陜北黃土丘陵溝壑區(qū)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃研究

張斌 張俊

摘 要：深入開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃研究對(duì)于優(yōu)化土地資源模式、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有積極意義。本文以陜北黃土丘陵溝壑區(qū)綏德縣滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)為例，分析全域土地綜合整治規(guī)劃精髓，從村莊發(fā)展思路、建設(shè)方案等方面進(jìn)行規(guī)劃，為村莊的發(fā)展規(guī)劃與振興戰(zhàn)略提供一些借鑒和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興;陜北黃土丘陵溝壑區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：S2 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515017

引言

陜北黃土丘陵區(qū)具有立地條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱、可持續(xù)發(fā)展能力不足等特點(diǎn)[1]。由于地形條件的限制，居民點(diǎn)分布較為分散且規(guī)模較小，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后，居民生活貧困，是中國(guó)人地矛盾最為突出的地區(qū)之一[2]。為了改善當(dāng)?shù)亓⒌貤l件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置與高效利用，優(yōu)化一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展，亟需進(jìn)行全域土地綜合整治。同時(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)踐，也亟待通過(guò)全域土地綜合整治探索實(shí)現(xiàn)。

截至2020年3月，在中國(guó)知網(wǎng)的學(xué)術(shù)文庫(kù)中以“全域土地綜合整治”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行相關(guān)研究，共出現(xiàn)66篇文獻(xiàn)，時(shí)間主要集中于中央發(fā)布2018年1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》之后。在對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)以全域土地綜合整治為研究對(duì)象主要集中以下幾個(gè)角度：全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究;全域土地綜合整治中生態(tài)修復(fù)措施;全域土地綜合整治效益評(píng)價(jià);浙江省等各區(qū)市的全域土地綜合整治實(shí)踐探索等。明確提出以陜北黃土丘陵溝壑區(qū)為載體，研究全域土地綜合整治總體規(guī)劃的文獻(xiàn)幾乎沒(méi)有。本文主要以陜北黃土丘陵溝壑區(qū)全域土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施可行性為研究對(duì)象，總結(jié)規(guī)劃要點(diǎn)，為全域土地綜合整治項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供借鑒。

1 全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目概念

國(guó)家自然資源部2019年194號(hào)文件《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》明確，全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體開(kāi)展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作。要解決的是當(dāng)前鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資料利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等系列問(wèn)題，通過(guò)全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理等手段，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約化利用，解決一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%，并做到建設(shè)用地總量不增加，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)不突破。[3]

2 全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃精髓

按照自然資源部對(duì)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目要求，在具體項(xiàng)目規(guī)劃中需要把握以下幾點(diǎn)精髓要義。

2.1 要明確工作目標(biāo)

實(shí)施全域土地綜合整治，應(yīng)以科學(xué)合理規(guī)劃為前提。原則上以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政村、一條或幾條相鄰流域?yàn)閱卧?，在?guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，通過(guò)全域土地綜合整治，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)3項(xiàng)具體工作任務(wù)，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

2.2 要統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù) ?農(nóng)用地整理要突出耕地“三位一體”保護(hù)，適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，統(tǒng)籌推進(jìn)低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，傳承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。建設(shè)用地整理要統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類(lèi)建設(shè)用地，有序開(kāi)展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其它低效閑置建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村建設(shè)用地使用效益和集約化水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展。生態(tài)保護(hù)修復(fù)要按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護(hù)生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀(guān)。

2.3 要用好“三項(xiàng)政策支持”

按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局集中連片、總體保持穩(wěn)定的原則，統(tǒng)籌“三線(xiàn)”劃定。同時(shí)，盤(pán)活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，在保障試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地的前提下，重點(diǎn)用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3 陜北丘陵溝壑區(qū)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃要點(diǎn) ?全域土地綜合整治規(guī)劃方案要基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，明確整治實(shí)施意義，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略村莊分類(lèi)規(guī)劃思路，合理編制農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，安排重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，分析項(xiàng)目預(yù)期成效等。結(jié)合陜北丘陵溝壑區(qū)村落特色，以綏德縣滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)為例進(jìn)行試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃。

3.1 項(xiàng)目區(qū)概況

滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)位于綏德縣域中心，距縣城17km，滿(mǎn)紅河水自北向南穿鎮(zhèn)而過(guò)，經(jīng)薛家峁注入無(wú)定河，全鎮(zhèn)流域面積15583hm2，總耕地面積6731hm2。近年來(lái)，滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)按照“五園三游一驛站”田園綜合總體規(guī)劃，已建成汝冀現(xiàn)代休閑采摘農(nóng)業(yè)示范園、寺坪中心村萬(wàn)畝核桃示范園、靈寶村山地有機(jī)蘋(píng)果示范園;郭家溝影視拍攝和寫(xiě)生基地、三十里鋪民歌小鎮(zhèn)等，使得全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展。

3.2 項(xiàng)目實(shí)施必要性

滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)在大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，部分問(wèn)題和困境逐漸顯現(xiàn)。現(xiàn)有土地碎片化，集約利用不足，部分耕地中夾雜有未利用地、低效林草地等;滿(mǎn)紅河上游水土流失嚴(yán)重，堵塞河岸，存在洪汛風(fēng)險(xiǎn);滿(mǎn)紅河沿岸用地結(jié)構(gòu)散亂、土地利用率低，生活垃圾、畜禽糞便污染河道，生態(tài)景觀(guān)質(zhì)量不佳;隨著郭家溝、常家溝等旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及東風(fēng)村搬遷撤并規(guī)劃要求，建設(shè)用地需求增多，耕地補(bǔ)充壓力逐年增大;各村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，區(qū)域分散，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地需要解決。由于以上幾方面原因，滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)政府及武平村、東風(fēng)村、郭家溝村、常家溝村、滿(mǎn)堂川村等滿(mǎn)紅河流域村莊對(duì)全域土地綜合整治具有強(qiáng)烈的需求，亟待解決土地整理、耕地質(zhì)量提升、建設(shè)用地整理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和河道治理等問(wèn)題。

3.3 全域土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃思路

規(guī)劃引領(lǐng)是全域土地綜合整治的前提保障[4]。在開(kāi)展全域土地綜合整治項(xiàng)目之前，需要結(jié)合當(dāng)?shù)匾延挟a(chǎn)業(yè)和文化風(fēng)情，進(jìn)行村莊整體規(guī)劃。根據(jù)滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)已初具規(guī)模的“五園三游一驛站”發(fā)展現(xiàn)狀，謀劃“兩區(qū)一帶”全域土地綜合整治規(guī)劃思路，以滿(mǎn)紅河小流域整治為紐帶，打造武平村、東風(fēng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)和郭家溝、常家溝、滿(mǎn)堂川文旅休閑區(qū)。為順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路將以上5個(gè)村莊進(jìn)行分類(lèi)，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.3.1 聚集提升類(lèi)村莊

武平村、滿(mǎn)堂川村分別處于滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)北部和南部的中心位置，可以依托現(xiàn)有的汝冀現(xiàn)代休閑觀(guān)光農(nóng)業(yè)示范園、滿(mǎn)堂川古驛站等，發(fā)揮中心村帶動(dòng)作用，打造成集聚提升類(lèi)示范村。武平村圍繞種植、養(yǎng)殖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)肉類(lèi)加工和農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)周邊村莊產(chǎn)業(yè)整合和規(guī)模化發(fā)展，形成集聚特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)。滿(mǎn)堂川村依托周邊郭家溝、常家溝影視體驗(yàn)基地，深挖黃土風(fēng)情古村落、古驛站文化內(nèi)涵，提升滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)文化旅游知名度，形成集聚特色旅游優(yōu)勢(shì)的文旅體驗(yàn)區(qū)。

3.3.2 特色保護(hù)類(lèi)村莊

郭家溝村、常家溝村自然風(fēng)光秀美、文化底蘊(yùn)深厚，2014年兩村同時(shí)入選中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄。郭家溝不僅是享譽(yù)全國(guó)的著名美術(shù)寫(xiě)生基地，更是知名的黃土文化影視拍攝基地，熱播劇《平凡的世界》拍攝于此。在已有資源的基礎(chǔ)上，要深度挖掘滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)歷史文化元素，高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量打造“文化旅游名鎮(zhèn)”。同時(shí)，大力提升基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村道路日常維護(hù)，加快推進(jìn)主要災(zāi)害設(shè)施的建設(shè)，做好環(huán)境整治工作，有效保障水域安全，提高農(nóng)村生態(tài)文明水平。

3.3.3 搬遷撤并類(lèi)村莊

東風(fēng)村屬于典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，村民居住分散，生存條件惡劣，且部分居住區(qū)存在安全隱患。規(guī)劃東風(fēng)村300戶(hù)村民進(jìn)行搬遷，集中建設(shè)生態(tài)宜居安置區(qū)，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退宅基地，嚴(yán)格落實(shí)“一戶(hù)一宅”政策，穩(wěn)步推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，保護(hù)自然人文景觀(guān)及生態(tài)環(huán)境。

綜上，規(guī)劃確定武平村、滿(mǎn)堂川村為集聚提升類(lèi)村莊;郭家溝村、常家溝村為特色保護(hù)類(lèi)村莊，東風(fēng)村為搬遷撤并類(lèi)村莊。通過(guò)本次規(guī)劃，致力將滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)打造成綏德縣與陜西省的集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村旅游觀(guān)光體驗(yàn)為一體的新型城鎮(zhèn)。

3.4 全域土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容

3.4.1 農(nóng)用地綜合整治工程

對(duì)耕地間存在的部分未利用地、低效林草地、園地，通過(guò)局部土地開(kāi)發(fā)，將現(xiàn)有耕地連片，便于農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。對(duì)產(chǎn)能化低、產(chǎn)出率不高土地，通過(guò)工程措施提升耕地質(zhì)量，對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)施用地進(jìn)行整治。

3.4.2 建設(shè)用地整治工程

推進(jìn)建設(shè)用地復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，依據(jù)村莊規(guī)劃，對(duì)零星、散亂的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾。對(duì)村民居住分散，交通、飲水不便的村莊搬遷撤并。

3.4.3 生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工程

按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，綜合整治滿(mǎn)紅河河道、河堤，布設(shè)生態(tài)護(hù)坡，栽植景觀(guān)林帶，提升流域生態(tài)環(huán)境，提高防洪防災(zāi)能力。

3.4.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目

根據(jù)“兩區(qū)一帶”全域土地綜合整治規(guī)劃思路，結(jié)合郭家溝影視拍攝和寫(xiě)生基地、滿(mǎn)堂村古驛站、汝冀現(xiàn)代休閑采摘農(nóng)業(yè)示范園等“五園三游一驛站”田園綜合體產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，深挖文化旅游影視潛力，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模218hm2，預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)新增耕地82.6hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田49.2hm2，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地整理18.67hm2，建設(shè)用地復(fù)墾30hm2，生態(tài)宜居區(qū)用地整理13.33hm2，河道治理6km，土地流轉(zhuǎn)32hm2（主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和生態(tài)宜居區(qū)建設(shè)用地），建設(shè)用地復(fù)墾節(jié)余面積12.67hm2。在全域土地整治基礎(chǔ)上，新建文旅體驗(yàn)園、養(yǎng)殖場(chǎng)、肉類(lèi)加工廠(chǎng)、采摘園、果園。5個(gè)村莊現(xiàn)有耕地面積1631.33hm2，新增耕地面積是治理區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有耕地面積的5.07%，規(guī)劃區(qū)內(nèi)不涉及基本農(nóng)田調(diào)整，滿(mǎn)足“兩個(gè)5%”底線(xiàn)要求。項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源于新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以及建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易等，項(xiàng)目投資有保障。

3.5 全域土地綜合整治項(xiàng)目效益分析

3.5.1 社會(huì)效益

項(xiàng)目實(shí)施后，有效增加了耕地面積，提升了土地質(zhì)量，緩解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民搬遷用地壓力。同時(shí)，有利于促進(jìn)勞動(dòng)力、資金、技術(shù)的合理流動(dòng)。而且，促進(jìn)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固脫貧質(zhì)量，提高脫貧成效。

3.5.2 經(jīng)濟(jì)效益

經(jīng)估算，整體項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)后，村民平均每年增收5000元左右，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民拓寬致富路，并輻射拉動(dòng)周邊村組及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，助推當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的飛速發(fā)展。

3.5.3 生態(tài)效益

項(xiàng)目實(shí)施后，新增生態(tài)防護(hù)設(shè)施，增強(qiáng)水土保持能力，可改善項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境。修建河堤，布設(shè)生態(tài)護(hù)坡，營(yíng)造沿岸景觀(guān)林帶，美化鄉(xiāng)村自然景觀(guān)，提高農(nóng)村生態(tài)文明水平。

4 結(jié)論

本文通過(guò)深入分析全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃精髓，闡明了全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興和“三產(chǎn)”結(jié)構(gòu)優(yōu)化、“三生”融合發(fā)展中的重要作用。以綏德縣滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)為規(guī)劃對(duì)象，將全域土地綜合整治作為切入點(diǎn)，對(duì)規(guī)劃區(qū)村莊進(jìn)行綜合分析與定位，確定其發(fā)展目標(biāo);以問(wèn)題和需求為導(dǎo)向，從農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等4方面進(jìn)行全地類(lèi)、全要素規(guī)劃，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)期效益進(jìn)行分析。以期通過(guò)本規(guī)劃，指導(dǎo)滿(mǎn)堂川鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展，促使其實(shí)現(xiàn)振興，也為陜北黃土丘陵區(qū)村莊的發(fā)展與振興提供一些借鑒和啟發(fā)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯 常陽(yáng)陽(yáng)）