增強(qiáng)中心城市和城市群承載能力研究

沈昊婧

摘 要：中心城市和城市群正在成為承載我國(guó)發(fā)展要素的主要空間形式，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重。中心城市和城市群發(fā)展面臨空間不足問題，主要表現(xiàn)在新增建設(shè)用地不夠、行政區(qū)劃調(diào)整需求多、城市群協(xié)調(diào)難度大、資源環(huán)境約束趨緊、“大城市病”日益突出等方面。因此，要通過優(yōu)化行政區(qū)劃、增加土地供給、增強(qiáng)城市密度、實(shí)現(xiàn)都市圈一體化等多種方式，提高中心城市和城市群承載能力，支撐我國(guó)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局;要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和用地相互匹配，城市規(guī)模同資源環(huán)境承載能力相匹配，從而支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：中心城市;城市群;承載能力

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第5次會(huì)議指出，要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。但是，中心城市和城市群面臨發(fā)展空間不足等突出問題，建議通過優(yōu)化行政區(qū)劃、增加土地供給、提高城市密度、完善城市治理等多種方式，支持中心城市和城市群提高承載能力，推動(dòng)我國(guó)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

一、中心城市和城市群在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重

中心城市和城市群是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎。北京、上海、廣州等9個(gè)國(guó)家中心城市面積不到全國(guó)總面積的2%，經(jīng)濟(jì)總量卻接近全國(guó)的20%。地區(qū)生產(chǎn)總值排名前20的城市，人口占到全國(guó)的18%，經(jīng)濟(jì)總量占到全國(guó)的34%。一些省會(huì)城市在省內(nèi)的首位度正在逐步提高。成都市占四川省經(jīng)濟(jì)總量的比重，以及武漢市占湖北省經(jīng)濟(jì)總量的比重都已經(jīng)接近40%，鄭州、西安等城市集聚度也顯著提高。與此同時(shí)，19個(gè)城市群承載了我國(guó)78%的人口，貢獻(xiàn)了超過80%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。其中，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游等地區(qū)城市群以10.4%的國(guó)土面積，集聚了近40%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)一半以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。

二、空間不足是中心城市和城市群發(fā)展面臨的突出問題

改革開放以來，我國(guó)中心城市和城市群發(fā)展日新月異，功能不斷豐富，規(guī)模逐步擴(kuò)大，發(fā)展空間不足問題日趨突出，主要表現(xiàn)在建設(shè)用地、行政區(qū)劃、區(qū)域合作、城市治理等方面。

一是新增建設(shè)用地不夠。中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍，需要不少的土地來建設(shè)工廠、辦公樓、公共服務(wù)設(shè)施和住房等，而這些城市現(xiàn)有的新增建設(shè)用地和盤活的存量用地難以滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求。一些招商引資的重大項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)需要較大額度的用地指標(biāo)，這在城市層面難以解決，上報(bào)國(guó)家批準(zhǔn)又需要一定時(shí)間和程序;因此存在項(xiàng)目落地難的情況。同時(shí)，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，中心城市和城市群耕地后備資源稀缺甚至枯竭，在市域甚至省域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來越難，實(shí)施成本也越來越高。

二是行政區(qū)劃調(diào)整需求多。中心城市和城市群為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，須不斷創(chuàng)新城市發(fā)展方式，對(duì)調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃的需求不斷增多。比如，一些中心城市在某個(gè)空間方向上的發(fā)展已經(jīng)到達(dá)城市邊界，亟待通過擴(kuò)大行政管轄范圍來實(shí)現(xiàn)空間上的進(jìn)一步擴(kuò)張。又如，一些新城新區(qū)已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)多年，被當(dāng)?shù)鼐用駨V泛認(rèn)知為一個(gè)獨(dú)立的單元，形成了事實(shí)上的城區(qū)，需要直接轉(zhuǎn)化為市轄區(qū)。再如，一些城市的中心城區(qū)劃分較細(xì)，在城市管理方面存在銜接不暢問題，在統(tǒng)籌解決中心城區(qū)交通擁堵、污染治理等方面如果能夠合并調(diào)整，則可以進(jìn)一步提高效率。

三是城市群協(xié)調(diào)難度大。當(dāng)前，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)正逐步轉(zhuǎn)向城市群經(jīng)濟(jì)和都市圈經(jīng)濟(jì)。相鄰城市在生產(chǎn)、生活上日益成為共同體，許多問題難以在城市內(nèi)部層面解決，需要跨城市常態(tài)化地進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如，都市圈內(nèi)的兩個(gè)城市，跨城市交通方式由城際客運(yùn)轉(zhuǎn)向公交化運(yùn)營(yíng)，如何進(jìn)行利益共享和成本共擔(dān)，需要兩個(gè)城市通力合作。但是，不少城市群和都市圈還未建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，中心城市和周邊城市協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠。

四是資源環(huán)境約束趨緊。人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚，會(huì)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，如果過度集聚，則會(huì)形成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。是否過度，不但與城市管理水平有關(guān)，更大程度上還取決于資源環(huán)境承載力。中心城市需要根據(jù)發(fā)展階段和水平，設(shè)置有約束性的資源投入產(chǎn)出率，充分釋放資源利用的空間和潛力，實(shí)現(xiàn)以較少的資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。比如，在京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展中，北京市以水定城、以水定地、以水定人，反映的就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式必須適應(yīng)水資源的承載能力，這一思路在我國(guó)很多北方城市都是適用的。又如，為提高建設(shè)用地節(jié)約、集約利用水平，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出了單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%的目標(biāo)。

五是“大城市病”日益突出。如今人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)快速向中心城市集聚，但城市治理的軟硬件水平短期內(nèi)難以馬上提高，致使“大城市病”逐步顯現(xiàn)。交通擁堵成為大城市的普遍現(xiàn)象，城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、“垃圾圍城”等問題比較突出。如何在約束情景下有效管控城市規(guī)模，劃定城市發(fā)展邊界、合理確定城市功能、明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以減輕“大城市病”，還在探索過程中。

這些新情況新問題，需要按照新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求，完善工作機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，積極有效應(yīng)對(duì)，以此提高中心城市和城市群發(fā)展質(zhì)量。

三、提高中心城市和城市群承載能力的主要方向

提高中心城市和城市群承載能力，要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，在特定的資源環(huán)境約束下，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在行政區(qū)劃、土地利用、城市管理等方面創(chuàng)新方式方法，為集聚更大規(guī)模的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造有利條件，支撐我國(guó)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

（一）通過優(yōu)化行政區(qū)劃提高承載能力

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系?？梢姡姓^(qū)劃調(diào)整是提高中心城市和城市群承載能力的關(guān)鍵一招，可以通過合并、委托代管、共同管理、“飛地經(jīng)濟(jì)”等多種方式擴(kuò)大中心城市行政管轄范圍，使其獲得更大的發(fā)展空間。一是合并周邊地區(qū)。對(duì)處于中心城市發(fā)展方向、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系緊密、具備大量可利用土地資源的縣、市或鎮(zhèn)，考慮適時(shí)并入中心城市一體發(fā)展，如濟(jì)南市合并萊蕪市。二是全面委托代管。對(duì)一時(shí)不能直接劃轉(zhuǎn)行政區(qū)劃，或者地理空間不相鄰的地區(qū)，可以委托中心城市進(jìn)行代管，由其全面負(fù)責(zé)被代管區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人事、財(cái)政等事務(wù)，如深圳市全面代管深汕特別合作區(qū)。三是新區(qū)轉(zhuǎn)化為市轄區(qū)。對(duì)發(fā)展到一定階段的新城新區(qū)，考慮將其逐步轉(zhuǎn)化為中心城市的市轄區(qū)，如上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)。四是老城區(qū)合并。有序推動(dòng)中心城市的老城區(qū)合并，簡(jiǎn)化行政管理架構(gòu)，提高行政管理效率，如北京市的西城區(qū)與宣武區(qū)合并、東城區(qū)與崇文區(qū)合并。

（二）通過增加土地供給提高承載能力

加快改革土地管理制度，使建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。一方面，適當(dāng)增加中心城市和城市群建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，以適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向中心城市和城市群集中的需求，突出保障國(guó)家戰(zhàn)略用地，支持京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施。另一方面，要探索跨市、跨省交易建設(shè)用地和耕地補(bǔ)充指標(biāo)，通過市場(chǎng)化機(jī)制建立土地指標(biāo)交易公共服務(wù)平臺(tái)，允許中心城市和城市群購(gòu)買其他地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，并在其他地區(qū)做好耕地占補(bǔ)平衡工作，逐步打破城鄉(xiāng)壁壘、區(qū)域壁壘，促進(jìn)土地要素跨城鄉(xiāng)流動(dòng)、跨區(qū)域流動(dòng)，探索形成全國(guó)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)。

（三）通過增強(qiáng)城市密度提高承載能力

一是提高中心城市容積率指標(biāo)。對(duì)中心城市正在開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，允許適當(dāng)提高住房容積率，增加建筑密度，減少大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強(qiáng)度。二是優(yōu)化日照間距系數(shù)。鼓勵(lì)中心城市根據(jù)地方發(fā)展需要，制定本地的建筑規(guī)范，調(diào)整日照間距系數(shù)，以便在一定空間內(nèi)布局更多建筑。三是加大存量空間盤活力度。深化土地整治，大力推進(jìn)對(duì)散亂、閑置、低效建設(shè)用地的整理，加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置，積極開展工礦廢棄地復(fù)墾利用，促進(jìn)批而未供的土地的有效利用，將實(shí)際供地率作為后續(xù)安排土地指標(biāo)工作的重要依據(jù)。

（四）通過都市圈一體化提高承載能力

鼓勵(lì)中心城市建立都市圈一體化常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，深入推進(jìn)都市圈合作。合作內(nèi)容包括：地方政府協(xié)同管理，市場(chǎng)主體全面對(duì)接，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)共保，交通等基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)通，市場(chǎng)規(guī)則相互銜接，人流、物流、資金流、信息流等生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)共建共享等。

四、推動(dòng)中心城市和城市群治理能力現(xiàn)代化

完善中心城市和城市群治理，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力破解“大城市病”，實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和用地相匹配，城市規(guī)模同資源環(huán)境承載能力相匹配，以支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

一是用科技手段提高宜居性。創(chuàng)新用好大數(shù)據(jù)、信息化、智能化等手段，提高城市綠色、智慧、人文發(fā)展水平，以數(shù)據(jù)集中和共享為手段，推動(dòng)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，提高城市治理水平，方便居民在城市內(nèi)的生活、生產(chǎn)活動(dòng)，讓數(shù)據(jù)多走路、人少跑腿。

二是研究建立城市高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照高質(zhì)量發(fā)展要求，根據(jù)中心城市和城市群發(fā)展定位、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展要求和工作重點(diǎn)設(shè)置差異化指標(biāo)，并適時(shí)調(diào)整完善有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，引導(dǎo)中心城市和城市群加快高質(zhì)量發(fā)展步伐。

三是探索建立城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制。構(gòu)建綜合反映城市和城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過一系列指標(biāo)將潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)反映出來，實(shí)現(xiàn)早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。對(duì)問題相對(duì)突出的街道、社區(qū)加強(qiáng)跟蹤與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制訂不同情景下的應(yīng)對(duì)方案，做到一旦問題觸碰臨界條件，可以立即啟動(dòng)實(shí)施解決方案。

四是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化法制化。鼓勵(lì)各城市用好地方立法權(quán)限，在總結(jié)過去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)內(nèi)外成功做法的基礎(chǔ)上，研究編制城市和城市群治理的地方條例，規(guī)范城市和城市群發(fā)展的目標(biāo)原則、戰(zhàn)略重點(diǎn)、責(zé)任分工、工作手段、體制機(jī)制等，增強(qiáng)法律法規(guī)的約束性和權(quán)威性。

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