我國農村土地銀行發(fā)展路徑探析

熊曉軼 胡建 許月明

摘 要：土地銀行是提供土地利用服務的金融機構。土地擁有者可通過抵押土地獲取貸款并以此投入生產經營。現階段國內土地流轉頻繁，農村金融需求不斷飆升，我國已具備建設專業(yè)化農村土地銀行的條件。因此，分析建立農村土地銀行的必要性，研究我國在土地銀行運營方面的不足，提出相應的解決措施尤為重要。

關鍵詞：農村土地銀行 農村金融 土地抵押貸款

2018年，中央政府制定了鄉(xiāng)村振興推進方案，提出應完善農村金融體系，土地銀行作為農村金融體系的重要一環(huán)，亟待發(fā)展。土地銀行最早出現于18世紀中期的歐洲，經過多年研究與探索，已取得了顯著效果。通過建立土地銀行制度，西方國家順利完成了城市化改革。當下，我國面臨著同樣的城市化改革問題，可通過建立土地銀行來解決土地問題，以期平穩(wěn)地向城市化過渡。

一、我國建立農村土地銀行的必要性

（一）發(fā)揮土地財產功能，破解農村融資困局

農村地區(qū)之所以長期被融資受限問題困擾，不僅與農村融資規(guī)模偏少、融資渠道單一有關，還與農村地區(qū)信息獲取不足有關。農村地區(qū)貸款業(yè)務普遍風險較高，商業(yè)銀行秉持利益最大化原則因而不愿向農村地區(qū)提供貸款服務。但土地銀行不以營利為經營目標，屬于針對土地流轉融資業(yè)務專門設立的銀行，可有效協調農村地區(qū)的土地與資金之間的平衡。土地銀行除能夠接受土地抵押并對申請者發(fā)放貸款外，還能夠向農村地區(qū)人民發(fā)放債券，在吸收社會資金、推動當地生產發(fā)展的同時促成農地證券化的形成與發(fā)展。土地銀行還能夠拓展融資渠道，豐富市場投資品種，降低農村地區(qū)的融資成本。正是由于土地銀行能將地產資源轉換為流動資金，才實現了生產者資金周轉的目標。

（二）促進農地有序流轉，優(yōu)化資源配置

為健全農村基本經營制度，打造現代化復合型經營體系，必須注意適當發(fā)展規(guī)模經營。但現階段我國農村土地流轉率長期處于較低水平且無明顯的改善，長此以往將導致農民進行土地流轉的熱情逐步消失，使得經營者失去擴大生產規(guī)模的積極性。農村土地流轉率低極易打破健康的生產模式，導致農村地區(qū)的土地流轉陷入惡性循環(huán)，最終嚴重影響土地的正常使用及當地經濟的發(fā)展。而建設土地銀行制度既有助于規(guī)范、鞏固土地使用權的流轉，避免出現不良流轉，同時可鼓勵生產者發(fā)展適度規(guī)模經營，促進農村地區(qū)的整體發(fā)展。

（三）盤活要素資源，彰顯農民金融發(fā)展權

滿足融資需求有助于改善農民的生存狀態(tài)，激發(fā)農民的生產積極性。由于農村資源要素匱乏，使得農民原本的金融發(fā)展權得不到滿足，急需借助土地銀行制度下的土地抵押與存貸等業(yè)務幫助農民獲取充足的資金，并投入到農村生產中。此外，土地銀行向農民發(fā)放土地債券不僅有助于吸收更多的資金，且有利于提升土地使用權的價值，有助于土地流轉的長期發(fā)展。

二、我國農村土地銀行存在的不足

（一）土地價值未能得到合理體現

盡管目前我國農村地區(qū)經濟因土地銀行的出現已得到了一定程度的改善，但農民收入與城鎮(zhèn)地區(qū)人群的收入仍存在較大差距，說明土地價值并未真正發(fā)揮最大效用。由于土地“存入貸出”價格不高，無法形成顯著的增收效果，嚴重影響了農民對土地銀行的印象，導致農民參與熱情不足，土地發(fā)展權價值被埋沒。而導致該問題的根本原因可概括為以下兩點：第一，目前土地銀行仍處于試點階段，試點地區(qū)并非農業(yè)產業(yè)化程度較高的地區(qū)，且目前試點區(qū)對土地的需求程度明顯不足，極大程度地限制了土地銀行的發(fā)展;第二，試點區(qū)分布極為分散，盡管政府在進行試點時極為謹慎，但仍導致各地在土地銀行制度方面存在較大的差異。同時，試點的主導者主要為縣級政府，由于縣級政府自身權利不足、層級較低，對生產能力較強的企業(yè)與個體的吸引力有限，無法激發(fā)此類主體的投資經營熱情。

（二）試點土地銀行的經營機制尚不規(guī)范

我國在進行試點時并未嚴格規(guī)范土地銀行的管理制度，具備明顯的行政強制性特征，大大削弱了市場的權利，導致資源配置明顯不合理。同時，由于“政企不分”導致官僚主義作風盛行，嚴重侵犯了農村地區(qū)人群的選擇權、話語權等，加之土地銀行未對外公開其收支狀況，導致政府制定的優(yōu)惠政策未能得以落實。除此之外，目前土地銀行尚不具備健全的風險分擔體系。通過調查發(fā)現，當地企業(yè)大多為集體開發(fā)，若面臨企業(yè)違約問題，將嚴重影響土地的再生產，導致農民遭受巨大的經營風險。最后，目前土地銀行開設的金融業(yè)務單一，即便試點地區(qū)根據當地農村實際發(fā)展狀況及需求積極豐富金融業(yè)務，但通過觀察現階段的金融業(yè)務發(fā)展進程可發(fā)現，現有的金融業(yè)務本質上仍多為“存入貸出”業(yè)務，無法滿足多樣化的金融需求，存在明顯的供需矛盾。

（三）法律定位不明影響試點實效

盡管目前土地銀行已步入試點階段，但相關法律并未針對所處階段的不同進行相應修改，未針對農村土地銀行制定《三權分置意見》，使得法律爭議頻頻出現，越來越多的人開始質疑農民向土地銀行抵押土地行為的性質，對試點工作的推進極為不利。同時，由于法律依據存在漏洞，大眾并不理解農村土地銀行以及相關類似實體銀行的屬性。我國《銀行法》規(guī)定，若未獲得國家金融監(jiān)管部門的認可，無權以“銀行”命名。此類機構常由于未能獲得國家金融監(jiān)管部門的認可，不屬于完全的金融機構，無法向社會公眾提供金融貸款服務。因此，試點地區(qū)建立的土地銀行并無權利進入當地的金融市場，只能依賴于縣級政府生存。此類性質模糊、未獲得專業(yè)部門認可、被市場拒絕的機構必然引起當地群眾的質疑，大大降低了人們的參與熱情，阻礙了試點工作的推進，嚴重影響了土地銀行制度的建設進度。

三、我國農村土地銀行的發(fā)展路徑

（一）建立統(tǒng)一的管理與估價機構，確保公平公正

在市場機制下，土地價格必須由專業(yè)的第三方機構進行測評，而測評機構必須為獨立的主體單位，避免出現不公正、不全面等問題。土地價格測評難度較高，影響因素眾多，同時因區(qū)域間自然環(huán)境、資源分布的差異，不同地區(qū)的土地價格不盡相同。因此，要求測評機構擁有極強的專業(yè)測評能力與知識，盡可能準確地測評出土地的價值。測評機構可通過與政府相關部門建立合作關系，包括國家土地資源部、國家農業(yè)部門等，向政府機關尋求技術幫助，以制定出完善、健全、可復制的土地價格測評機制。與此同時，測評機構提供的結果應可為土地流轉雙方提供參考，盡可能滿足流轉雙方的意愿，只有獲得使流轉雙方滿意的測評結果方可真正為土地流轉活動的成功開展作出貢獻。

（二）完善土地銀行的運營管理，建立統(tǒng)一的流轉標準

土地流轉與農村金融服務的融合有助于土地資源發(fā)揮更大的效用，結合我國土地銀行發(fā)展狀況，為促成上述模式，必須先精準定位自身性質，始終堅守其作為政策性金融機構的身份，以推動農村地區(qū)金融進步為自身使命，并制定出科學、合理的管理制度。由于農村地區(qū)地處偏僻，農民獲取信息的能力不足，因此縣級政府在對土地銀行定性時應結合實際情況，充分借助農業(yè)經濟法的幫助，對土地流轉市場作出正確指導，以提升土地銀行應對風險的能力。

農村土地銀行的設立應明確規(guī)定其設立主體。一方面，通過分析土地銀行的性質與功能可發(fā)現，土地銀行應尊重農民自身的土地所有權、積極向農民開設各項金融服務;另一方面，應努力建設自身資本體系，不斷提升其工作效率，擴大資金投入規(guī)模，尤其應積極推進土地銀行市場化經營，積極為資本制度建設作出貢獻，不斷豐富融資渠道。土地銀行除開設土地抵押貸款業(yè)務外，可向社會公眾發(fā)放土地債券，通過債券吸收農業(yè)發(fā)展資金。還可將上市作為自身發(fā)展目標，利用股權轉讓等手段吸收市場資本、民間資本等，從而豐富資金來源渠道，保障土地銀行長期擁有充足的經營資本，促進其可持續(xù)發(fā)展。

土地銀行的健康發(fā)展需依賴于科學、規(guī)范的運營，因而必須健全運營體系、規(guī)范流轉門檻。土地銀行必須注重以下幾點：第一，明確自身性質，并根據經營性質安排管理級層、制定管理制度，要求每一級層明確自身的權利與義務。第二，明確發(fā)展需求，根據需求找尋正確的發(fā)展方向、集中管理，以實現土地流轉范圍的延伸。第三，向社會發(fā)布人才招聘計劃，吸收高素質、專業(yè)化、有經驗的人才，以此提升自身服務質量，研發(fā)出更優(yōu)質的、多樣化的金融產品。

（三）明確農村土地銀行的法律性質，規(guī)范管理體系

農村土地銀行并非傳統(tǒng)的以營利為目的的商業(yè)銀行，而是典型的政策性金融機構。因而土地銀行可以被看作建立在集體所有制環(huán)境中的金融組織，無論何種類型的土地銀行金融業(yè)務均不可出現農民土地所有權轉移的現象。不僅如此，土地銀行應遵循自身性質，充分發(fā)揮自身功能，不斷豐富有關土地抵押、土地債券的金融服務。土地銀行應努力健全土地準入體系，規(guī)范化管理土地，以促進土地銀行的健康發(fā)展。同時，為消除大眾對農村土地銀行的疑慮，明確農村土地銀行的法律性質，可通過立法層面建立相應的政策法規(guī)，增加大眾對土地銀行的信任。通過研究德、美等國的土地銀行制度發(fā)現，在土地銀行的發(fā)展過程中，政府始終扮演著重要的角色，尤其對農村土地銀行的法律定位具有重要影響。首先，政府財政部門應通過制定針對性的土地銀行法律條文明確其合法地位;其次，政府應建立針對性的財政優(yōu)惠政策，以扶持土地銀行的發(fā)展，并通過政策的制定彰顯國家對土地銀行的肯定態(tài)度，進而增強大眾的認可度。此外，為健全土地銀行的管理體系，應格外注重完善其監(jiān)管體系，建立針對農村土地銀行的內部監(jiān)管制度及投訴制度，并自覺接受全社會的監(jiān)督。

（四）統(tǒng)籌市場機制下的城鄉(xiāng)土地政策，培養(yǎng)資本農民

上述建議均立足于土地銀行本身及政府政策角度，但作為土地銀行制度中的參與主體，農民在其中同樣具有重要作用。因此，應同時立足于有利于廣大人民群眾的角度發(fā)展農村土地銀行。為幫助土地實現其應有的價值，滿足農民的發(fā)展需求，應建立完備的基于市場規(guī)劃、市場價格、市場組織、市場平臺四個角度的土地流轉機制，使土地銀行中關于土地的流轉機制與農民的經濟發(fā)展需求相適應。同時，應從根本上幫助農民轉變傳統(tǒng)思想。例如，通過開辦免費的宣講會等形式向農民普及農村銀行的相關知識，并鼓勵農民積極參與農村土地銀行的交易及融資活動中，以提升農民的參與感與主體意識，培養(yǎng)資本農民。

四、結論

土地銀行的出現有助于推動現代化農村建設、為徹底解決“三農問題”作出巨大貢獻。此外，土地銀行除有助于加快土地流轉、促進土地資源的合理分配外，還可促進土地開發(fā)、土地金融業(yè)務的進步。因而，為實現土地銀行的長期可持續(xù)發(fā)展，土地銀行應不斷探索多樣化的業(yè)務活動，將土地銀行深入到農村發(fā)展的各個領域中。但由于我國自2009年起才開始在成都地區(qū)試點土地銀行，因而在理論基礎與實踐經驗方面均與國外存在較大差距，尚未針對土地銀行建成專業(yè)的管理體系。為明確今后土地銀行的整體發(fā)展方向，后續(xù)可借鑒國外的成功經驗，優(yōu)先集中精力建立完善的土地銀行運行管理機制，并通過試點總結經驗教訓，不斷改進適用于我國國情的土地銀行管理制度及運行體系，以加快“三農”問題的解決，促進城鄉(xiāng)間的統(tǒng)籌發(fā)展。

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（熊曉軼，河北農業(yè)大學經管學院，河北金融學院國際教育學院。胡建、許月明，河北農業(yè)大學經管學院）