教育管理走向教育治理

薛璐瑤

【摘要】教育治理是多元主體共同管理教育公共事務(wù)的過程，它呈現(xiàn)出一種新型的民主形態(tài)。本文嘗試將治理理論運(yùn)用到我國教育行政管理改革領(lǐng)域，努力探索上海基礎(chǔ)教育由管理向治理轉(zhuǎn)變的路徑與模式，以期通過分權(quán)和集權(quán)兩種方式調(diào)整優(yōu)化共治主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決教育管理中社會(huì)參與不夠、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠、政府宏觀管理能力不足、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等突出問題。

【關(guān)鍵詞】政府職能 ?教育治理 ?集團(tuán)化辦學(xué) ?學(xué)區(qū)化辦學(xué) ?名校異地辦分校

“治理”在20世紀(jì)末就已成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)之一，自共產(chǎn)黨提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，治理和教育治理遂成為公共政策話語，并引發(fā)研究升溫。推進(jìn)教育治理與過去的教育改革思路一脈相承，與簡政放權(quán)、教育行政職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度等是一致的，是對(duì)一直在進(jìn)行的教育管理改革的深化。本文將追隨上海走教育治理之路的一步一個(gè)腳印，對(duì)市政府的職能轉(zhuǎn)變予以探討。

一、教育管理走向教育治理

較之單一向度自上而下的管制，治理則是多向度的上下互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商，達(dá)成共同治理目標(biāo)。教育治理中的核心是——涉及管理的多個(gè)主體：包括政府、學(xué)校、社會(huì)組織以及教師、學(xué)生、家長等公民個(gè)體。在多方共同治理的體制中，政府依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府充當(dāng)?shù)氖恰霸卫怼钡慕巧?。在社?huì)管理網(wǎng)絡(luò)中，政府被視為“同輩中的長者”，它雖不具有最高絕對(duì)權(quán)威，卻承擔(dān)著確定教育發(fā)展方向、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的重任，為多方主體參與管理提供共同的行動(dòng)目標(biāo)和行為準(zhǔn)則。

然而，教育管理中也存在一些突出的問題：政府在教育管理中越位、缺位和錯(cuò)位嚴(yán)重，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠，利益相關(guān)者參與管理不夠等。這些問題的解決，既需要政府分權(quán)，也需要集權(quán);既需要學(xué)校自治，也需要學(xué)校內(nèi)部的分權(quán)共治。

現(xiàn)存問題迫使我們對(duì)傳統(tǒng)的政府理論進(jìn)行反思，并對(duì)政府角色重新定位。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府并不是唯一的權(quán)力中心，不應(yīng)該壟斷對(duì)教育的管理權(quán)，應(yīng)與社會(huì)、學(xué)校合理分權(quán)，只保留對(duì)教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項(xiàng)的決策權(quán)和控制權(quán)，把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的一些責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)和學(xué)校，變強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)學(xué)校的單邊管理為政府、社區(qū)（家長）共同參與的多邊管理和共同治理。

二、上海政府在教育治理中的職能轉(zhuǎn)換

上海目前基礎(chǔ)教育改革的主要價(jià)值取向是“優(yōu)質(zhì)均衡”。這種價(jià)值取向，建立在上海在全國率先整體通過義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)認(rèn)定，也建立在上海兩度蟬聯(lián) PISA 測(cè)試冠軍的基礎(chǔ)上。結(jié)合筆者工作所在的閔行區(qū)，著重分析其中的三種模式，力求從“政府、學(xué)校、社會(huì)”三者間的關(guān)系，剖析其在三種模式中所承擔(dān)的角色與職責(zé)。

（一）集團(tuán)化辦學(xué)

集團(tuán)化辦學(xué)，是指在一個(gè)核心機(jī)構(gòu)或品牌學(xué)校的組織牽頭下，依據(jù)共同的辦學(xué)理念和章程組建學(xué)校共同體，在學(xué)校規(guī)劃、日常管理、課程建設(shè)、教師發(fā)展與設(shè)施使用等方面實(shí)現(xiàn)共享、互通、合作、共生，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同體內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源品牌的輻射推廣與合成再造。

以筆者所在的閔行區(qū)為例，集團(tuán)化辦學(xué)較早的典型為——七寶中學(xué)教育集團(tuán)，現(xiàn)涵蓋學(xué)校所14，包括：5所高中、6所初中、1所九年一貫制學(xué)校、2所小學(xué)。集團(tuán)內(nèi)成立集團(tuán)理事會(huì)、秘書處、發(fā)展督導(dǎo)團(tuán);制定完善的集團(tuán)管理章程;定期舉行高水平的發(fā)展論壇;建立“大走訪”訪談制度，集團(tuán)理事長率領(lǐng)集團(tuán)發(fā)展督導(dǎo)團(tuán)部分成員走訪核心學(xué)校，現(xiàn)場(chǎng)辦公，答疑解惑。在集團(tuán)內(nèi)部，成立“初中教學(xué)聯(lián)合會(huì)”，以提高各初中學(xué)校教師專業(yè)發(fā)展水平和教學(xué)質(zhì)量為主要任務(wù)。成立“高中教育聯(lián)合體”，主要通過教、研、訓(xùn)一體化推進(jìn)集團(tuán)高中教師專業(yè)發(fā)展和教學(xué)質(zhì)量提高。合作校之間學(xué)科組、備課組推進(jìn)“教研訓(xùn)一體化”項(xiàng)目，促進(jìn)各校的優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展。

由此可見，作為政府代表的教育局，在集團(tuán)化辦學(xué)過程中充當(dāng)著發(fā)起者和設(shè)計(jì)者的角色，承擔(dān)自上而下的政策設(shè)計(jì)，出臺(tái)組建教育集團(tuán)的政策，進(jìn)行組織、推進(jìn)、評(píng)估工作。品牌學(xué)校在這一過程中充當(dāng)著核心者的角色，承擔(dān)更多的組織協(xié)調(diào)的責(zé)任。弱勢(shì)學(xué)校也并非被動(dòng)的承接者，而是主動(dòng)的求變者。

（二）學(xué)區(qū)化辦學(xué)

“學(xué)區(qū)化辦學(xué)”，顧名思義是指在各區(qū)縣范圍內(nèi)，按照地理位置相對(duì)就近原則，將義務(wù)教育學(xué)校結(jié)合成片，優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為：多校協(xié)同、資源整合;推動(dòng)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校之間骨干教師的柔性流動(dòng)，促進(jìn)設(shè)施設(shè)備和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等資源的有序分享，從而優(yōu)化教育生態(tài)，縮小差距，讓優(yōu)質(zhì)學(xué)校帶動(dòng)普通學(xué)校“齊步走”。

江川路街道的“江川-交大”基礎(chǔ)教育學(xué)區(qū)，主推“香樟文化”、科技創(chuàng)造、“個(gè)性化教育”。建設(shè)過程中，學(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校在保留自身特色與個(gè)性的同時(shí)，突顯江川路街道特有的“香樟文化”和交大百年學(xué)府的人文底蘊(yùn)，融入校園文化建設(shè)中，成為共同的文化標(biāo)簽。借助上海交大和南部科創(chuàng)中心的資源，構(gòu)建豐富多樣的科技教育載體，促進(jìn)“社-區(qū)-校”之間的深度聯(lián)動(dòng)，逐步構(gòu)建科技特色課程群，形成特色課程鏈。交大等高校為學(xué)區(qū)各學(xué)校提供豐富課程資源、師資資源、設(shè)施資源，指導(dǎo)幫助打通小學(xué)、初中、高中乃至大學(xué)預(yù)科課程通道，并為資優(yōu)學(xué)生一貫制培養(yǎng)開辟發(fā)展通道。

可見，學(xué)區(qū)的選定和劃分是政府行為，需要政府出面和牽頭，至于具體的實(shí)施則需要依據(jù)具體學(xué)區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行。學(xué)區(qū)劃分之后，充分發(fā)揮學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校的積極性和主動(dòng)性，按照學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校的特征選擇合適的辦學(xué)思路和路徑。學(xué)區(qū)化辦學(xué)是一種抱團(tuán)發(fā)展的形式，旨在淡化就近學(xué)校之間的競(jìng)爭，學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校之間是一種互利共贏的關(guān)系，校與校之間好比一個(gè)熱帶雨林，是共生共長共棲的關(guān)系。學(xué)區(qū)化辦學(xué)的最終目的在于能夠讓孩子上家門口的好學(xué)校。這是一種政府和學(xué)校主動(dòng)出擊，緩解市場(chǎng)擇校的行為。

（三）名校異區(qū)辦分校

上海眾多的優(yōu)質(zhì)市重點(diǎn)高中云集在市區(qū)，為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育高位均衡發(fā)展，2008年啟動(dòng)“郊區(qū)學(xué)校建設(shè)工程”，以住宅建設(shè)量及常住人口數(shù)為基數(shù)配置公辦教育資源[2]。新建學(xué)校中大部分都集中于上海市郊新區(qū)，如2013年新開辦的65所學(xué)校中55所位于浦東、閔行、寶山、嘉定、松江、青浦、奉賢七區(qū)，占新開辦學(xué)校總數(shù)的84.6%。名牌優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過向分校輸出豐富的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)質(zhì)師資、校園文化等以此將優(yōu)質(zhì)資源“打包”嫁接到新辦分校。

目前上海市的實(shí)驗(yàn)性示范性高中紛紛加入到異地辦分校的行列中。閔行區(qū)的上寶中學(xué)是極具影響力的上海中學(xué)初中教育基地學(xué)校。華師大二附中閔行分校，由閔行區(qū)政府、紫竹科學(xué)園區(qū)聯(lián)合華東師范大學(xué)共建，與華師大二附中實(shí)行一校兩區(qū)、一體化管理。

名校異區(qū)辦分校的實(shí)踐投射出政府、學(xué)校、社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系。這種關(guān)系具體可表述為：首先，來自于社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求，尤其是在上海推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中一些新區(qū)由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的坐落而匯集了大量的人口，勢(shì)必對(duì)教育資源提出挑戰(zhàn)，而由于歷史或現(xiàn)實(shí)的原因這些新區(qū)往往缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源，因而兩者之間產(chǎn)生了極大的反差。其次，政府直面新區(qū)的這種反差，決心在新區(qū)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，從政策上、行政上鼓勵(lì)甚至是介入市中心名校在新區(qū)開辦分校，以此滿足新區(qū)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求的同時(shí)也在一定程度促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。再者，學(xué)校在這一過程中是辦分校的具體實(shí)踐者，為分校提供先進(jìn)教育理念、豐富管理經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)質(zhì)的師資團(tuán)隊(duì)、多樣化的課程等。

三、促進(jìn)教育均衡化發(fā)展中，政府、學(xué)校、社會(huì)的關(guān)系

政府在促進(jìn)教育均衡化發(fā)展過程中具有舉足輕重的地位和作用。主要扮演著發(fā)起者、設(shè)計(jì)者、公益人、協(xié)調(diào)人、監(jiān)督人、管制人、政策制定者等角色。政府是促進(jìn)教育均衡化的主要責(zé)任人，介入教育均衡化發(fā)展的整個(gè)過程，是絕對(duì)的主導(dǎo)者。政府肩負(fù)著教育均衡化政策的出臺(tái)與制定、組織、推進(jìn)、評(píng)估等職責(zé)，主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)。

上?；A(chǔ)教育均衡化發(fā)展的實(shí)踐證明了這種“以政府頂層設(shè)計(jì)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮學(xué)校主體性，以家長需求為導(dǎo)向，借助第三方專業(yè)力量”的“政府、學(xué)校、社會(huì)”關(guān)系模型已經(jīng)取得了顯著的成效。該關(guān)系模型的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：頂層設(shè)計(jì)，確保有序推進(jìn);有效資源整合，能夠大范圍大規(guī)模開展變革。

鑒于此，相關(guān)教育均衡化政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)對(duì)教育資源的渴求程度做出正確的估計(jì)和判斷;政策制定應(yīng)留有一定的彈性和空間，將具體的實(shí)施方案的制定賦權(quán)于地方和學(xué)校;應(yīng)當(dāng)反思政府在促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡化發(fā)展過程中的角色和職能，政府應(yīng)減少直接干預(yù)，創(chuàng)新與學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系。

推進(jìn)政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，更是教育科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。教育治理的直接目標(biāo)是善治，即“好治理”;最終目標(biāo)是“好教育”，著力于建立高效、公平、自由、有序的教育新格局！

參考文獻(xiàn)：

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[3]馬麗，牛君霞.元治理：義務(wù)教育治理中的政府角色定位研究[J].華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2018，25（04）：16-20.