新時期征地拆遷補(bǔ)償創(chuàng)新模式構(gòu)建

王明旭

摘要：當(dāng)前我國征地拆遷補(bǔ)償工作亂象叢生，信訪壓力巨大，也滋生腐敗的溫床。一方面征地拆遷工作人員工作壓力大，叫苦連天;另一方面拆遷戶屢屢不滿征地拆遷補(bǔ)償，形成巨大的拆遷阻力，也影響征地拆遷工作的順利開展，既增加征地拆遷成本，提高地方政府的財政負(fù)擔(dān)，也影響對拆遷戶補(bǔ)償?shù)募皶r到位，從而傷害到拆遷戶的合法利益。同時存在拆遷戶的征地補(bǔ)償一夜暴富的現(xiàn)象也影響社會的和諧穩(wěn)定。為了規(guī)避上述問題，提出了征地拆遷補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新模式構(gòu)建。通過建立征地拆遷補(bǔ)償?shù)膶Φ葘傩匝a(bǔ)償機(jī)制，將拆遷戶的征地拆遷補(bǔ)償資金納入國家財政報銷管理模式的構(gòu)建，實現(xiàn)資格權(quán)和等值現(xiàn)金購買權(quán)的兩權(quán)分離，建立全國征地拆遷一體化管理系統(tǒng)以及拆遷戶征地拆遷補(bǔ)償?shù)姆謱庸芾砟Ｊ?，?gòu)建“征地拆遷補(bǔ)償超市”模式，全力推動征地拆遷工作走上更加科學(xué)合理的軌道，助推我國征地拆遷工作的跨越式發(fā)展。

Abstract： At present， China's land requisition and demolition compensation work is in chaos， the pressure of letters and visits is huge， and it also breeds a hotbed of corruption. On the one hand， the land requisition and demolition workers are under great pressure， and on the other hand， the relocated households are frequently dissatisfied with the land requisition and demolition compensation， which forms a huge resistance to demolition， and also affects the smooth development of land requisition and demolition work， which increases the cost of land requisition and demolition and increases the financial burden of the local government. It also affects the timely availability of compensation for relocated households， thereby harming the legitimate interests of relocated households. At the same time， the phenomenon of requisitioning households to replenish the wealth overnight also affects the social harmony and stability. In order to circumvent the above problems， an innovative model of land acquisition and house demolition compensation was proposed. By establishing a reciprocal attribute compensation mechanism for land requisition and demolition compensation， the land requisition and demolition compensation funds of the relocated households will be included in the construction of the national financial reimbursement management model to achieve the separation of the two rights of eligibility and equivalent cash purchase rights， and establish a national land requisition and demolition integrated management system and the layered management model of land acquisition and house demolition compensation for demolition households， and to construct the "land acquisition and house demolition compensation supermarket" model， to fully promote the land acquisition and house demolition work on a more scientific and reasonable track， and promote the leapfrog development of China's land acquisition and house demolition work.

關(guān)鍵詞：對等屬性補(bǔ)償;資格權(quán);等值現(xiàn)金購買權(quán);補(bǔ)償款報銷管理模式;征地補(bǔ)償超市

0? 引言

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，1978年我國城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，2000年增至36.2%。2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.3個百分點，2018年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%。城鎮(zhèn)化帶來了各地在基建方面的投入，也拉動了房地產(chǎn)的火熱，拉動了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷快速推進(jìn)和各種全國性的路網(wǎng)交通建設(shè)，涉及到大量征地拆遷工作。過去的征地拆遷工作亂象叢生，引發(fā)了很多流血沖突事件，暴力強(qiáng)拆和暴力抗拆在一段時間內(nèi)長期存在。隨著國家先后多項關(guān)于征地拆遷工作的規(guī)范文件出臺，對征地拆遷工作進(jìn)行了制度規(guī)范和工作指引，為我國各地的征地拆遷工作提供了指導(dǎo)和遵循，加之我國依法執(zhí)政、依法行政水平的不斷提高，對征地拆遷工作提出了更高的要求。

在征地拆遷過程中，涉及到征地拆遷補(bǔ)償，這種征地補(bǔ)償是對利益相關(guān)方的一種由征用土地而獲得的一種等值收益，涉及到土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、青苗附著物補(bǔ)償費等。征地拆遷補(bǔ)償對于維護(hù)社會穩(wěn)定，給予被拆遷戶一定的生活保障，同時也因為征地拆遷補(bǔ)償引發(fā)了大量的社會問題，尤其是給征地拆遷工作造成了很多困難，嚴(yán)重影響工作推動，也引發(fā)了大量的信訪案件。如何科學(xué)規(guī)范征地拆遷工作，我國不同征地拆遷主體負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)做了大量的工作和探索，從一定程度上促進(jìn)了我國征地拆遷工作的順利推進(jìn)。也在這一過程中，暴露了亟需要解決的問題，尤其是征地拆遷進(jìn)程的緩慢，嚴(yán)重影響所涉拆遷土地的各類建設(shè)，包括項目的落地，不利于一地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給拆遷戶留下了很多困擾，需要找出問題實質(zhì)，分析原因，創(chuàng)新工作方式方法，提出相應(yīng)的應(yīng)對之策，助推征地拆遷工作不斷向前推進(jìn)。當(dāng)?shù)卣鳛檎鞯夭疬w的主體，握有征地拆遷的主動權(quán)，相應(yīng)公職人員的征地拆遷補(bǔ)償工作心理不一樣，對征地拆遷工作的推動情況也會形成較大差異。

1? 四種征地拆遷補(bǔ)償工作心理

負(fù)責(zé)征地拆遷的公職人員，主要存在四種征地拆遷補(bǔ)償工作心理。

第一種是全力維護(hù)國家利益和當(dāng)?shù)卣妫a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就低不就高，嚴(yán)格按照國家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限對征用土地受益方進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償一方面是因為地方財政的緊張所致，另一方面也是維護(hù)當(dāng)?shù)卣?，通過盡量低的補(bǔ)償，實現(xiàn)土地掛牌出讓，獲得土地收益，是一種土地財政最大化。

第二種維護(hù)拆遷戶利益最大化，這種出發(fā)點有兩種情況，第一種是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，走順?biāo)饲椋菑睦习傩绽娼嵌瓤紤]問題，這種征地補(bǔ)償成本最大，也最不容易落實資金，造成政府支出增多，相應(yīng)拆遷戶得到的實惠增多。拆遷戶的利益大于政府的利益，一方面考慮了拆遷戶的征地拆遷補(bǔ)償利益，拉高了征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，反而增加了新的社會矛盾;另一方面這種心理片面的理解了政府利益就是政府財政資金，殊不知政府財政資金也是服務(wù)公共利益的需要。同時推動征地拆遷工作，在工作難度大的情況下，把政府給出的征地補(bǔ)償利益最大值拋出，一方面是可以減少了征地拆遷的阻力，另一方面也讓征地拆遷沒有彈性空間，既造成了公共財政的支出增多，也沒有很好收到征地拆遷的效果。

第三種是利益考量化。在征地拆遷過程中，通過不斷的利益平衡，實現(xiàn)拆遷人員的利益最大化，這是一種拿公共利益謀取個人利益的利益考量模式的征地補(bǔ)償方式，顯性的，屬于違法犯罪，不可取;隱形的，鉆法律和規(guī)則的空子，是腐敗滋生的溫床。

第四種就是按章辦事，既要維護(hù)公眾利益的需要，確保財政資金少支出，也維護(hù)拆遷戶的合法合理的權(quán)益，按照相關(guān)政策，落實好征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2? 征地拆遷補(bǔ)償工作存在的問題

我國城市要建設(shè)，就涉及到征地拆遷的問題。目前我國征地拆遷亂象叢生。征地拆遷工作困難叢叢，這些問題中有前期征地拆遷調(diào)查不完善影響后續(xù)征地拆遷補(bǔ)償?shù)腫1]，也在新時代出現(xiàn)了新的情況和新的問題，亟需通過創(chuàng)新工作方式方法，謀求征地拆遷補(bǔ)償工作走上科學(xué)規(guī)范有序的軌道。

2.1 征地拆遷補(bǔ)償工作困難矛盾交織

在征地拆遷過程中存在多方利益和多種矛盾。征地拆遷較復(fù)雜，因不同地區(qū)不同拆遷對象，所形成的拆遷成本差異非常之大。我國征地工作先后出臺了多項規(guī)定，對征地拆遷戶的利益進(jìn)行了較大保護(hù)。很多征地拆遷工作都需要征地拆遷戶簽名確認(rèn)同意后才可以開始拆遷。而征地過程，不同拆遷戶的利益需求點不一樣，也在一定程度上存在眾口難調(diào)的問題，給征地工作帶來了較大困難。很多投資項目，因為征地拆遷工作不順利，導(dǎo)致項目落地一拖再拖，滯緩當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也影響大部分拆遷戶的利益。

2.2 征地拆遷補(bǔ)償亂序叢生

征地拆遷戶所住區(qū)域，大多是舊的廠房、舊村莊、舊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或是城中村、城郊地區(qū)。因為征地拆遷，涉及到大筆資金的補(bǔ)償。國家對征地拆遷補(bǔ)償有原則把握和范圍限定，但各地情況不一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。即使一地補(bǔ)償普遍偏高，也因為存在相互比較，尋求利益最大化，導(dǎo)致征地拆遷補(bǔ)償費用不好成為科學(xué)的預(yù)算資金。最后各個拆遷戶的補(bǔ)償資金都是多方博弈的結(jié)果。甚至還會出現(xiàn)部分拆遷戶綁架國家利益和公共利益漫天要價，負(fù)責(zé)拆遷的公職人員除了為了公共利益博弈外，也容易為了私利而博弈，在征地拆遷中墮入腐敗的泥潭。

2.3 拆遷戶獲得的征地補(bǔ)償資金

征地拆遷補(bǔ)償資金在某種程度上容易給社會造成不穩(wěn)定的因素。這種一夜暴富現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會的和諧穩(wěn)定。因為征地拆遷補(bǔ)償了大筆資金，很多拆遷戶從普通低收入群體一下子躍升為百萬千萬富翁。突然大筆資金的到來，沒有對資金的合理使用，通過豪車、豪宅等方式炫耀財富，甚至有的走上違法的道路，在社會上造成一種心理失衡的影響，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。

2.4 征地拆遷補(bǔ)償?shù)牟煌该骱筒疬w主客體之間欠缺相互信任

國家在沒有出臺系列規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之前，征地拆遷戶的利益難以得到保障，而國家對征地補(bǔ)償作出規(guī)定后，有效保障了征地拆遷戶的補(bǔ)償利益，然而征地補(bǔ)償因考慮地區(qū)差異性和工作實際，具有較大的彈性空間，導(dǎo)致拆遷戶效仿會哭的孩子有奶吃，會鬧的獲得更多利益。也由于征地拆遷補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性，征地拆遷補(bǔ)償存在較多不透明的地方，讓征地拆遷戶對征地補(bǔ)償存在不信任，對此，有研究者提出了通過民主監(jiān)督員和紀(jì)檢督察員的方式監(jiān)督征地補(bǔ)償方式[2]。在各種小道消息和道聽途說信息的影響下，已經(jīng)答應(yīng)的征地補(bǔ)償方式，又因各種理由重新要價，形成征地拆遷的反復(fù)，影響征地拆遷工作的進(jìn)度，進(jìn)而影響相關(guān)工作進(jìn)展。

3? 征地拆遷補(bǔ)償創(chuàng)新模式

如何規(guī)避上述問題，形成有效的解決機(jī)制，是值得深入思考的問題。目前出臺的關(guān)于征地拆遷補(bǔ)償?shù)恼?，大部分都將重點放在如何科學(xué)規(guī)范征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，而對于征地補(bǔ)償?shù)膶Φ葘傩匝a(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建沒有關(guān)注。對等屬性補(bǔ)償就是征地拆遷的對象是什么，就補(bǔ)償什么，這種補(bǔ)償方式，是維護(hù)拆遷戶的居住保障和生計保障，而不是形成一夜暴富的征地拆遷夢。

3.1 構(gòu)建拆遷戶補(bǔ)償資金納入國家財政資金報銷管理模式

針對征地拆遷補(bǔ)償，通過與拆遷戶談妥的征地拆遷的補(bǔ)償款項不直接補(bǔ)償給拆遷戶，而是國家財政代為管理，由拆遷戶根據(jù)和政府的拆遷補(bǔ)償款約定，由拆遷戶進(jìn)行生活消費，再到當(dāng)?shù)刎斦块T指定受理地點報銷，通過對公轉(zhuǎn)賬和發(fā)票報銷的方式進(jìn)行。以一地市為例，以后各縣（區(qū)）財政局可以開辟專門窗口受理拆遷戶的發(fā)票報銷和消費的對公轉(zhuǎn)賬事宜。這種方式，拆遷戶的拆遷補(bǔ)償資金談妥后，明確各種拆遷補(bǔ)償資金的使用范圍，在資金總額不變的情況下，按照規(guī)矩消費。如高檔奢侈品、高檔娛樂活動消費不能通過征地拆遷補(bǔ)償資金進(jìn)行消費等。同時這種方式使用的資金實現(xiàn)了全程留痕，能夠有利于引導(dǎo)征地拆遷受益方合理消費。構(gòu)建拆遷戶補(bǔ)償資金納入國家財政資金報銷管理模式，需要多部門聯(lián)動，構(gòu)建可操作性的報銷機(jī)制和制度安排。

3.2 實現(xiàn)資格權(quán)和等值現(xiàn)金購買權(quán)的兩權(quán)分置

如果拆遷戶不要現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)?，拆房子補(bǔ)償房子。通過政府主導(dǎo)，但不直接介入，可以實現(xiàn)一地所有拆遷安置房的全打通。兩權(quán)分置，以房屋拆遷為例，是將拆房子補(bǔ)房子分為資格權(quán)和等值現(xiàn)金購買權(quán)。資格權(quán)是明確拆遷戶的選擇拆遷安置房的資格，沒有這種資格權(quán)不能在一地的拆遷安置房選房，同時賦予拆遷安置房等值的現(xiàn)金。以全市打通拆遷安置房為例，實現(xiàn)全市拆遷安置房的任意選擇，價高者得，具體價格由拆遷戶和負(fù)責(zé)拆遷安置房的第三方運營機(jī)構(gòu)確定，拆遷戶確定購房，政府核銷費用，如果所持有的等值現(xiàn)金購買權(quán)的資金不夠，差額部分由拆遷戶自行解決，政府代付之后如果存在多余的資金一樣納入國家財政報銷管理模式，由拆遷戶通過報銷或?qū)D(zhuǎn)賬方式消費，直到全部費用使用完畢，報銷賬戶銷戶。

3.3 構(gòu)建征地拆遷的一體化管理模式

可以構(gòu)建全國征地拆遷補(bǔ)償一體化管理模式，即建立全國征地拆遷一體化系統(tǒng)，與全國不動產(chǎn)登記系統(tǒng)、車輛購置登記等系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。全部征地拆遷工作，無論是地方政府的征地拆遷需求，還是拆遷戶的征地拆遷補(bǔ)償利益需求，都由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)征地拆遷的主體錄入到全國征地拆遷補(bǔ)償一體化系統(tǒng)中。負(fù)責(zé)征地拆遷的主體要及時錄入征地拆遷信息并結(jié)合當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w政策確定涉及征地拆遷的每戶具體補(bǔ)償事宜，征地拆遷戶對補(bǔ)償無異議的，指紋確認(rèn)或人臉掃描確認(rèn)（告知權(quán)利后，如果沒有按照時間節(jié)點確認(rèn)的默認(rèn)為無意見），補(bǔ)償款及時補(bǔ)償?shù)轿?有異議的，提出征地拆遷利益需求。由政府研究有異議的征地補(bǔ)償拆遷戶的利益需求是否合理，并作出決定，對不合理的申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，對合理的利益訴求，由政府修改征地拆遷補(bǔ)償事宜。所有拆遷戶的征地補(bǔ)償款由當(dāng)?shù)卣畬⒉疬w補(bǔ)償金打到拆遷戶的個人報銷賬戶，或安置補(bǔ)償房以辦理完不動產(chǎn)登記證為結(jié)束，由拆遷補(bǔ)償戶確認(rèn)補(bǔ)償?shù)轿换蚴怯烧畬用嫣峁﹪邑斦艿膫€人報銷賬戶到賬的憑證或安置房的不動產(chǎn)登記發(fā)證的憑證。同時實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)互動，對于涉及的國家級項目的征地拆遷資金補(bǔ)償，還可實現(xiàn)跨地區(qū)的兩權(quán)分置，使征地拆遷資金的使用權(quán)資格能夠給拆遷戶更多自主權(quán)，到其他地區(qū)尋求征地補(bǔ)償安置房的選購，實現(xiàn)居住和投資收益的目的。

3.4 實行征地拆遷補(bǔ)償?shù)姆謱庸芾砟Ｊ?/p>

過去的征地拆遷，考慮拆遷戶的所有家庭成員利益及其對征地拆遷款的支配權(quán)，這樣容易使征地拆遷復(fù)雜化。為此，可以明確征地拆遷的補(bǔ)償對象，確定一戶戶主的全權(quán)代表身份，享有征地補(bǔ)償?shù)娜珯?quán)代表簽字權(quán)和支配權(quán)，對征地拆遷補(bǔ)償利益的需求提出及其補(bǔ)償資金的分配。這種方式，一是從剪不斷理還亂的征地補(bǔ)償對象中抽身出來，二是倡導(dǎo)家長制管理模式的構(gòu)建。至于配偶和子女具備繼承的權(quán)利，具體由戶主提出征地拆遷補(bǔ)償利益享有的資格。這樣把征地拆遷補(bǔ)償對象實現(xiàn)了分層管理，即戶主的絕對支配權(quán)和戶主直系親人的受益權(quán)的分層。通過征地拆遷補(bǔ)償，最大限度維護(hù)拆遷戶的合法權(quán)益，又正確引導(dǎo)拆遷補(bǔ)償資金的使用。糾正征地拆遷款項的補(bǔ)償性質(zhì)，而不是成為人人爭搶的征地拆遷資金。

3.5 構(gòu)建“征地拆遷補(bǔ)償超市”模式

拆遷戶對征地拆遷補(bǔ)償?shù)牟恍湃?，就是因為征地拆遷工作不透明，暗箱操作較多，影響了征地拆遷補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。這種不信任影響拆遷工作的進(jìn)展，為此，可以建立“征地拆遷補(bǔ)償超市”模式。對征地拆遷戶的利益，由當(dāng)?shù)卣峁┵Y本金，拆遷戶根據(jù)拆遷土地和地上建（構(gòu)）筑物性質(zhì)，尋找相應(yīng)的補(bǔ)償。只有征地拆遷戶才有資格在“征地拆遷補(bǔ)償超市”中購置相關(guān)物品。建立征地拆遷補(bǔ)償數(shù)據(jù)識別庫，負(fù)責(zé)資格權(quán)的識別，邀請具備對等屬性補(bǔ)償?shù)纳唐泛臀锲饭具M(jìn)駐該超市，實現(xiàn)征地拆遷補(bǔ)償?shù)耐愋脱a(bǔ)償，拆遷戶征地拆遷補(bǔ)償全部以資金等值化后，根據(jù)補(bǔ)償資金實際，在一地或全國的“征地拆遷補(bǔ)償超市”中任意購買進(jìn)駐的各類商品和物品，全部選定后，由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)征地拆遷補(bǔ)償主體埋單，多退少補(bǔ)。

我國的征地拆遷工作任務(wù)艱巨，涉及其中的征地拆遷補(bǔ)償一直是一個老大難問題。如果能夠得到有效解決，將有力推動我國征地拆遷工作的跨越式發(fā)展。本文構(gòu)建的幾種征地拆遷補(bǔ)償創(chuàng)新模式就是一種積極探索。

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