瑞士政治體系研究

徐佳

摘要：瑞士的政治體系，不僅包括國家體系和政府機(jī)構(gòu)，還包括他們之間的互動(dòng)關(guān)系。1848年，憲法規(guī)定瑞士采用了聯(lián)邦制，實(shí)行議會(huì)制政體，但充滿瑞士特色，比如，它的“分權(quán)不制衡”原則，直接民主制等。通過對(duì)瑞士的政治制度、政治過程、政治結(jié)果三個(gè)方面對(duì)瑞士政治體系的分析，以期形成對(duì)瑞士政治狀況更為深入的認(rèn)識(shí)與理解。

關(guān)鍵詞：瑞士;政體形態(tài);政體運(yùn)作

一、引言

在社會(huì)科學(xué)研究中，把社會(huì)或國家作為一個(gè)體系的思想萌芽古已有之，如柏拉圖的“理想國”、亞里士多德的“城邦”和霍布斯的“利維坦”，都包含著把國家和社會(huì)作為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)的觀點(diǎn)，到近代，著名社會(huì)學(xué)家斯賓塞更是直接提出了“社會(huì)有機(jī)體”的思想。上個(gè)世紀(jì)中葉，美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓率先將一般系統(tǒng)理論引入政治學(xué)研究，開政治系統(tǒng)分析理論研究之先河。之后，有不少學(xué)者豐富和發(fā)展了伊斯頓的政治體系研究理論，并各自從不同的角度闡述了其概念，分析了政治體系的特性。其中較為出名的是美國學(xué)者阿爾蒙德，他認(rèn)為：政治體系是以人身強(qiáng)迫威脅為后盾的，對(duì)決策影響的角色的一定形式的相互作用，并進(jìn)一步指出，合法的強(qiáng)制力是貫穿政治體系活動(dòng)的主線，可以在一定程度上凝聚整個(gè)政治體系。阿爾蒙德把許多部門都納入了政治體系的范圍內(nèi)，比如司法部門、執(zhí)法部門，甚至于一些非政府性組織。[1]綜上，政治體系就是政治行為主體所依賴存在的制度形式，它不僅包括政府機(jī)構(gòu)和國家體系，還包括它們之間的互動(dòng)關(guān)系。本文將從瑞士的政治制度、政治過程、政治結(jié)果這三個(gè)重要的政治體系要素入手，分析瑞士的政治體系。[2]

二、瑞士政體的基本形態(tài)

在西方資本主義國家中，瑞士的政治制度與它同屬的資本主義世界有很大的不同，瑞士因其獨(dú)具特色的政治體系，常被學(xué)者作為研究對(duì)象。

（一）國家形式

1、國家結(jié)構(gòu)形式

瑞士是世界上23個(gè)聯(lián)邦制國家之一，也是除美國外第二個(gè)最早采用聯(lián)邦制的國家。瑞士原由23個(gè)州組成，由于歷史、語言和地理原因有三個(gè)州分為六個(gè)“半州”獨(dú)立行使權(quán)力，所以瑞士實(shí)際上有26個(gè)州獨(dú)立行使權(quán)力。州原本是獨(dú)立的國家，1848年這些州放棄了自己的部分主權(quán)，聯(lián)合在一起形成瑞士聯(lián)邦。

每個(gè)州和“半州”均有自己獨(dú)立的憲法、議會(huì)、政府和法院。按照聯(lián)邦制的原則，每個(gè)州都擁有自己的憲法，聯(lián)邦憲法規(guī)定外交、國防之類的事務(wù)一般屬于聯(lián)邦，而教育、文化等則屬于各州的事務(wù)，但事實(shí)上在很多事務(wù)上，聯(lián)邦和各州之間既有權(quán)限的劃分，也有相互的合作和協(xié)助，比如內(nèi)部安全、自然環(huán)境保護(hù)、能源等事務(wù)。

2、國家政權(quán)組織形式及其形成基礎(chǔ)

瑞士是議會(huì)制政體。存在著聯(lián)邦議會(huì)和聯(lián)邦委員會(huì)，后者由前者選舉的數(shù)名委員組織，集體行使行政權(quán)，委員會(huì)無權(quán)否定議會(huì)的決策或解散議會(huì)，議會(huì)也無權(quán)使委員會(huì)辭職，可見，瑞士的政體與其他資本主義國家分權(quán)制衡有著顯著的不同，可以說，瑞士的政體是“分權(quán)不制衡”的。聯(lián)邦議會(huì)和委員會(huì)成員均實(shí)行任期制，瑞士的政體有著自身的特色，但總體上來看，仍然是議會(huì)掌握著國家的最高的權(quán)力，政府由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，因此，瑞士依然是議會(huì)制政體。[2]

瑞士的聯(lián)邦議會(huì)由國民院和聯(lián)邦院共同組成。國民院，代表人民，為下院，由200議員組成，每州為一個(gè)選區(qū)，議員數(shù)額根據(jù)各州人口按比例確定，每3.6議員每屆任期四年，由普選產(chǎn)生，所有年滿18周歲的瑞士公民（包括移居外國的瑞士瑞士公民）都有選舉與被選舉權(quán)。聯(lián)邦院，由46名議員組成，每州選派2名議員，每半州選派1名議員，他們?cè)谧h會(huì)中代表各州的利益。瑞士的聯(lián)邦議會(huì)也是瑞士的立法機(jī)關(guān)，根據(jù)需要，選舉聯(lián)邦委員、聯(lián)邦委員會(huì)主席和副主席、聯(lián)邦辦公廳主任和副主任;任命聯(lián)邦法院、聯(lián)邦保險(xiǎn)法院和高等軍事法院的組成人員;審議法案、制定預(yù)算，議會(huì)有權(quán)宣布戰(zhàn)爭和媾和等。

瑞士的聯(lián)邦委員會(huì)是瑞士的中央政府。聯(lián)邦委員會(huì)由激進(jìn)的民主黨、社會(huì)黨、基督教民主黨和中間民主聯(lián)盟按2： 2： 2： 1的比例組成，是聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)，由議會(huì)兩院聯(lián)合會(huì)議選舉產(chǎn)生的7名委員組成。委員任期限與國民院議員任欺相同，但連選可連任。委員會(huì)設(shè)主席和副主席各1人，也由議會(huì)選舉，任期1年，不得連任，通常是由7名委員輪流擔(dān)任。主席主持聯(lián)邦委員會(huì)會(huì)議，代表委員會(huì)行使國家元首的禮儀性職責(zé)。委員會(huì)還參與立法，負(fù)責(zé)向議會(huì)提出聯(lián)邦法律和命令草案，審查各州應(yīng)提請(qǐng)聯(lián)邦批準(zhǔn)的法律和命令等。委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，至少須有4名委員出席才能開會(huì)議事。委員間權(quán)力平等，互不從屬，每個(gè)委員各主管一個(gè)部。委員會(huì)的提案被議會(huì)否決，委員會(huì)無須辭職，對(duì)聯(lián)邦議會(huì)通過的法律和政策，委員會(huì)必須執(zhí)行，無權(quán)退回復(fù)議，也無權(quán)解散議會(huì)，委員會(huì)實(shí)際上是受議會(huì)委托的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

（二）國家機(jī)構(gòu)

國家元首。也是政府首腦，是聯(lián)邦議會(huì)從7個(gè)聯(lián)邦委員會(huì)委員中產(chǎn)生。任期1年;其權(quán)力和其他委員相等，無實(shí)際特權(quán)。

聯(lián)邦議會(huì)和地方議會(huì)。是國家立法機(jī)關(guān)，按照民主原則，每個(gè)投票權(quán)具有相同的價(jià)值;根據(jù)聯(lián)邦原則，各個(gè)州應(yīng)當(dāng)被平等對(duì)待。國民議院和參議院構(gòu)成聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)，議會(huì)兩院又共同組成議會(huì)聯(lián)合委員會(huì)。

聯(lián)邦委員會(huì)和地方政府。瑞士聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦委員會(huì)和聯(lián)邦各部組成。聯(lián)邦委員會(huì)是聯(lián)邦的最高執(zhí)行與管理機(jī)構(gòu)，行使最高行政權(quán)。聯(lián)邦辦公廳是聯(lián)邦委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。七部分別是：外交部;內(nèi)務(wù)部;司法和警察部;國防、國民保護(hù)和體育部;財(cái)政部;經(jīng)濟(jì)事務(wù)部;環(huán)境、運(yùn)輸、能源和通地方政府則行使地方的行政權(quán)。

聯(lián)邦法院和地方法院。瑞士的最高司法機(jī)關(guān)是由聯(lián)邦最高法院和聯(lián)邦保險(xiǎn)法院構(gòu)成。聯(lián)邦最高法院位于洛桑。由第一公法庭、第二公法庭、第一民事法庭、第二民事法庭、債務(wù)和破產(chǎn)法庭、刑事上訴法庭、聯(lián)邦刑事法庭、檢察庭和特別上訴法庭9個(gè)法庭組成。由30個(gè)法官組成，其中15個(gè)為兼職法官。

（三）瑞士的直接民主制

很少有國家的人民擁有像瑞士人民這樣的與政府聯(lián)合決策的權(quán)力。直接民權(quán)是瑞士憲法的重要特點(diǎn)之一，也是瑞士憲政制度的基本原則。瑞士長期的民主傳統(tǒng)、地域和人口相對(duì)較小、居民較高的文化素養(yǎng)、新聞自由等對(duì)確保瑞士這種獨(dú)特的政治體制得以延續(xù)和發(fā)揮作用起到了決定性作用。比如，內(nèi)阿彭策爾和格拉魯斯這兩個(gè)州，至今仍實(shí)行著一種全球獨(dú)一無二的直接民主決策方式：“州民大會(huì)”。全體州民每年一次聚集在州府的一個(gè)露天廣場(chǎng)上，通過舉手的方式選舉州政委員會(huì)的成員，并就法律提案表達(dá)意見。

直接民主其核心是強(qiáng)調(diào)人民通過各種形式直接參與國家事務(wù)的決定與管理。有學(xué)者認(rèn)為，瑞士的直接民權(quán)僅指復(fù)決權(quán)和創(chuàng)制權(quán)兩項(xiàng)，實(shí)際上瑞士人民的直接民主包括聯(lián)邦層次和地方層次。在聯(lián)邦層次，人民擁有復(fù)決權(quán)和創(chuàng)制權(quán)兩種直接權(quán)力;在地方層次，人民還擁有直接決定權(quán)等權(quán)力。

復(fù)決權(quán)。復(fù)決權(quán)分為強(qiáng)制復(fù)決權(quán)和非強(qiáng)制復(fù)決權(quán)。強(qiáng)制復(fù)決權(quán)是指憲法全部或部分修改、政府或議會(huì)通過的與憲法有關(guān)的法令和瑞士加人國際組織等，均需要付諸公民表決，由人民行使復(fù)決權(quán)。非強(qiáng)制復(fù)決權(quán)指聯(lián)邦法律、在聯(lián)邦范圍內(nèi)具有普遍約束力的決定和無固定期限的國際條約等屬于可提起全民復(fù)決的范圍，如果有5萬以上公民簽名要求對(duì)此類問題舉行復(fù)決，由應(yīng)當(dāng)舉行投票進(jìn)行全民公決。公民簽名要求復(fù)決應(yīng)當(dāng)在該法令公布后的100天內(nèi)完成。[3]

創(chuàng)制權(quán)。人民想修改憲法，可以就修憲形成一個(gè)倡議，該倡議在18個(gè)月內(nèi)獲得10萬有投票權(quán)的人簽名同意就成為創(chuàng)制案，國會(huì)接到創(chuàng)制案的請(qǐng)?jiān)笗箜氂谝荒陜?nèi)采取行動(dòng)，不得拖延。

直接決定權(quán)。瑞士大約有五分之四的市鎮(zhèn)無議會(huì)，它們通過在本地集會(huì)時(shí)的直接民主形式形成決議，處理市鎮(zhèn)的有關(guān)事務(wù)。即使在州一級(jí)，有的州仍把公民大會(huì)作為立法與行政合一的機(jī)構(gòu)，每年最后一個(gè)星期日或5月第一個(gè)星期日舉行公民集會(huì)。

三、瑞士政體的運(yùn)作過程

將從瑞士的立法過程、行政過程和控制過程三個(gè)方面簡要論述，而這三個(gè)方面也別具瑞士特色。

（一）瑞士的立法過程

瑞士的立法過程主要有以下幾點(diǎn)：

提出立法動(dòng)議。瑞士公民從1848到1990年，公民向議會(huì)提出動(dòng)議183件，利益集團(tuán)、聯(lián)邦委員會(huì)及其各部、各州、聯(lián)邦議會(huì)議員和聯(lián)邦委員會(huì)、新聞界，均有權(quán)提出立法動(dòng)議。

進(jìn)行立法咨詢。由聯(lián)邦委員會(huì)成立的專家委員會(huì)起草準(zhǔn)備法律草案，交由政府向各州、各黨派、各社會(huì)團(tuán)體咨詢，征求對(duì)法案的意見。這一咨詢非常重要，因?yàn)槔婕瘓F(tuán)以及可能發(fā)生的全民公決將對(duì)法案的通過與否產(chǎn)生巨大的影響。

聯(lián)邦委員會(huì)審查。經(jīng)過咨詢的法律草案提交聯(lián)邦委員會(huì)審查，通過詳細(xì)審查后，還要征詢其他部門的意見，然后由聯(lián)邦委員會(huì)向聯(lián)邦議會(huì)提出法案及審查意見。

議會(huì)第一院審議。聯(lián)邦委員會(huì)可以向議會(huì)兩院的任何一院提出法案，首先受理法案的議院為第一院。第一院的相關(guān)委員會(huì)討論審議后，提交院會(huì)討論審議并作出決定。國民院審議法案的時(shí)間：聯(lián)邦委員會(huì)成員和其他發(fā)言人在一般討論中的發(fā)言時(shí)間是20分鐘;議會(huì)黨團(tuán)的時(shí)間為15分鐘;提案人的發(fā)言時(shí)間為10分鐘;其他個(gè)人發(fā)言時(shí)間為5分鐘。

議會(huì)第二院審議。議會(huì)第二院與第一院相同的程序?qū)Ψò高M(jìn)行審議，如果兩院審議的議案一致，則可將法案交付表決;如果兩院審議意見分歧，則退回第一院重新審議，如此反復(fù)，經(jīng)過兩院各三次審議仍不能達(dá)成一致時(shí)（瑞士有的學(xué)者把法律草案在兩院見得來會(huì)審議稱為“踢皮球”，而這種缺乏效率的立法程序也是瑞士民主的特色），由兩院有關(guān)委員會(huì)的共13人召開調(diào)解會(huì)議，進(jìn)行反復(fù)協(xié)調(diào)，知道兩院意見達(dá)成一致。

兩院對(duì)法案分別進(jìn)行表決。議會(huì)兩院分別用電子表決器進(jìn)行表決，當(dāng)時(shí)可知表決結(jié)果;法案如獲得兩院通過則進(jìn)入人民復(fù)決階段。

人民復(fù)決。強(qiáng)制性復(fù)決要求，凡是全部或者部分修改憲法以及聯(lián)邦議會(huì)通過的與憲法有關(guān)的法律，均需付諸公民表決。任意性復(fù)決，凡是聯(lián)邦議會(huì)通過的一般性法律或一般決定以及為期15年以上的國際條約，不必進(jìn)行強(qiáng)制性復(fù)決，但在法案被議會(huì)通過后的90天內(nèi)，公民征集到5萬人的簽名就可以對(duì)該法案進(jìn)行復(fù)決。

事實(shí)上，一切由政府提出的法案，包括修改憲法、聯(lián)邦法、聯(lián)邦法規(guī)等，議會(huì)都必須接受并批準(zhǔn)，議員要想對(duì)立法施加影響，可以向聯(lián)邦委員會(huì)提問或是要求解釋，當(dāng)然他們自己也可以直接向聯(lián)邦委員會(huì)提交議案或草案。每院及每一議員都有立法創(chuàng)議權(quán)，議員、各委員會(huì)、黨團(tuán)，可以向議會(huì)提出私議案，從而繞開“議會(huì)咨詢”直接進(jìn)入立法程序，假定兩院中有一院要求對(duì)私議案進(jìn)行審議，與之相關(guān)的委員會(huì)擬出一份草案以及相應(yīng)地解釋報(bào)告，該草案一旦被一個(gè)議院所接受，就會(huì)立刻轉(zhuǎn)到另一個(gè)議院審議。

（二）瑞士的行政過程

瑞士的行政工作，由聯(lián)邦委員會(huì)依據(jù)國會(huì)的指示進(jìn)行。實(shí)際上，執(zhí)行委員都是經(jīng)驗(yàn)豐富的政治家，他們的威望，他們的經(jīng)驗(yàn)，他們的政績，都會(huì)引起國會(huì)的尊重。七個(gè)委員分別任外交部;內(nèi)務(wù)部;司法和警察部;國防、國民保護(hù)和體育部七個(gè)部門的部長。七個(gè)委員不僅負(fù)責(zé)管理本部門的事務(wù)，一旦有重要的決策，也是交由七個(gè)委員共同討論。比如，一些利益集團(tuán)，為了自身和公眾的利益，會(huì)向政府提出政策的要求，首先由七委員進(jìn)行磋商決議，七委員共同表決，共同負(fù)責(zé)，超過4人同意方可通過，然后交由議會(huì)審核。

聯(lián)邦委員會(huì)主要的行政執(zhí)行活動(dòng)如下：參與制定基本國策，瑞士聯(lián)邦委員會(huì)委員在制定基本國策方面發(fā)揮著重要的作用。通過精選綱領(lǐng)、施政演說、國情咨文、工作報(bào)告等形式積極對(duì)制定基本國策施加影響。

瑞士的行政區(qū)為三級(jí)—聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)。州政府在行使職權(quán)時(shí)可以自由裁量，地方政府是由州政府設(shè)立的，其活動(dòng)要符合州憲法和州法律，州可以決定撤銷某個(gè)地方政府或改變其管理范圍。[4]

四、瑞士政體的結(jié)果

經(jīng)濟(jì)上。瑞士是全球最具競爭力的經(jīng)濟(jì)體之一，這主要?dú)w功于瑞士的服務(wù)業(yè)。全球500強(qiáng)中的15家都是瑞士企業(yè)，它們分布于制藥、金融和原材料交易等產(chǎn)業(yè)。瑞士是全歐洲自然人和法人稅負(fù)水平最低的國家之一。大部分商品和服務(wù)的增值稅稅率都是8%，住宿服務(wù)的稅率是3.8%，日用品的稅率是2.5%;與其它國家相比，瑞士的公共債務(wù)很少。瑞士全國公共開支總額中，聯(lián)邦占33%左右;各州所占份額最大，大約為43%;剩余的24%為各市鎮(zhèn)的公共開支。瑞士的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）高居全球第五位。[5]

科研與教育。瑞士是國際上研發(fā)投入比例最高的國家之一。瑞士每年用于科研和開發(fā)（研發(fā)）的開支超過160億瑞士法郎，幾乎達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%。這一比例在國際上高居第六位。瑞士的綜合性大學(xué)和兩座聯(lián)邦理工大學(xué)（又譯“聯(lián)邦理工學(xué)院”）以開展基礎(chǔ)研究為主，瑞士是世界上科研活動(dòng)最活躍的國家之一。瑞士對(duì)研發(fā)的投入接近國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3.4%。在國際上，瑞士是研發(fā)投入占GDP比例最高的國家之一（在經(jīng)合組織OECD的成員國家中排在第4位）;目前，在25到64歲之間的人中，41%的人擁有高等教育學(xué)歷（即高?；蜉^高等職業(yè)教育學(xué)歷）。

居民生活。瑞士人的平均收入在全球名列前茅，平均月工資4000多瑞士法郎，相當(dāng)于2萬多人民幣。即便是瑞士連鎖超市的最低級(jí)售貨員，每個(gè)月也能掙上3000瑞士法郎，瑞士的貧富差距較小;此外，瑞士的社會(huì)福利制度相當(dāng)完善，瑞士人一旦參加工作，雇主就必須為其建立社會(huì)保險(xiǎn)賬戶，未雨綢繆，為他儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金。瑞士社會(huì)較為公平。瑞士人似乎對(duì)掙錢沒有大的興趣，放著大錢不想不掙的大有人在。由于擁用有比較完善的社會(huì)福利制度，瑞士人生活都悠然舒適。瑞士有全球最發(fā)達(dá)的公共醫(yī)療保健系統(tǒng)，擁有高水準(zhǔn)的醫(yī)療專家以及采用最先進(jìn)醫(yī)療技術(shù)的診所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)。密集的公立和私立醫(yī)院體系確保為每個(gè)人提供醫(yī)療服務(wù)。大約11%的全民生產(chǎn)總值GDP用于公共醫(yī)療保健系統(tǒng)。幾乎所有居住在瑞士的人都有自己的私人醫(yī)生。他們都盡職盡責(zé)，看病不用排隊(duì)，都可以跟專家提前預(yù)約。

參考文獻(xiàn)

[1]陳瀟.建立透明政府解讀伊斯頓的政治體系理論[J].2014（1）.

[2]古洪能.比較政治制度[M].武漢：武漢大學(xué)出版社.2010.

[3]俞可平.當(dāng)代各國政治體制·德國和瑞士[M].蘭州：蘭州大學(xué)出版社.2001.

[4]于玉宏.當(dāng)代外國政治制度[M].北京：北京華文書局.2016.

[5]資料源于Swiss Federal Chancellery .The Swiss Confederation a brief guide 2002.