面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)田水利工程管護(hù)模式研究

杜建東，張亞?wèn)|

（1.青田縣溫溪水利管理站，浙江 青田 323903；2. 浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 問(wèn)題的提出

農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，在抗御旱澇災(zāi)害、發(fā)展糧食生產(chǎn)、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著十分的重要作用。寧夏探索將水權(quán)管理與農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)管理相結(jié)合，設(shè)計(jì)基于ET的小型灌溉工程產(chǎn)權(quán)制度模式[1]。云南、四川等省在水權(quán)改革和小型農(nóng)田水利工程管護(hù)模式方面都進(jìn)行較有成效的探索，如“陸良模式”“工程使用權(quán)抵押貸款模式”等[2-3]。廣東省梅州市蕉嶺縣，建立“農(nóng)戶+基層水利協(xié)會(huì)”管理模式，以大帶小、以水養(yǎng)水，形成廣東經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小型水利工程管理的創(chuàng)新模式[4]。安徽省碭山縣、江蘇省高郵市以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在土地流轉(zhuǎn)時(shí)將水利工程管護(hù)責(zé)任一并移交，自籌資金用于工程建設(shè)和管護(hù)，形成典型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管護(hù)模式[5-6]。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高自主性使小型農(nóng)田水利工程建設(shè)數(shù)量不斷增加，但是部分水利工程投入使用后在養(yǎng)護(hù)以及管理方面都出現(xiàn)不足，監(jiān)管制度的確立和運(yùn)行上也存在落后性和不健全性，在一定程度上制約小型農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制的落實(shí)。2016年，為了建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，我國(guó)開(kāi)始全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，對(duì)農(nóng)田水利工程管護(hù)提出更高的要求。本文通過(guò)分析國(guó)內(nèi)農(nóng)田水利工程先進(jìn)管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，以及浙江省實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中涌現(xiàn)的典型模式，構(gòu)建一種面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)田水利工程管護(hù)模式，為推動(dòng)并深化農(nóng)田水利改革提供參考。

2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)狀

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是基于個(gè)體農(nóng)戶而形成的，經(jīng)營(yíng)較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售的新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等4類組織，是構(gòu)建我國(guó)社會(huì)化、專業(yè)化、組織化和集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要組成部分，是促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵力量。

2013 年中央“一號(hào)文件”明確提出，“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在政策號(hào)召和政府支持下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅猛發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016 年底，我國(guó)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，總量已經(jīng)達(dá)到280萬(wàn)個(gè)。其中家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到87.7萬(wàn)家，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)定的達(dá)到41.4萬(wàn)戶；全國(guó)依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)179.4萬(wàn)家，入社農(nóng)戶占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的44.4%；全國(guó)產(chǎn)業(yè)化組織達(dá)38.6萬(wàn)個(gè)，其中各類龍頭企業(yè)13萬(wàn)家[7]。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。

根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，浙江省土地流轉(zhuǎn)比例高達(dá)50.5%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，其中杭州、寧波等發(fā)達(dá)地區(qū)已接近70%，全省種養(yǎng)大戶19萬(wàn)戶，合作社4.6萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)2.3萬(wàn)戶，規(guī)?；?jīng)營(yíng)已逐漸成為浙江省農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)[8]。

3 農(nóng)田水利工程管護(hù)存在的問(wèn)題

（1）管護(hù)組織不健全。浙江省農(nóng)田水利工程管護(hù)以村集體、農(nóng)民用水合作組織或個(gè)體管理為主，縣級(jí)水利部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。但是政府和社會(huì)在農(nóng)田水利的立項(xiàng)、投入、建設(shè)和管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的責(zé)權(quán)不明確，農(nóng)田水利工程建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)主體、管理主體的確立缺少法律支撐，建設(shè)責(zé)任、資產(chǎn)權(quán)利和管理責(zé)任不清晰，管護(hù)組織不健全，一方面村委會(huì)承擔(dān)的事務(wù)繁多，無(wú)暇顧及農(nóng)田水利工程管護(hù)工作，另一方面農(nóng)民用水合作組織建設(shè)滯后，全省僅有少部分灌區(qū)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，且協(xié)會(huì)管理水平普遍不高，協(xié)會(huì)會(huì)員年齡層次偏大，專業(yè)管護(hù)知識(shí)缺乏，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程管護(hù)情況不甚樂(lè)觀。

（2）管護(hù)經(jīng)費(fèi)不穩(wěn)定。自2006年農(nóng)業(yè)稅改革后，浙江省各地基本不再征收農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)，大中型灌區(qū)骨干工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)一般由財(cái)政補(bǔ)助或水管單位自籌解決，田間末級(jí)水利工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)一部分由水利局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)農(nóng)田水利經(jīng)費(fèi)以項(xiàng)目的形式安排，另一部分由村集體自籌安排。由于水利項(xiàng)目資金的不確定性和村集體自籌資金保障度較低，田間末級(jí)渠系運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏。在目前維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不能穩(wěn)定保障的情況下，末級(jí)渠系局部滲漏、配套建筑物損壞以及渠道局部損毀等問(wèn)題得不到及時(shí)解決，渠道養(yǎng)護(hù)不到位，底部淤積、雜草叢生、設(shè)施保養(yǎng)不到位等問(wèn)題較突出，導(dǎo)致渠系輸水效率低、灌溉保障程度差，不能很好地滿足灌區(qū)現(xiàn)狀用水和水價(jià)改革的需求。

（3）管護(hù)機(jī)制不完善。浙江省普遍實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，由公共財(cái)政將農(nóng)業(yè)水費(fèi)直接支付給水管單位，而農(nóng)民不交水費(fèi)，形成“政府供水、農(nóng)民種田”的局面，且大多數(shù)灌區(qū)末級(jí)渠系無(wú)計(jì)量設(shè)施，農(nóng)田水利工程管護(hù)制度不完善，尚未真正落實(shí)末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體、明確維修養(yǎng)護(hù)職責(zé)、提出維修養(yǎng)護(hù)要求、細(xì)化維修養(yǎng)護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，同時(shí)也缺乏有效的節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)灌區(qū)農(nóng)戶參與工程管護(hù)、主動(dòng)節(jié)水的積極性，造成群眾節(jié)水意識(shí)薄弱，浪費(fèi)水資源，節(jié)水灌溉技術(shù)也難以推廣。

4 面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)田水利工程管護(hù)模式

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，也是小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的市場(chǎng)主體。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)使用、誰(shuí)管理”的原則，落實(shí)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的用水、管水及農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)責(zé)任，建立以使用者為主體的管理責(zé)任體系。結(jié)合浙江省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀和用水需求情況，建立面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)田水利工程管護(hù)模式，即“大戶管水、以大帶小、合同管理”（見(jiàn)圖1）。

圖1 面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)田水利工程管護(hù)模式圖

4.1 “大戶管水”機(jī)制

（1）界定農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”的原則，界定農(nóng)田水利設(shè)施權(quán)屬關(guān)系。即：個(gè)人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；社會(huì)資本投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；受益戶共同出資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸受益戶共同所有；以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；以國(guó)家投資為主興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民用水合作組織所有，其他情況由縣級(jí)人民政府或其授權(quán)的部門(mén)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以界定。

（2）明確農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)職責(zé)。按照“誰(shuí)使用，誰(shuí)管護(hù)”的原則，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家和集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施直接委托給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)管理維護(hù)，其中管理范圍跨村的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托，管理范圍在單村的由所在村集體委托。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主要職責(zé)包括：制定管理范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃、灌溉用水計(jì)劃并具體實(shí)施，向委托方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體）提出管理范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施新建、改建或擴(kuò)建的建議。

（3）落實(shí)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)資金來(lái)源?？h級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)從年度農(nóng)田水利建設(shè)和維修養(yǎng)護(hù)資金、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革上級(jí)補(bǔ)助資金、超定額水費(fèi)收入等方面安排一定比例的資金用于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理范圍內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)工作。根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種養(yǎng)殖種類、經(jīng)營(yíng)效益、管理的農(nóng)田水利設(shè)施數(shù)量等方面情況，綜合考慮，重點(diǎn)扶持從事糧食種植的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，適度扶持從事經(jīng)濟(jì)作物種植和養(yǎng)殖的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)行農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)管護(hù)效果好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，增加資金扶持力度，有效激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體用水、管水的積極性。

4.2 “以大帶小”機(jī)制

（1）建立“以大帶小”組織體系。由種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體牽頭組建農(nóng)民用水合作組織，同時(shí)吸納周邊零星散戶用水戶加入，縣級(jí)水利部門(mén)、民政部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)積極指導(dǎo)扶持，具備條件的可按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》登記為社會(huì)團(tuán)體法人，或按《公司法》注冊(cè)為負(fù)責(zé)灌區(qū)運(yùn)行維護(hù)和用水管理的專業(yè)化企業(yè)，建立“以大帶小”的終端用水管理組織體系。

（2）建立“以大帶小”管理機(jī)制。①建立管水隊(duì)伍。由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體牽頭，在周邊散戶用水戶代表中聘用專職或兼職管水人員，具體負(fù)責(zé)灌區(qū)用水配水實(shí)施、工程維修養(yǎng)護(hù)等工作。②制定管理制度。根據(jù)灌區(qū)水利工程運(yùn)行維護(hù)和用水管理要求，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體牽頭制訂農(nóng)民用水合作組織章程、灌區(qū)水利工程運(yùn)行維護(hù)制度、用水管理制度、水費(fèi)計(jì)收和使用制度等規(guī)章制度，建立“以大帶小”管理機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行管理水平。③加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不僅要負(fù)責(zé)承包范圍內(nèi)農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)，還要牽頭做好周邊零星散戶耕地上的農(nóng)田水利工程管護(hù)，因此新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保全部農(nóng)田水利設(shè)施均得到有效的管理。

（3）加大“以大帶小”資金扶持。縣級(jí)水行政主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村應(yīng)加大資金扶持力度，用于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)散戶做好承包范圍外的零星農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)工作。根據(jù)承包范圍外的零星農(nóng)田水利設(shè)施數(shù)量、作物種植種類、管護(hù)績(jī)效考核結(jié)果等方面情況，對(duì)管護(hù)效果好、散戶認(rèn)可度高的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“以大帶小”管水的積極性。

4.3 “合同管理”機(jī)制

按照“大戶管水”機(jī)制，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家和集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施直接委托給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)管理維護(hù)，應(yīng)按照市場(chǎng)化手段，簽訂相關(guān)委托協(xié)議或合同，進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施“合同管理”。

（1）合同對(duì)象。委托方：農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有方，一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、行政村村委會(huì)或灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

（2）合同主要內(nèi)容。①委托管理的工程設(shè)施名稱、數(shù)量、位置等。②委托管理期限：一般與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地承包期限相同。③委托費(fèi)用：應(yīng)按照相關(guān)維修養(yǎng)護(hù)定額進(jìn)行測(cè)算并結(jié)合地方實(shí)際確定；根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求，可約定定額內(nèi)用水價(jià)格、超定額用水價(jià)格、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。④合同雙方的義務(wù)和責(zé)任。委托方的主要義務(wù)：包括提供與工程維修養(yǎng)護(hù)相關(guān)的檔案資料、審查批復(fù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提交的工程新建、改建、擴(kuò)建計(jì)劃、及時(shí)支付工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、監(jiān)督指導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體工程管護(hù)和用水管理、開(kāi)展工程維修養(yǎng)護(hù)和用水管理績(jī)效考核等。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主要義務(wù)：包括編制維修養(yǎng)護(hù)方案和實(shí)施計(jì)劃、編制工程新建、改建、擴(kuò)建方案和實(shí)施計(jì)劃、按照合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求完成維修養(yǎng)護(hù)和用水管理工作、及時(shí)提交工程維修養(yǎng)護(hù)實(shí)施情況報(bào)告和用水量情況報(bào)告、接受委托方的監(jiān)督指導(dǎo)和績(jī)效考核。⑤進(jìn)度和質(zhì)量要求：對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)度和質(zhì)量要求，以及用水總量控制和定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。⑥其他條款：涉及合同變更、違約、爭(zhēng)議解決、索賠等內(nèi)容。

（3）合同執(zhí)行。合同簽訂后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要按照合同要求開(kāi)展承包范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)和用水管理工作，帶動(dòng)散戶做好承包范圍外的零星農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)工作，并在過(guò)程中及時(shí)向委托方匯報(bào)實(shí)施情況，加強(qiáng)與委托方的溝通聯(lián)系。委托方如灌區(qū)管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、行政村村委會(huì)等應(yīng)在過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，按合同要求開(kāi)展管護(hù)情況和用水量考核，落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，促進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革相關(guān)政策在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體范圍內(nèi)得到有效落實(shí)。

5 結(jié) 語(yǔ)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，也是小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的市場(chǎng)主體。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)使用、誰(shuí)管理”的原則，落實(shí)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的用水、管水及農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)責(zé)任，建立“大戶管水+以大帶小+合同管理”的農(nóng)田水利工程管護(hù)模式，突出以使用者為主體的管理責(zé)任體系，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力、保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行具有重大的意義。