緊急狀態(tài)中的世界警察

劉長煌

緊急狀態(tài)（State of Emergency），是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，比如自然災(zāi)害、內(nèi)亂、外來入侵、公共衛(wèi)生事件等，需要國家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關(guān)行政長官或國家機(jī)關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布全國或局部地區(qū)實行一種臨時性的嚴(yán)重危急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下，各國的法律都有特別的規(guī)定，政府可以采取各種措施來限制公民和團(tuán)體的行動，政府還有權(quán)強(qiáng)制有關(guān)公民或團(tuán)體有償提供一定勞務(wù)或者財物，公民和團(tuán)體有義務(wù)配合政府在緊急狀態(tài)下采取措施，妥善應(yīng)對突發(fā)事件。

在緊急狀態(tài)下，警察的權(quán)力大增，為了控制局面，可以行使一些特殊的權(quán)力。依據(jù)緊急狀態(tài)的類型和程度，警察相應(yīng)的參與度有所不同，法律賦予的權(quán)限也不同。

一、緊急狀態(tài)分類

依據(jù)緊急狀態(tài)的性質(zhì)，一般分為三大類。

一類是公共衛(wèi)生事件、經(jīng)濟(jì)金融緊急事件和自然災(zāi)害事件等，警察不是這類事件的主要責(zé)任部門，其主要職責(zé)是為主管部門執(zhí)行公務(wù)提供法律保護(hù)，協(xié)助主管部門依法行使職務(wù)，維持社會治安秩序。

在這一類緊急狀態(tài)下，不同的國家對警察的授權(quán)不同。

美國的緊急狀態(tài)法就明確規(guī)定，在緊急狀態(tài)下，要加強(qiáng)情報工作，加強(qiáng)警察和法官的權(quán)力，適應(yīng)當(dāng)時的特殊情形，維持社會穩(wěn)定。

如在1918年世界性流感爆發(fā)時期，美國芝加哥授權(quán)警察抓捕在公共場所打噴嚏的人，當(dāng)時的舊金山市政府出臺了一項法規(guī)，要求人們在公共場所用口罩遮住鼻子和嘴，否則以“逃避口罩罪 ”予以逮捕。在社會常態(tài)時，這種對私權(quán)的限制不免令人難以理解和接受，但1918年發(fā)生的世界性流感是人類所經(jīng)歷的最大流行性疾病之一。它在短時間內(nèi)席卷全球，數(shù)月內(nèi)造成4000萬人死亡。

第二類是恐怖襲擊事件和群體性事件，如騷亂、動亂、暴亂、叛亂、恐怖襲擊等，警察是處理這類事件的主要力量，當(dāng)然不是唯一的部門，警察享有更多的強(qiáng)制性權(quán)力。

2015年3月6日，斯里蘭卡總統(tǒng)西里塞納宣布全國進(jìn)入為期七日的緊急狀態(tài)，以控制斯里蘭卡康提等部分地區(qū)暴力沖突的蔓延?？偨y(tǒng)府新聞處表示，為應(yīng)對犯罪行為，盡快讓國家恢復(fù)正常秩序，立即加強(qiáng)斯里蘭卡警察和武裝力量的權(quán)限。緊急狀態(tài)期間，如發(fā)現(xiàn)任何可疑行為，警察可以簡化手續(xù)，行使搜查和逮捕的權(quán)力。

歐洲國家在緊急狀態(tài)下，用盡各種手段，強(qiáng)化“以警察執(zhí)法為核心”，加強(qiáng)警察裝備，甚至動用武裝力量。

第三類是戰(zhàn)爭類緊急狀態(tài)，國家機(jī)器高速運轉(zhuǎn)，參與主體是軍隊，警察主要是在后方維持社會秩序。

二、一些國家的緊急狀態(tài)法律法規(guī)

依據(jù)國際法，在緊急狀態(tài)下可以中止公民的部分權(quán)利和自由，例如警察可以未經(jīng)審判就羈押相關(guān)人員?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》中列出的可減損權(quán)利在緊急狀態(tài)下都可以中止，而不可減損權(quán)利部分則不能被暫停。

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第四條列出了不可減損的權(quán)利，包括生命權(quán)、免遭任意剝奪自由權(quán)、免遭奴役、酷刑和虐待的權(quán)利，等等。

《歐洲人權(quán)公約》和《美國人權(quán)公約》也有類似的減損規(guī)定。

在緊急狀態(tài)下，有些國家和地區(qū)可以修改緊急狀態(tài)法或憲法，但大部分國家是不允許的。

許多國家對待緊急狀態(tài)，有特定的法律定義，這取決于公眾感知威脅的性質(zhì)，按照嚴(yán)重程度，包括但不限于：

軍事管制狀態(tài)（Martial Law）：由軍隊接管政府權(quán)力，對全國或部分地區(qū)、某些行業(yè)、個別部門實行的一種特殊的強(qiáng)制性管理和控制形式。通常在戰(zhàn)爭、騷亂、嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他非常情況下實行。警察的職責(zé)主要是協(xié)助軍隊維持秩序，保障社會穩(wěn)定。

2017年5月24日，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特宣布對棉蘭老島等地區(qū)實行為期60天的軍事管制，此前軍隊和警察已經(jīng)與武裝分子在棉蘭老島上的南拉瑙省馬拉維市交火，據(jù)稱這伙武裝分子與極端組織“伊斯蘭國”有聯(lián)系。

戒嚴(yán)狀態(tài)（State of Siege）：國家在面對戰(zhàn)爭、內(nèi)部叛亂、天災(zāi)橫禍等事件時，為了社會的安全和國家政治的穩(wěn)定而采取的一種緊急措施，一般表現(xiàn)為軍警接手相關(guān)的權(quán)力。具體表現(xiàn)形式為增設(shè)警衛(wèi)、加強(qiáng)巡邏、組織搜查、限制交通，等等。

民事緊急狀態(tài)（Civil Emergency）：主要是應(yīng)對自然災(zāi)害事故、公共衛(wèi)生危機(jī)、暴亂等引起的危險狀態(tài)，需要部署大量資源來遏制這種危險局勢的加劇，有時需要強(qiáng)制取得財產(chǎn)權(quán)或勞務(wù)的方式，事后給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

比如說在美國路易斯安那州塔魯拉市，2020年2月26日，麥迪遜教區(qū)警察陪審團(tuán)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。由于全市幾條水管線斷裂，導(dǎo)致飲用水短缺，市民、學(xué)校、醫(yī)院和企業(yè)供水不足，面臨著緊急情況。缺水問題對市民和醫(yī)院的病人造成了生命威脅，給企業(yè)帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，是宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的原因。

進(jìn)入緊急狀態(tài)后，可以向州政府和聯(lián)邦政府申請救援，同時，加大警察的執(zhí)法權(quán)限，在有些路口禁止通行，全紅燈設(shè)置。

對“緊急狀態(tài)”權(quán)限的使用，世界各國也不盡相同。

在阿根廷，憲法經(jīng)過多次修改后，規(guī)定如果出現(xiàn)內(nèi)部動蕩或外國攻擊及重大災(zāi)難事故時，允許宣布緊急狀態(tài)。阿根廷自1854年憲法修訂后到2010年，先后52次宣布緊急狀態(tài)。1969年通過的《美洲人權(quán)公約》限制濫用緊急狀態(tài)，任何宣布緊急狀態(tài)的簽署國必須要將其緊急情況和期限以及受影響的權(quán)利告知其他簽署國，一定程度上限制了緊急狀態(tài)的濫用，阿根廷于1984年簽署該公約。

澳大利亞各州的緊急狀態(tài)立法各不相同。在維多利亞州，如果就業(yè)、安全或公共秩序受到威脅，總理可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，有效期30天，上議院或下議院的決議可以提前撤銷。依據(jù)《公共安全保護(hù)法》，緊急狀態(tài)允許總理立即制定任何所需的條例，加強(qiáng)警察等部門的權(quán)限，以確保公共秩序和安全。但是，如果議會不同意在七天后繼續(xù)執(zhí)行這些條例，那么這些條例就會失效。

2019年12月，新南威爾士州宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，以應(yīng)對森林大火。當(dāng)時該州有780萬英畝的灌木叢被燒毀，造成600多所房屋被毀，八人死亡，其中包括兩名志愿消防隊員，他們駕車在前往戈斯伯斯山火的途中被倒下的樹木砸死。

截至2019年12月27日，澳大利亞共有827處房屋被毀，八人喪生，390萬公頃土地被毀，給澳大利亞自然環(huán)境帶來了無法估量的損失。

在丹麥，如果處于緊急狀態(tài)下，警察局長可以下令對某一特定區(qū)域不特定的人進(jìn)行盤查，這個命令必須以書面形式提前發(fā)布。在這個區(qū)域內(nèi)，警察還可以對暴力、威脅、勒索和破壞公物等違法犯罪行為處以雙倍處罰。這個命令只能持續(xù)三個月。

如果警方認(rèn)為某人群可能失控，他們可以強(qiáng)制命令該人群解散，經(jīng)三次警告后不服從的，則可以實施抓捕。

法國緊急狀態(tài)主要涉及三項主要法律條款：1955年4月3日的法案允許部長會議宣布進(jìn)入緊急狀態(tài);1958年憲法第16條允許在危機(jī)發(fā)生時授予總統(tǒng)“特別權(quán)力”，同一憲法第36條規(guī)定了“戒嚴(yán)狀態(tài)”的授權(quán)。第16條和1955年法令之間的區(qū)別主要涉及權(quán)力的分配，在第16條中，行政權(quán)力凌駕于其他權(quán)力之上;1955年法令允許12天的緊急狀態(tài)，如果要延長，必須經(jīng)議會投票通過。在1955年、1958年、1961年、1988年、2005年和2015年，法國都宣布過緊急狀態(tài)。

埃及依據(jù)《緊急狀態(tài)法》（1958年第162號法令）的規(guī)定，自1967年至2012年的45年間一直處于緊急狀態(tài)，1980年和1981年中斷了18個月。該緊急狀態(tài)是在1967年第三次中東戰(zhàn)爭期間開始實施的，在安瓦爾·薩達(dá)特總統(tǒng)遇刺后繼續(xù)進(jìn)入緊急狀態(tài)。緊急狀態(tài)下，埃及警察的權(quán)力得到擴(kuò)大，憲法賦予公民的權(quán)利被暫停，審查制度合法化，審查內(nèi)容涵蓋對公民的言論、通訊、信息等。依據(jù)緊急狀態(tài)法的審查條款，約有17000人被拘留。

在羅馬尼亞，針對不同的情況可以宣布兩種緊急狀態(tài)。

一是警戒狀態(tài)（State of Alert）：非軍事狀態(tài)，可由地方行政長官宣布。警察可以設(shè)置路障，征用任何車輛和設(shè)施。這種情況一般在發(fā)生自然災(zāi)害或內(nèi)亂的情況下進(jìn)行。

二是緊急狀態(tài)（State of Emergency）：只有在議會批準(zhǔn)的情況下才能宣布。緊急狀態(tài)中，在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，采取軍事管制，一般是在極端情況下執(zhí)行，如戰(zhàn)爭等。

還有一種情況是劃定公共安全特區(qū)（Special Zone of Public Safety），加強(qiáng)行政管理措施，由當(dāng)?shù)鼐靾?zhí)行。警察設(shè)置道路檢查站，檢查過往行人和車輛，嚴(yán)格管控措施。

2013年12月8日開始實施的瓦斯盧伊縣蓬杰斯公社公共安全特區(qū)一直持續(xù)到現(xiàn)在，主要是因為雪佛蘭公司在該區(qū)挖采頁巖氣，與公社社員產(chǎn)生激烈沖突。警方發(fā)言人表示，警察會確保雪佛蘭公司的正常業(yè)務(wù)。

在瑞士，依據(jù)聯(lián)邦憲法第185條規(guī)定，在緊急狀態(tài)下，聯(lián)邦委員會可以召集最多4000名民兵協(xié)助警察維穩(wěn)，為期三個星期，但必須以警察為主導(dǎo)。

三、緊急狀態(tài)下警察的主要職責(zé)

1.制定預(yù)案和開展演習(xí)。做到訓(xùn)練有素，召之即來，來之能戰(zhàn)。

2.情報搜集與研判。建立情報信息網(wǎng)絡(luò)，廣泛搜集影響社會穩(wěn)定的社情動態(tài)，并進(jìn)行分析和評估，查證甄別情報信息的真假，暢通情報信息報送渠道，為決策者提供準(zhǔn)確的情報信息。

3. 常見執(zhí)法手段：

①布置警戒區(qū)、警戒崗、警戒線，限制無關(guān)人員出入。

②驅(qū)離、疏散、勸退特定對象。

③加強(qiáng)對重點地區(qū)、重點場所、重點人群、重要設(shè)施的安全保衛(wèi)。

④進(jìn)行交通控制。

⑤緊急征用車輛或物資。

⑥設(shè)卡盤查。

⑦協(xié)助其他部門開展工作，凈化執(zhí)法環(huán)境。

⑧其他臨時需要采取的措施。

4.與市民溝通，消除恐慌，維護(hù)社會穩(wěn)定。在美國，警方發(fā)布了一個簡單的“緊急狀態(tài)問答”。

①什么是緊急狀態(tài)？

答：已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的災(zāi)害非常嚴(yán)重，以致需要國家援助來補(bǔ)充當(dāng)?shù)刭Y源以防止或減輕損害時，最高行政長官宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，以便能夠立即籌集人力和物力資源，用于救援、疏散、避難、平息受影響地區(qū)的災(zāi)難或暴亂等。

②緊急狀態(tài)是否需要市民采取什么行動？

答：不需要。通常情況下，警察、國民警衛(wèi)隊以及環(huán)境保護(hù)、交通和衛(wèi)生部門會很快作出反應(yīng)，并根據(jù)需要增加其他部門。

國家應(yīng)急行動中心24小時提供服務(wù)，美國紅十字會、救世軍和志愿者組織會積極參與，民用航空巡邏隊會執(zhí)行搜索和救援任務(wù)。

普通市民只要遵從相關(guān)指令就可以，不需要實施什么特定的行為。

③緊急狀態(tài)是不是限制行動自由？

答：出于對公共安全的考慮，警察可能會限制市民進(jìn)入特定區(qū)域，但會提前發(fā)布公告。如果有必要對車輛或行人施加限制、進(jìn)行人身檢查等，應(yīng)急管理辦公室會及時告知公眾。

④緊急狀態(tài)一般需要多長時間？

答：當(dāng)危險和威脅已經(jīng)消失，行政長官會適時取消緊急狀態(tài)。

⑤緊急狀態(tài)是否禁止銷售或提供商品服務(wù)？

答：不同的緊急狀態(tài)限定的具體內(nèi)容不同，請關(guān)注政府公告。

⑥雇主是否有責(zé)任向在緊急狀態(tài)下無法上班的員工支付工資？

答：政府不在這方面作硬性規(guī)定，企業(yè)必須在簽訂勞工合同時涉及這方面的條款。但是，一旦進(jìn)入緊急狀態(tài)，無法工作的人員有資格申請失業(yè)援助。

⑦在緊急狀態(tài)下，政府機(jī)構(gòu)都關(guān)門嗎？

答：如果有必要縮減或關(guān)閉政府機(jī)構(gòu)，會及時發(fā)布公告。一般來說都會保持政府部門的正常運轉(zhuǎn)，但發(fā)生大型自然災(zāi)害事故類似于暴風(fēng)雪的情況，會出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)關(guān)門的現(xiàn)象。

“災(zāi)害”是指由于自然或非自然原因造成的，危害一個或多個市民健康、安全或資源的任何異常事件，該事件發(fā)生的范圍過大或可能會變得過大，或者災(zāi)害類型異常而無法采取正常應(yīng)對措施的情形。

四、緊急狀態(tài)中的世界警察

1.牙買加治安緊急狀態(tài)。2020年1月26日，牙買加總理安德魯·霍尼斯根據(jù)警察局的建議，宣布首都金斯敦東區(qū)處于“治安緊急狀態(tài)”，涉及七個區(qū)，占首都的一半。2019年度，東區(qū)發(fā)生的謀殺案較以前上升了18.2%;2020年頭兩個月就發(fā)生了11起，而上年同期只發(fā)生了三

起。

為了打擊黑幫的囂張氣焰，保護(hù)市民的生命財產(chǎn)安全，總理決定對該區(qū)實施緊急狀態(tài)，加大巡邏力度，授予警察隨時隨地對可疑人員進(jìn)行盤查的權(quán)力，同時還賦予警察應(yīng)急逮捕權(quán)。

2.斯里蘭卡全國緊急狀態(tài)。2019年4月21日，復(fù)活節(jié)，斯里蘭卡發(fā)生八起爆炸，造成290人死亡，超過500人受傷，爆炸受害者包括30余名外國公民。22日下午，拆彈部隊在科倫坡圣安東尼教堂附近拆彈時又引發(fā)一起爆炸，所幸傷亡不大。

斯里蘭卡總統(tǒng)媒體辦公室22日發(fā)表聲明，宣布全國從當(dāng)?shù)貢r間23日零時起進(jìn)入“有條件的全國緊急狀態(tài)”，賦予警察和軍方在未經(jīng)法院批準(zhǔn)的情況下可以拘留和審問嫌疑人的權(quán)力。當(dāng)天，斯里蘭卡警方宣布，從22日20時至23日凌晨4時在全國實施宵禁。

3.美國國會1976年通過的《國家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）和1977年通過的《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act）是美國應(yīng)對緊急狀態(tài)的兩支“利箭”?！秶H緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》是《國家緊急狀態(tài)法》中一個條款的細(xì)則分解，具有從屬關(guān)系。

美國多次宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，其中比較典型的有：

①2009年10月23日晚，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署公告宣布美國進(jìn)入甲型H1N1流感“全國緊急狀態(tài)”。這一聲明允許醫(yī)療機(jī)構(gòu)在流感病例激增的情況下，可以繞過聯(lián)邦法規(guī)的相關(guān)要求采取緊急救助方案。白宮官員表示，這一聲明類似于颶風(fēng)登陸之前的預(yù)警聲明。該緊急狀態(tài)到2010年10月23日結(jié)束。

②2014年8月，在密蘇里州弗格森鎮(zhèn)，18歲黑人青年邁克爾·布朗在公路上被白人警官威爾遜截停并開槍打死。爭議焦點是一方說布朗當(dāng)時已經(jīng)高舉雙手說“不要開槍！我沒有槍”，另一方說是布朗動手襲擊警察威爾遜，后者出于自衛(wèi)將布朗開槍擊斃的。

這起事件引發(fā)連續(xù)多日的抗議活動，甚至出現(xiàn)暴亂，密蘇里州州長杰伊·尼克松宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，出動大批警察才平息事態(tài)。

11月下旬，一個由三名黑人和九名白人組成的大陪審團(tuán)最終認(rèn)定威爾遜警官使用武器合法，決定不予起訴。當(dāng)?shù)睾谌舜鬄椴粷M，紛紛走上街頭游行示威，后來演變成暴亂。州長迅即宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，警察攜帶盾牌、頭盔、煙霧彈和橡皮子彈等裝備，出動裝甲車、直升機(jī)，前后逮捕了100人，并造成六人不明原因死亡，最后在國民警衛(wèi)隊的協(xié)助下，才平息暴亂。

③2019年2月15日，美國總統(tǒng)特朗普簽署公告宣布美國南部邊境進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”。特朗普此舉意在繞過國會籌集更多經(jīng)費用于在美國與墨西哥邊境修建隔離墻，遭到國會民主黨人強(qiáng)烈反對。

特朗普說，毒品和人口販子以及其他犯罪分子“正在入侵美國”，邊境墻將有效遏制這些問題，訴諸行政而非立法手段是為了“更快地造墻”。他表示，即使此舉遭遇法律挑戰(zhàn)，他也有信心“打贏”這場仗。

進(jìn)入緊急狀態(tài)，特朗普就能夠投入大約80億美元修建邊境墻，其中13億美元來自國會剛剛通過的新版預(yù)算案，36億美元國防部工程建設(shè)款，25億美元緝毒禁毒資金，6億美元財政部資金。

4.在英國，只有英國君主在樞密院的建議下，或者在內(nèi)閣成員的提議下，遇有緊急情況發(fā)生時，依據(jù)《民事應(yīng)急法》才能宣布全國進(jìn)入緊急狀態(tài)。緊急情況從廣義上講，是指外國入侵、構(gòu)成嚴(yán)重安全威脅的恐怖活動、對人類福利或環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的事件。

緊急狀態(tài)一般為30天，但也可以經(jīng)議會批準(zhǔn)延期。在緊急狀態(tài)下，賦予中央和地方政府廣泛的權(quán)力，同時也加強(qiáng)警察的執(zhí)法權(quán)，它允許通過緊急法規(guī)修改其他主要法律法規(guī)。

1972年2月9日，英國政府宣布全國處于“緊急狀態(tài)”，以對付已經(jīng)持續(xù)一個月的30萬煤礦工人全國大罷工，調(diào)派大量警察維持秩序，并抓捕相關(guān)人員。根據(jù)“緊急狀態(tài)”的法令，英國各行各業(yè)以及人民生活用電都受到限制，使英國出現(xiàn)了自第二次世界大戰(zhàn)后最嚴(yán)重的供電

危機(jī)。

5.印度緊急狀態(tài)的依據(jù)是《憲法》第352條，全國或其部分領(lǐng)土發(fā)生戰(zhàn)爭或內(nèi)部動亂時宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，后來添加了自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等方面的緊急狀態(tài)內(nèi)容。1971年印巴戰(zhàn)爭和1975年國內(nèi)動亂時曾經(jīng)宣布了這種緊急狀態(tài)?？偨y(tǒng)只有在以總理為首的內(nèi)閣提出書面請求的基礎(chǔ)上才能宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。

在國家緊急狀態(tài)下，印度公民的許多基本權(quán)利都可能被中止，如六項自由權(quán)自動中止，但生命權(quán)和人身自由權(quán)不能中止。

1975年，英迪拉·甘地宣布的緊急狀態(tài)期間，政府決定取消人身保護(hù)令，甚至?xí)和Ｉ鼨?quán)和人身自由權(quán)。

國家緊急狀態(tài)將聯(lián)邦政府體系修改為一個單一的體系，賦予軍隊和警察更多特權(quán)。

2019年11月3日，印度首都新德里及周邊地區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)到“嚴(yán)重+緊急”級別，宣布進(jìn)入“公共健康緊急狀態(tài)”。當(dāng)?shù)卣块T下令新德里市學(xué)校停課三天，市內(nèi)各項建設(shè)活動停工三天，并立即開始執(zhí)行燃油機(jī)動車“單雙號”限行措施。

2019年12月，印度《公民身份法》修正案獲得通過，導(dǎo)致支持者和反對者在首都地區(qū)產(chǎn)生對抗并引發(fā)騷亂，死亡人數(shù)達(dá)35人，其中包括一名警察和一名情報人員;另有200多人受傷，其中70多人是槍傷。首都地區(qū)隨即宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，警察大量走上街頭，平暴治亂。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）