質(zhì)的移民管理隊(duì)伍，為移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)工作提供強(qiáng)有力的隊(duì)伍支撐，成為展示中國風(fēng)范、中國形象的靚麗名片。

（四）充分利用科技信息化手段

推進(jìn)科技信息化建設(shè)，是移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)的重要手段。完善服務(wù)管理平臺，拓展網(wǎng)上服務(wù)覆蓋面。加快發(fā)展電子政務(wù)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。電子政務(wù)的優(yōu)勢：一是便利，省去了企業(yè)和群眾的舟車勞頓;二是節(jié)約成本，不需要建設(shè)更多的服務(wù)窗口和配備工作人員，可以節(jié)省大量人力、物力和財(cái)力;三是透明高效。減少了人為因素的影響，便于政務(wù)公開和監(jiān)管。

推進(jìn)與相關(guān)部門信息互聯(lián)互通，打破信息孤島。整合個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)庫資源，逐步推進(jìn)各級共享交換平臺對接。建立跨地區(qū)、跨部門、跨層級的移民與出入境管理信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制，整合公安、外交、教育等相關(guān)部門的信息數(shù)據(jù)，系統(tǒng)間共享兼容的主觀意愿和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都存在不同程度的問題。如何推進(jìn)系統(tǒng)整合、信息共享，不僅是一個(gè)技術(shù)問題，更重要的是突破部門利益和行為習(xí)慣，進(jìn)行頂層謀劃。

（五）健全服務(wù)監(jiān)督機(jī)制、完善服務(wù)評估體系

移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)，不僅需要根據(jù)時(shí)代發(fā)展要求加強(qiáng)公共服務(wù)的內(nèi)容建設(shè)，還需要加強(qiáng)公共服務(wù)的制度建設(shè)，其中重要一條就是要完善移民管理領(lǐng)域服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。首先，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)信息公示、服務(wù)質(zhì)量評價(jià)、首問負(fù)責(zé)等制度，細(xì)化完善各項(xiàng)服務(wù)規(guī)范和工作流程。通過專項(xiàng)督導(dǎo)、定期檢查、不定期抽查等多種途徑，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正管理服務(wù)中的違法或者不當(dāng)行為，有利于保障出入境人員合法權(quán)益，查擺移民管理領(lǐng)域優(yōu)化服務(wù)工作存在的問題。其次，堅(jiān)持外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，通過多種形式深入掌握優(yōu)化服務(wù)舉措的落實(shí)情況和實(shí)施效果，為進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)提供決策依據(jù)。

建立科學(xué)的服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系，是優(yōu)化服務(wù)工作的重要組成部分。服務(wù)評價(jià)是指多元評價(jià)主體以既定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對一定時(shí)期內(nèi)工作狀況的評定和估價(jià)。服務(wù)水平評估的目的在于對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行量化，反映在優(yōu)化服務(wù)過程中的不足，為移民管理機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)服務(wù)提供參考依據(jù)。完善服務(wù)水平考核評價(jià)體系，包括評價(jià)主體選擇、評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、評價(jià)的組織實(shí)施、評價(jià)結(jié)果反饋與利用。探索以公眾滿意度為取向的服務(wù)評價(jià)制度。明確可衡量的績效目標(biāo)和任務(wù)，設(shè)計(jì)制作涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、總體滿意度與期望值等指標(biāo)內(nèi)容的調(diào)查問卷。引入專業(yè)的第三方評估，增加服務(wù)水平評估的客觀性。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國人大常委會法制工作委員會.中華人民共和國出境入境管理法釋義[M].北京：法律出版社，2012.

[2]李明歡.國際移民政策研究[M].福建：廈門大學(xué)出版社，2011.

[3]王云萍.我國服務(wù)型政府單位建設(shè)研究——以出入境邊防檢查機(jī)關(guān)提高服務(wù)水平工作為例[D].廈門：廈門大學(xué)，2012.

[4]陳文博.公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)與改進(jìn)：研究綜述[J].中國行政管理，2012（3）.

[5]仇志娟，杜昊.開放型新經(jīng)濟(jì)體制下境外來華人員管理服務(wù)模式研究—以義烏市為例[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）.

[6]方衛(wèi)軍.略論“以人為本”在公安出入境管理中的體現(xiàn)—以公安出入境管理和口岸簽證服務(wù)為視角[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（4）.

[7]王平，陳海斌.自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下優(yōu)化出入境服務(wù)管理工作的若干思考[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2019（01）.

（李楊，中國人民警察大學(xué)研究生一隊(duì)）