我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的研究

秦曉敏

摘要：隨著我國城市化與工業(yè)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾日益激化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃不嚴(yán)謹(jǐn)、分布不夠均勻、利用不合理等問題日益凸顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度是我國土地改革的一次全新嘗試，對緩解土地資源保障壓力、優(yōu)化城市建設(shè)用地布局、提高土地節(jié)約集約利用水平等具有重要意義。文章分析了我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的內(nèi)涵與相關(guān)背景，剖析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作開展的積極意義，探討了我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的創(chuàng)新思路與方法，以供參考。

Abstract： With the development of urbanization and industrialization in China， the contradiction between the supply and demand of urban and rural construction land is increasingly intensified， and the problems of rigorous urban and rural construction land planning， uneven distribution， and unreasonable utilization are becoming increasingly prominent. The system of linking the increase and decrease of urban and rural construction land is a brand new attempt of Chinas land reform， and it is of great significance to alleviate the pressure of land resource guarantee， optimize the layout of urban construction land， and improve the level of land-saving and intensive use. The article analyzes the connotation and related background of the system of linking the increase and decrease of urban and rural construction land in China， analyzes the positive significance of the work of linking the increase and decrease of urban and rural construction land， and discusses the innovative ideas and methods of the system of the linkage of urban and rural construction land.

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤制度;積極意義;創(chuàng)新思路

0? 引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，大批量的農(nóng)民涌入城市，城鎮(zhèn)人口數(shù)量與日俱增，城鎮(zhèn)用地面積越來越緊缺，農(nóng)村建設(shè)用地面積呈現(xiàn)過剩趨勢。然而我國城鄉(xiāng)二元分割與土地制度尚不完善，未能有效處理新形勢下城鄉(xiāng)建筑用地需求與實(shí)際情況不均衡的問題，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供需矛盾日益加劇，不僅不能滿足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，還將造成一定的土地資源浪費(fèi)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度應(yīng)運(yùn)而生，文章就此展開論述。

1? 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局為目標(biāo)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施來組建建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，將規(guī)劃的農(nóng)村建設(shè)用地地塊進(jìn)行整理復(fù)墾，以擴(kuò)大耕地有效面積，并將充分利用擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊，以保障建新拆舊項(xiàng)目區(qū)各類土地面積的均衡布局。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的本質(zhì)是對位于農(nóng)村的存量建設(shè)用地的盤活利用，通過一系列優(yōu)化舉措來實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地與建設(shè)用地的空間置換，進(jìn)而在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地資源利用最大化。

2? 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的相關(guān)背景

2.1 我國土地資源整體比較緊缺

雖然我國幅員遼闊，但是我國人口基數(shù)大，人均用地面積僅1.38畝，遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且優(yōu)質(zhì)土地較少、后備土地資源相較匱乏，這些都加劇了我國人口與土地面積之間的矛盾。而且在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，土地沙化、水土流失等土地資源污染問題日益嚴(yán)峻，嚴(yán)重影響了土地墾殖率與復(fù)種指數(shù)，進(jìn)一步加劇了土地資源緊缺的矛盾，優(yōu)化土地資源管理、提升人均土地面積迫在眉睫。

2.2 提升土地資源利用率迫在眉睫

土地資源利用率低是現(xiàn)階段我國面臨的最嚴(yán)峻的土地資源管理問題，這在很大程度上加劇了人地之間的矛盾，而提升土地資源利用率主要可從深度挖掘城市用地與開發(fā)利用農(nóng)村用地兩種途徑來實(shí)現(xiàn)，相較之下對農(nóng)村用地進(jìn)行進(jìn)一步開發(fā)利用的可行度更高，而且效果更明顯，是目前廣泛使用的主要手段。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求急劇擴(kuò)張，不少地區(qū)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視對農(nóng)用地的保護(hù)，存在耕地被占用等現(xiàn)象，可供耕作的農(nóng)用地越來越緊缺。而且多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍是傳統(tǒng)的村落管理模式，宅基地占地面積大，很多住宅用地存在閑置、鋪張浪費(fèi)的問題，這在很大程度上也影響了可用土地面積及土地資源利用率。由此可見，對農(nóng)村用地進(jìn)行進(jìn)一步開發(fā)利用可從建立新農(nóng)村、節(jié)約集約用地等方面入手，結(jié)合土地總體規(guī)劃對農(nóng)村存在進(jìn)行拆舊建新，將農(nóng)村建設(shè)用地地塊進(jìn)行整理復(fù)墾，以拓寬農(nóng)用地面積，同時還可對多余的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，供城鄉(xiāng)建設(shè)有償使用，這樣不僅可提高土地資源利用率，更好地滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，還可為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金來源。

3? 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制定的積極意義

3.1 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)建筑用地土地增減掛鉤制度是我國城鎮(zhèn)用地戰(zhàn)略思想的外在表現(xiàn)，有效落實(shí)城鄉(xiāng)建筑用地土地增減掛鉤制度將大大提升土地資源的整合與使用效率，為農(nóng)業(yè)集約化建設(shè)與發(fā)展奠定基礎(chǔ)，是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的重要途徑與保障。城鄉(xiāng)建筑用地增減掛鉤制度為當(dāng)?shù)赝恋刭Y源管理部門提供了開展工作的依據(jù)與土地資源管理的自主性，他們可在土地規(guī)劃的指導(dǎo)下，將結(jié)余的建筑用地指標(biāo)進(jìn)行跨省、跨市交易，所得的經(jīng)濟(jì)收入可用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)而更好地開展扶貧攻堅(jiān)、易地扶貧搬遷、空心村整治等，并通過對深度貧困的村落進(jìn)行集中安置，來切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，帶動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的整體發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計表明，2016年2月至2017年6月，我國約13個省份開展了城鄉(xiāng)建筑用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，累計流轉(zhuǎn)收益335億元，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)贏取了大力的資金支持。此外，通過城鄉(xiāng)建筑用地土地增減掛鉤進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，除了可帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益外，還能吸引優(yōu)秀的企業(yè)入駐，進(jìn)而為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動力，更好地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

3.2 促進(jìn)耕地保護(hù) 實(shí)現(xiàn)集約用地

整體而言，我國耕地面積相較匱乏，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，可優(yōu)化土地布局，改善土地空閑、無序利用、功能紊亂等問題，提升土地的節(jié)約集約應(yīng)用。依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，可結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對已利用的土地進(jìn)行調(diào)整，對其用途、布局、產(chǎn)出率進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化配置，進(jìn)而更好地發(fā)揮農(nóng)村建筑用地載體功能，更好地滿足城鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)的發(fā)展需求。通過對建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)村老舊地塊進(jìn)行整合、拆分、復(fù)墾等，一方面可起到保護(hù)耕地、增加有效耕地面積的作用，另一方面還可將多余的建筑用地核定為建筑用地指標(biāo)，進(jìn)而進(jìn)一步提升土地使用效果。據(jù)報道，某地區(qū)于2017-2018年開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，復(fù)墾新增耕地1340畝，其中水田980畝，結(jié)余指標(biāo)1806畝，既保護(hù)了耕地資源，又大大提升了當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的使用效率。

3.3 助推農(nóng)村土地管理制度的深化改革

農(nóng)村土地管理包含土地確權(quán)、土地布局、土地利益劃分等諸多方面，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為土地產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整、農(nóng)村土地使用流程的規(guī)范、耕地保護(hù)措施的制定、農(nóng)民權(quán)益的保障等提供了依據(jù)與新的發(fā)展途徑，是推動農(nóng)村土地管理制度改革的助推器，科學(xué)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是順應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，是優(yōu)化土地資源配置、提高土地資源利用率的重要手段。

4? 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度存在的問題與創(chuàng)新思路

4.1 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題

從我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤開展實(shí)踐來看，存在運(yùn)行成本高、掛鉤指標(biāo)配置不足、交易成本高等問題，在很大程度上影響了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的開展效果，因此，應(yīng)基于以上問題對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行創(chuàng)新，以提升掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益，更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的積極意義。

4.2 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的創(chuàng)新思路

首先，應(yīng)從嚴(yán)格按照規(guī)范指標(biāo)開展生產(chǎn)活動入手，依托土地制度提升農(nóng)民對閑置土地的利用率，杜絕建新拆舊項(xiàng)目的整拆、整建，在保障工程質(zhì)量的前提下，最大限度的降低拆舊建新成本支出，從根本上解決運(yùn)行成本高的問題。其次，應(yīng)加強(qiáng)對跨區(qū)域之間的合作交流，暢通城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨區(qū)配置，優(yōu)化掛鉤指標(biāo)供給。再次，還應(yīng)依托土地制度對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)行進(jìn)一步的完善，健全農(nóng)村建設(shè)用地退出程序及相應(yīng)的資金補(bǔ)償支付等。

5? 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新方法

5.1 建立閑置宅基地退出機(jī)制

閑宅是土地資源浪費(fèi)的最大來源，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多地區(qū)都出現(xiàn)了空心村，大量宅基地被閑置，有的地區(qū)還存在一戶多宅的現(xiàn)象，而很多宅基地都可以用來整合復(fù)墾以增大農(nóng)用地面積，或者為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地資源。此種背景下，可從建立閑置宅基地退出機(jī)制出發(fā)創(chuàng)新并落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，強(qiáng)化對農(nóng)村閑宅的利用。在建立閑置宅基地退出機(jī)制時，首先應(yīng)加大對掛鉤拆舊的管控力度，制定建新拆舊項(xiàng)目管理方案，杜絕整拆整建的出現(xiàn)，以降低掛鉤制度運(yùn)行成本與交易成本。其次，閑置宅基地退出機(jī)制的制定與落實(shí)應(yīng)以維護(hù)農(nóng)民利益為基本原則，不得以強(qiáng)迫的方式迫使農(nóng)民同意拆遷，不得以任何理由損害農(nóng)民權(quán)益。再次，應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通，引導(dǎo)農(nóng)民了解閑置宅基地退出對其生活乃至農(nóng)村發(fā)展的真正意義，鼓勵其自發(fā)支持閑宅改造項(xiàng)目，將多余宅基地通過土地流轉(zhuǎn)等形式分離出來，以實(shí)現(xiàn)零拆整用，提高掛鉤指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益。

5.2 建立掛鉤指標(biāo)交易制度

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)常遇到指標(biāo)模式僵化、掛鉤指標(biāo)供需匹配度不足、資金緊缺等問題，或可從建立掛鉤指標(biāo)交易制度來創(chuàng)新與完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，進(jìn)而更好地發(fā)揮掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益。目前不少地區(qū)已經(jīng)開始建立并實(shí)施了掛鉤指標(biāo)交易制度，有效促進(jìn)了掛鉤指標(biāo)的合理分配，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。依托完善的掛鉤指標(biāo)交易制度，掛鉤指標(biāo)供給方可提前將掛鉤指標(biāo)釋放出來，提升掛鉤指標(biāo)的透明度，吸引更多的需求方參與，進(jìn)而有效促進(jìn)掛鉤指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益的提高，最大限度地避免掛鉤財政風(fēng)險的出現(xiàn);掛鉤指標(biāo)需求方則享有更多的選擇性，可結(jié)合實(shí)際需求通過掛鉤指標(biāo)交易來獲得土地重建權(quán)利，為城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

6? 結(jié)語

總而言之，隨著社會的發(fā)展，土地資源供給矛盾日益計劃，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減制度在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展、耕地保護(hù)與集約用地、農(nóng)村土地管理制度深化改革等方面發(fā)揮著重要作用，科學(xué)應(yīng)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度來提升土地資源利用效率已成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要議題。當(dāng)然，為進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤開展效果、提升掛鉤指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度實(shí)施遇到的問題，從閑置宅基地退出機(jī)制、掛鉤指標(biāo)交易制度等方面對進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行補(bǔ)充與創(chuàng)新，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)我國城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。

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