基于公信力的公務(wù)員職務(wù)晉升制度創(chuàng)新研究

◎黃瑩 楊新鳴 張玲莉 趙祎丹

一、關(guān)于公信力

（一）政府公信力

政府公信力是指政府依據(jù)于自身的信用所獲得的社會公眾的信任度，是一種無形的資產(chǎn)，在長期發(fā)展中日積月累形成。它包括政府的影響力、號召力、權(quán)威性、信譽度。政府公信力建立在人民群眾對政府決策、行為、過程、效果的認同的基礎(chǔ)上，其強弱的衡量指標，是從民眾評價角度體現(xiàn)的，例如：在意識形態(tài)上，體現(xiàn)在民眾對政府的政治合法性的信仰、民眾對政府決策合理性的認可程度、民眾對政府及其工作人員整體形象的認識等多方面；在具體行動上，體現(xiàn)在民眾是否自愿配合政府行政，是否理解、配合政府的行政決策與計劃，是否擁護、支持政府的公共管理行為上；在物質(zhì)上，體現(xiàn)在政府的財力、資源等等。政府公信力既是一種社會系統(tǒng)信任，也是公共權(quán)威的一種真實表達，沒有公信力的政府終將失去生命力。

（二）公務(wù)員形象的公認

政府公信力映射在公務(wù)員上，具體表現(xiàn)為公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任等等。相比于政府信用，從事政府工作的公務(wù)員的信用度更加直接、具象。社會組織和人民群眾更多地通過對公務(wù)員的行政能力、決策行為、權(quán)力行使、服務(wù)程度以及個人素質(zhì)作風(fēng)等進行主觀評價與反饋，來表達對政府的滿意度和信任度。因此，公務(wù)員的個人形象與工作實況直接影響政府公信力。然而現(xiàn)今，公務(wù)員在人民群眾心中最好的形象竟然是“沒有形象”。國家公務(wù)員是代表國家履行管理職能的，是人民的公仆、勤務(wù)員，特別是面臨執(zhí)政和改革開放的考驗。從源頭上看，公務(wù)員的職務(wù)晉升與選拔的科學(xué)、公平與否便尤為重要，必須選用能夠正確行使人民賦予的權(quán)力，廉潔自律、勤政為民，遵紀守法的人。政治理論是前提，思想站位是門檻，道德品質(zhì)是基石，綜合能力是資本，工作實績是通行證。公務(wù)員需兼顧各方面提升公信力，任何一個方面的偏頗都可能造成公務(wù)員失信于民，進而使政府的公信力承受打擊。

二、關(guān)于現(xiàn)行職務(wù)晉升制度

新《公務(wù)員法》中對其公務(wù)員職務(wù)晉升的原則性規(guī)定作了補充，并增添了部分實施細則，但在與時代發(fā)展新要求的匹配上仍存在著不足。

（一）從職務(wù)晉升原則上看

缺乏公務(wù)員與職位匹配方面的原則性規(guī)定。現(xiàn)有職務(wù)晉升制度，在選拔人才的個人德與才上、在選拔人才的程序原則上、在公信力與工作實績上都做了規(guī)定，且附詳細說明，但在公務(wù)員個人與職位的相適應(yīng)程度上沒有規(guī)定。實際上，公務(wù)員個人能力與專業(yè)知識籌備等內(nèi)在條件因素與空缺職位需求匹配是很重要的，即人力資源的合理配置原則，需要進行制度完善。

（二）從職務(wù)晉升資格上看

1.績效考核“自我感動”

現(xiàn)行職務(wù)晉升制度規(guī)定“擬晉升人員必須在近兩年年度考核連續(xù)為優(yōu)秀或近三年連續(xù)為稱職以上?！蹦甓瓤己私Y(jié)果雖然是經(jīng)過嚴格的考核程序，對每一個工作人員一定期限內(nèi)進行的德、能、勤、績?nèi)嬖u價。但首先考核從標準制定、材料提交、分數(shù)核算、公示復(fù)核，到頒獎表彰，皆是行政體系小范圍的公開公正。從過程公開的新時代要求上來看，沒有公信力。其次，考核中除工作績效以外的關(guān)于思想水平、廉潔作風(fēng)、能力評價等本身具有多因素指標的考察記錄，無論是累加還是權(quán)重的統(tǒng)計方式都逃不開主觀性，或多或少，便只能作為參考。所以考核結(jié)果可以作為晉升的重要考量指標，但不是一個必要限定的“杠杠”。另外創(chuàng)新性在新時代政務(wù)工作中起到越來越重要的作用，其比重更是無法具體衡量的，此時工作對公眾的影響大小應(yīng)由公眾來判斷，增大公眾參與度，促進公信力。

2.任職年限要求僵化

資歷與經(jīng)驗固然是重要的，任職年限在一定程度上保證了晉升公務(wù)員工作經(jīng)驗的豐富、沉穩(wěn)心態(tài)的養(yǎng)成等，但也在一定程度上將使得“年少有為”、攜帶新時代創(chuàng)新因子的年輕公務(wù)員，產(chǎn)生“熬”資歷的工作心態(tài)，并逐漸“摸”清了任職套路，進而導(dǎo)致職業(yè)倦怠現(xiàn)象滋生，最后影響行政行為信用與政府形象，不利于政府公信力的提升。

3.文化程度判定標準唯一

文化程度必要，但學(xué)歷可以不必要。以學(xué)歷為唯一判定文化程度的標準在一定程度上抑制了高站位、強水平、創(chuàng)新型人才的選拔。公務(wù)員人才是提高政府公信力的根源，在文化程度的資格條件上，現(xiàn)行公務(wù)員晉升制度中有“晉升副部級職務(wù)，需具有大學(xué)本科以上文化程度?！钡葘W(xué)歷規(guī)定。狹義的文化程度確實是各學(xué)歷的總稱，但廣義來講，文化程度是一個人的受教育程度和知識文化水平的體現(xiàn)，不等同于學(xué)歷。在社會網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展中，學(xué)歷已經(jīng)并不能完全代表一個人的文化程度，書籍研讀質(zhì)量、專業(yè)敏感程度以及創(chuàng)新的視野反而更重要。因此，對于晉升中關(guān)于文化程度的要求，需要創(chuàng)新考核方式。

（三）從職務(wù)晉升程序上看

1.公民可參與環(huán)節(jié)不覆蓋

在公務(wù)員職務(wù)程序中，體現(xiàn)公信力的民眾參與過程只有兩個環(huán)節(jié)，民主推薦預(yù)選對象或者民主測評演講答辯，以及任前公示供查看。而整個程序共六個環(huán)節(jié)，可見職務(wù)晉升選拔過程透明度不高，且即便參與民主的兩個環(huán)節(jié)也不乏形式主義。其余環(huán)節(jié)還是有可以公開透明的方式途徑供探索。

2.晉升選拔程序途徑單一

目前晉升選拔僅有一般程序，并以職級為界限，具體分為“競爭上崗”與“公開選拔”兩種程序。缺乏多樣化的選拔程序。

3.考察細化環(huán)節(jié)不明確

晉升制度中對資格審查與全面考察的原則進行了詳細說明，但缺乏具體環(huán)節(jié)機制的描述。例如主觀性資格審查如何核算，由什么級別的評判員，經(jīng)哪幾步開展？全面考察的方式中，面談是否有談話記錄，是否需要民眾參與，以及其他實踐類考察方式的程序，應(yīng)大致做一個明確規(guī)定。

三、職務(wù)晉升制度創(chuàng)新對策

“圍追堵截”公務(wù)員晉升制度存在的漏洞，著力將公信力發(fā)展為公務(wù)員晉升制度的生命線，確保公務(wù)員晉升的全過程公平、公正、公開，真正做到讓公眾滿意、信服。

（一）避免“自我感動”的公平公正

1.完善考核數(shù)據(jù)管理平臺

將考核結(jié)果的“優(yōu)秀”判定等僅作為參考。創(chuàng)新建立考核數(shù)據(jù)管理平臺，錄入、保留各年度考核數(shù)據(jù)，并進行無限期累加，不設(shè)分數(shù)上限，促進考核指標的工作常態(tài)化以職責(zé)目的發(fā)展，而非考核目的；創(chuàng)建多因素自動統(tǒng)計分析功能，與個人綜合人力資源評定分析結(jié)合，以便職位調(diào)動與調(diào)整，保持政府公務(wù)員內(nèi)部的彈性與活力。另外，可以試運行日常工作狀態(tài)報道，組織民眾網(wǎng)絡(luò)投票，并逐漸將其發(fā)展為常態(tài)，提高公眾對政府行為的關(guān)注度，以及為后續(xù)公務(wù)員晉升積累民意。

2.增加基層經(jīng)驗量化比重

任何親民的工作都應(yīng)作為除實績以外的重要考量方向。凡硬性指標例如基層工作經(jīng)歷年限，可適度降低測評比重，增大對彈性因素的評析，例如基層工作心得、基層建設(shè)專業(yè)論文發(fā)表、自身政務(wù)從事定位等，促進公務(wù)員從踐行理論中激發(fā)的創(chuàng)新思路，也促進落實政府工作的直接惠民作用，進而逐步提升政府公信力。

（二）改善“理所當然”的晉升資格

1.增長任職實習(xí)期

既要重視資歷與經(jīng)驗，又要嚴防職業(yè)倦怠，可以創(chuàng)新嘗試取消晉升制度中任職年限條件的固定標準，同時輔助增長公務(wù)員在職實習(xí)期。經(jīng)調(diào)查，實習(xí)期的公務(wù)員由于具有職位患得患失心理以及渴望證明自己的心態(tài)，通常工作積極性高，且多數(shù)行政行為有親民的特點，所謂“新官上任三把火”。借助此心理，以增長公務(wù)員在職實習(xí)期，來保護年輕公務(wù)員的工作激情與活力，同時為老資歷公務(wù)員的工作熱情“保鮮”。特別地，為了不因?qū)嵙?xí)期的增長影響在職總年限，可以規(guī)定，若在職實習(xí)期轉(zhuǎn)正，實習(xí)期算入正式在職年限中。

2.增加文化程度資格考試

創(chuàng)新大膽打破傳統(tǒng)的、一貫的學(xué)歷硬性規(guī)定，對于晉升條件中關(guān)于文化程度的要求，可以通過增加特定文化程度資格考試來衡量。借鑒公務(wù)員選拔考試機制，根據(jù)職級與職務(wù)需要，專設(shè)初試、復(fù)試等環(huán)節(jié)，創(chuàng)新采用民眾代表旁聽制、民眾代表輔助監(jiān)考制、民主測評等方式提升文化程度資格考試的認可度與公信力。

（三）優(yōu)化“政民共評”的晉升程序

1.規(guī)定細化晉升審查環(huán)節(jié)

不斷更新勝任力評估、品德測評、廉潔測評等測評體系與時俱進，在制度中明確要求和政府部門在晉升資格審查、全面考察程序中，要根據(jù)職位特點詳細制定各項審查形式與環(huán)節(jié)，并全程跟蹤記錄，以便連同最終任命結(jié)果一起公示，增強審查過程的公信力。

2.拓寬公民參與評選的途徑

充分利用抖音、微博等自媒體平臺進行宣傳報道，同時設(shè)置投票專欄，使公民隨時隨地可以了解政府決策、監(jiān)督公務(wù)員行為，并想方設(shè)法使之成為常態(tài)。那么，在公務(wù)員職務(wù)晉升的全面考察程序中，公眾便可以作為一個重要評價主體，無論是參與座談、評議，都具有一定話語權(quán)和實際意義。