黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給均等化研究

劉萍 辛宇

[摘 要]? 城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化的供給能夠有效地提高教學(xué)質(zhì)量、促進教育公平。通過從學(xué)校規(guī)模、教育經(jīng)費和師資配置等方面對黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)進行比較，發(fā)現(xiàn)存在政府投入不足、教育政策偏向、教育供給體制不健全等問題，提出使黑龍江省基本公共教育服務(wù)的供給均等化的對策，借此消除城鄉(xiāng)差距，促進教育事業(yè)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)教育;公共教育服務(wù)供給;均等化

[中圖分類號]G641? ?[文獻標(biāo)志碼] A [文章編號] 1008-2549（2020） 05-0023-03

目前，黑龍江省正處于全面振興發(fā)展的攻堅期，關(guān)鍵取決于人才?！笆濉睍r期，黑龍江省的教育事業(yè)發(fā)展面臨新的改革形勢和任務(wù)，其中就有進一步完善基本公共教育服務(wù)體系，促進教育公平。黑龍江省的基本公共教育服務(wù)現(xiàn)在仍然具有比較突出的短板和薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)差距顯著的問題尚未完全解決。城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)不均等，使得鄉(xiāng)村教育被輕視、落后鄉(xiāng)村民眾的受教育權(quán)利不能得到有效保障、鄉(xiāng)村人口難以獲得維持生存發(fā)展的基本技能，這些問題直接影響到全面建設(shè)小康社會。《2020年中央一號文件》中強調(diào)提出“提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校布局，改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量?！边@是新時期下黨和國家做出的重大戰(zhàn)略決策，也是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給均等化的重要途徑。

一 黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給現(xiàn)狀

黑龍江省貫徹落實中央部署方針，深化教育改革，大力推動基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，促進教育公平，加強教師隊伍特別是鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，推進城鄉(xiāng)教師交流?！笆濉睍r期，黑龍江省貫徹“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進公平、提高質(zhì)量”的工作方針，教育改革發(fā)展取得了顯著成就，教育公平取得重大進展。

（一）城鄉(xiāng)中小學(xué)校規(guī)?，F(xiàn)狀

2018年，黑龍江省中小學(xué)校共有2887所，在校生2251794人，其中市區(qū)972所學(xué)校、1044112名學(xué)生，鎮(zhèn)區(qū)1216所學(xué)校、941721名學(xué)生，鄉(xiāng)村699所學(xué)校、265961名學(xué)生。

從學(xué)生數(shù)、學(xué)校數(shù)比例上來看，城區(qū)34%的學(xué)校要承擔(dān)全省46%學(xué)生的教學(xué)任務(wù)，學(xué)校壓力大、負擔(dān)重，而鄉(xiāng)村24%的學(xué)校僅承擔(dān)全省12%學(xué)生的教學(xué)任務(wù)，遠遠低于城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校的比例;從數(shù)據(jù)來看，黑龍江省城區(qū)設(shè)有中學(xué)408所，平均每所學(xué)校每年級在校生300～400人，按照國家和省規(guī)定的中學(xué)起始年級班額人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的50人計算，城市初中平均每學(xué)年6～8個班，而鄉(xiāng)村中學(xué)平均每年級90～100人，僅有2個班級左右。由此看來，對比城鄉(xiāng)中小學(xué)校規(guī)?，F(xiàn)狀看出，城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給不均等，城區(qū)學(xué)校生源多、規(guī)模大，鄉(xiāng)村學(xué)校規(guī)模小、生源少、布局分散。

從變化趨勢圖可以看出，2014～2018年間鄉(xiāng)村中小學(xué)數(shù)、學(xué)生數(shù)在全省所占比例在逐年下降，由表2數(shù)據(jù)可知，2018年鄉(xiāng)村小學(xué)數(shù)從2014年的1764所減少至316所，減少了1448所，鄉(xiāng)村小學(xué)生數(shù)從284932減少至158626，學(xué)校規(guī)模大幅度減少;2014—2018年鄉(xiāng)村中學(xué)數(shù)減少了135所，鄉(xiāng)村中學(xué)生減少了18211人，但全省中學(xué)生增加了16519人，說明鄉(xiāng)村學(xué)生數(shù)量的減少并不是完全由于人口減少、城市化而造成的，另一個重要的原因是因為城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)不均等，鄉(xiāng)村學(xué)生為追求高質(zhì)量教育向縣鎮(zhèn)、城區(qū)小學(xué)的轉(zhuǎn)移。

（二）城鄉(xiāng)中小學(xué)教育財政支出現(xiàn)狀

“十二五”時期黑龍江省發(fā)展取得重大成就，經(jīng)濟發(fā)展實力顯著增強，地方用于基本公共教育服務(wù)的財政支出也在逐年增長。黑龍江省2014年教育財政支出為505.93億元，至2018年達到544.38億元，增長了38.45億元，是2014年的1.07倍?？梢?，地方政府對基本公共教育服務(wù)的投入，是逐年大幅度增長的。但從表3中發(fā)現(xiàn)，黑龍江省對城鄉(xiāng)的教育財政支出還存在比較大的差距，城市教育經(jīng)費較高，自然投入到基本公共教育服務(wù)資源較多，其差距不僅體現(xiàn)在教學(xué)設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件方面，而且在師資力量、思想意識等軟件方面。

當(dāng)今社會已從信息化時代轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)時代，黑龍江省城區(qū)中小學(xué)現(xiàn)代信息教學(xué)設(shè)備已基本實現(xiàn)教室全覆蓋，多媒體教室的大范圍應(yīng)用，學(xué)校機房內(nèi)計算機不斷更新?lián)Q代，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)教學(xué)技術(shù)已基本普及。而鄉(xiāng)村學(xué)校在教學(xué)儀器設(shè)備上落后于城區(qū)學(xué)校建設(shè)，鄉(xiāng)村學(xué)生人均擁有的計算機臺數(shù)也不及城區(qū)學(xué)生。在一些貧窮地區(qū)，鄉(xiāng)村中學(xué)一共才十幾臺電腦，同學(xué)們只能輪流去上課，而且由于授課教師的缺乏，學(xué)生并不能接受系統(tǒng)教育，所學(xué)知識難以滿足日后實踐操作。

在表3中可以看出，自2014～2018年，黑龍江省對教育的財政支出雖然逐年增加，但其在公共財政總支出的占比確是逐年減少的，在黑龍江省經(jīng)濟、稅收快速增長的今天，地方政府對基本公共教育服務(wù)的財政支出總量不足已成為嚴峻的問題。

（三）城鄉(xiāng)中小學(xué)師資配置現(xiàn)狀

2018年，黑龍江省中小學(xué)共有鄉(xiāng)村教師31743名，中小學(xué)生師比分別為7.82、8.8，均低于城鎮(zhèn)學(xué)校，但就師資規(guī)模來看，即鄉(xiāng)村每所中學(xué)平均配置35.83名教師、小學(xué)平均配置57.02名教師，這一比例遠低于城鎮(zhèn)學(xué)校，說明城鄉(xiāng)師資配置還不均等，鄉(xiāng)村教師少，授課壓力大。

在變化趨勢圖中可以發(fā)現(xiàn)，2014～2018年期間，相較于黑龍江省鄉(xiāng)村中小學(xué)學(xué)生數(shù)量緩慢減少，學(xué)校教師的全省占比大幅度減少，這意味著在未來一段時間內(nèi)鄉(xiāng)村教師的教學(xué)負擔(dān)將會更重，鄉(xiāng)村教師數(shù)量減少，生師比增加速度快，平均每位老師花在學(xué)生身上的時間會減少，從而最終影響鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高，這也是鄉(xiāng)村中小學(xué)學(xué)生的輟學(xué)率高于城市學(xué)生的一個原因;另一方面黑龍江省城區(qū)教師學(xué)歷合格率，即達到本科以上是90%左右，而鄉(xiāng)村教師學(xué)歷合格率約70%，城鄉(xiāng)差距相差20個百分點，這一差距反映在教學(xué)質(zhì)量上，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量存在差距，體現(xiàn)在鄉(xiāng)村學(xué)校對生源、高學(xué)歷師資力量二者而言都不具備競爭力。

二 黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給均等化制約因素分析

（一）政府投入不足

隨著義務(wù)教育的普及發(fā)展，教育對鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給提出了更高的要求，但由于黑龍江省地理位置位于中國最北端，供給范圍廣，加之自身財政資源薄弱，獨立供資能力低，對外界依賴強，地方政府已無法滿足鄉(xiāng)村公共教育服務(wù)供給總量的基本要求。2018年，黑龍江省地方財政一般預(yù)算支出達4676.75億元，而地方財政教育支出僅有544.38億元，約占11%。作為農(nóng)業(yè)大省，也是基礎(chǔ)教育大省，黑龍江省鄉(xiāng)村人口占絕大多數(shù)，不足15%的教育預(yù)算支出與鄉(xiāng)村日益增長的基本公共教育服務(wù)需求相比來說就是杯水車薪。另一方面，政府基于城鄉(xiāng)體制的戶籍制度導(dǎo)致了“鄉(xiāng)村人”與“城市人”的區(qū)別，適齡兒童需要由戶口所在地來決定在哪里上學(xué)，這樣導(dǎo)致鄉(xiāng)村戶口的孩子們沒有選擇學(xué)校的機會，只能在鄉(xiāng)村上學(xué)。城鄉(xiāng)教學(xué)資源存在的嚴重差別，使鄉(xiāng)村孩子輸在起跑線上。雖然有一些民辦學(xué)校作為輔助，但高額學(xué)費依舊會讓多數(shù)農(nóng)民工家庭放棄城市教育，這都是導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)生接受不到良好教育的根本原因[1]。

（二）教育政策偏向

在政府制定教育方面相關(guān)政策時，同時會存在偏向城市的情況。最有代表性的就是在工資、福利方面，城鄉(xiāng)教師存在明顯差別。首先，因為鄉(xiāng)村教師只有基本工資，收入來源比較簡單，導(dǎo)致其工資水平不如城市教師，而城市教師則不同，除基本工資外，還有豐厚獎金、節(jié)日補貼等。其次，鄉(xiāng)村教師和城市教師在住房標(biāo)準(zhǔn)方面待遇也不同。《中華人民共和國教師法》中提道：“地方各級政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實行優(yōu)惠政策，縣、鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村中小學(xué)教師解決住房問題提供方便。”不難發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村教師住房問題是，縣級政府以及鄉(xiāng)級政府雖然爭取為教師住房提供便利，但僅僅是為鄉(xiāng)村教師解決住宿問題，這與政府為城市教師住房提供專用款項解決問題比較起來，存在巨大差距。

（三）教育供給體制不健全

在黑龍江省的各項政策文件中，各級政府對教育供給的責(zé)任，沒有具體的規(guī)范，過分籠統(tǒng)，尤其是對省市和地方，以及縣以上政府的責(zé)任及如何承擔(dān)責(zé)任，也沒有明確界定，這就導(dǎo)致各級政府之間相互推卸責(zé)任。同時，各級政府責(zé)任劃分不明確必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給不均等，資源配置低效率。稅費改革以后，從中央到地方的稅收能力逐步減弱，黑龍江省財政受到很大沖擊，各項事業(yè)都需要資金支持。但是，在鄉(xiāng)村基本公共教育服務(wù)中，中央政府的供給責(zé)任最小，縣鄉(xiāng)兩級政府負擔(dān)最大。[2]地方政府的稅收能力不能負擔(dān)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的投資壓力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基本公共教育服務(wù)供給資金不足，而且政府監(jiān)管不力，挪用、侵吞現(xiàn)象嚴重，公共教育服務(wù)供給資金利用率低下，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給不均衡。

三 促進黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給均等化的對策

在中國，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，個人沒有能力充分地提供基礎(chǔ)教育，而且學(xué)生很難自主選擇或改變接受教育的場地，因此基礎(chǔ)教育被視為國家公共事業(yè)。作為非營利性的公共事業(yè)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育應(yīng)與其他事務(wù)相同，經(jīng)費由中央政府統(tǒng)一供給。促進黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給均等化的關(guān)鍵就是加強政府的主導(dǎo)地位。

（一）政府加大基本公共教育服務(wù)的財政供給

如果鄉(xiāng)村基本公共教育服務(wù)供給的重擔(dān)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，不切合實際，必定會導(dǎo)致教育經(jīng)費的嚴重不足、城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)的不均等。改變目前現(xiàn)狀的關(guān)鍵就是要加大省市政府對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的財政供給，特別是對一些貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，提供基本公共教育服務(wù)應(yīng)以政策為導(dǎo)向，以財政撥款為支持手段，真正實現(xiàn)服務(wù)均等化的目標(biāo)[3]。

黑龍江省應(yīng)該建立健全規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加強鄉(xiāng)村基本公共教育服務(wù)供給的轉(zhuǎn)移支付。首先，政府要轉(zhuǎn)變先前自上而下的模式，進行合理的立項，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照具體情況采取自下而上的管理方式進行申報，而且上級政府要根據(jù)情況公開公正的調(diào)查。其次，有必要明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付金額，減少補助金額的隨機性，并引進公式計算模型等。最后，要明確轉(zhuǎn)移支付的方式，針對一些財政較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照具體的財政情況和經(jīng)濟水平，采取不同的補助模式給予相配套的補助方式。

（二）政府需要改善基本公共教育的資源

由于教育是一種公共服務(wù)資源，每個人都應(yīng)該有公平的受教育權(quán)。[4]因此，在制定改善基本公共教育服務(wù)政策時，政府需要考慮社會的公平與效率，在社會公平原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化，為更多鄉(xiāng)村兒童提供良好的受教育機會。

在目前黑龍江省鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育投入低的情況下，有效改善基本公共教育服務(wù)供給的重點是加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、增大地方財政收入。具體措施有：一是要加大力度培養(yǎng)新型農(nóng)民，通過對農(nóng)民的培訓(xùn)，培育出一批高水平、高素質(zhì)、高技術(shù)的人才;二是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，例如“雪鄉(xiāng)”海林市、“恐龍之鄉(xiāng)”嘉蔭縣，根據(jù)自己特有的農(nóng)業(yè)、旅游、生態(tài)等資源，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)人們經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入;三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加第三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)民收入中的占比，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，促進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化。

（三）政府必須加強對鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)

鄉(xiāng)村學(xué)校很難招聘到高水平業(yè)務(wù)能力的優(yōu)秀教師，所以政府應(yīng)制定出有吸引力的政策來激勵優(yōu)秀人才教師、優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)村任教。政府要制定優(yōu)厚的鄉(xiāng)村教師政策，保證教師在流動過程中可以維持原有的行政關(guān)系;加大鄉(xiāng)村任教教師的薪資福利，為教師尤其是欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師提供補貼，從而避免教師離開;加強教師培訓(xùn)力度，按照學(xué)科水平劃分教師，為鄉(xiāng)村教師提供合理的培訓(xùn)，進一步強化學(xué)校建設(shè)，強化鄉(xiāng)村學(xué)校在教研中的重點作用，推進鄉(xiāng)村教育良性發(fā)展。

（四）政府必須建立健全基本公共教育服務(wù)供給的監(jiān)管體系

黑龍江省政府要加強對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)公共教育服務(wù)供給的有效監(jiān)督，通過不同的方式和手段，建立全面、多元的監(jiān)督機制。政府應(yīng)該加強法制監(jiān)督，用法律來保障每一個環(huán)節(jié)的公平公正;要加強民眾監(jiān)督，讓督查機制具備公正的民眾基礎(chǔ);要加強輿論監(jiān)督，發(fā)揮媒體為人民服務(wù)的作用。另外學(xué)校自身要建立定期督導(dǎo)評估制度，各級教育領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期對管轄區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)學(xué)校進行檢查，評估城鄉(xiāng)學(xué)校的硬件教學(xué)設(shè)施、教師素質(zhì)、教育費用等方面，認清城鄉(xiāng)教育的差距，讓政府的投入力量能夠更具有針對性，將政策的執(zhí)行效果提到最佳，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)供給均衡。

參考文獻：

[1][4]王瑜.從文本到實踐：論教育平等權(quán)的憲法保障及其路徑選擇[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，20（6）：121-125.

[2]王海衛(wèi)，李朝英.黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)供給問題分析及對策建議[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2010（3）：95-96.

[3]趙云旗.優(yōu)化我國轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)研究[J].中國財政，2015（16）：16-18.

（責(zé)任編輯：姜海晶）