黨建引領(lǐng)與治理體系建設：十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實踐走向

摘? 要： 新時期，我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨利益主體多樣化、風險集聚化、社區(qū)異質(zhì)化等多重挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理上升為黨中央執(zhí)政戰(zhàn)略，提出了人民中心、黨建引領(lǐng)、重心下移、社會協(xié)同、基層群眾自治、治理機制創(chuàng)新等新要求，實踐層面更加突出黨建引領(lǐng)下的治理體系建設。推動社區(qū)治理體系建設，要著重處理好“一個核心、兩化關(guān)系、三層聯(lián)動”三個關(guān)鍵議題，即發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導作用，處理好社區(qū)治理政治化與社會化關(guān)系，建構(gòu)好宏觀層面價值整合、中層法律制度與機構(gòu)平臺整合、基層達成積極的微觀行動機制。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)治理;社區(qū)治理體系;黨建引領(lǐng)

社區(qū)治理既是社會治理的一部分，又是國家治理的一部分。2012年，黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入大會報告。此后，社區(qū)建設被社區(qū)治理取代，城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得重大進展。特別是十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標以來，社區(qū)治理成為各級黨委和政府重要的工作內(nèi)容。

伴隨中央對社會治理、國家治理做出新的部署，理論界和實務界對社區(qū)治理展開了新的研究和探索。厘清新時代對社區(qū)治理的新要求，總結(jié)社區(qū)治理領(lǐng)域的新經(jīng)驗，是下一步開展社區(qū)治理實踐與研究的基礎(chǔ)。本文將在文本分析和實地調(diào)研的基礎(chǔ)上對上述問題展開研究。

一、十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨的新背景

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨新的背景，對既有治理格局提出新的挑戰(zhàn)。

1.市場化改革帶來利益主體多樣化

隨著市場化改革的深入，人們越來越多地依靠市場機制獲取資源。人們的市場意識、產(chǎn)權(quán)意識、利益意識都在逐漸增強，“集體化社會日漸萎縮，個體化社會不斷興起”[1]。傳統(tǒng)的社區(qū)逐漸失去內(nèi)聚力，現(xiàn)代社區(qū)則基于“理性驅(qū)動的利益關(guān)聯(lián)”以及多元文化等因素，瓦解了各種組織力量和聯(lián)合形式[2]，城鄉(xiāng)社區(qū)共同體意識日趨淡化、社區(qū)公共性認同缺失[3]。

人們發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)社區(qū)的范圍內(nèi)，不同類型的社區(qū)快速生長起來、擴展開來——除了老舊社區(qū)以外，還有商品房社區(qū)、村改居社區(qū)、城中村社區(qū)、單位社區(qū)、安置房社區(qū)、保障房社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等等，社區(qū)類型多樣化是利益主體多樣化的集中體現(xiàn)，也提出了不同的問題和利益訴求。特別是商品房社區(qū)的快速擴展，打破了傳統(tǒng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。全國商品房住宅竣工面積從1998年的14125.73萬平方米，劇增到2018年的93550萬平方米，城鎮(zhèn)人均住房面積從1998年的18.7平方米增長到2018年的39平方米，這既創(chuàng)造了一個規(guī)模巨大的陌生人社會空間，還引發(fā)了“政府—市場—社會—居民”之間的多維矛盾。無論從發(fā)起次數(shù)還是規(guī)模來看，商品房社區(qū)的業(yè)主維權(quán)正成為繼農(nóng)民維權(quán)和工人維權(quán)之后的第三大維權(quán)現(xiàn)象[4]，挑戰(zhàn)了既有的社區(qū)治理格局。

2.城市化快速發(fā)展帶來風險集聚化

快速城市化既帶來了城鎮(zhèn)人口的激增，造成了傳統(tǒng)社區(qū)的危機，也加重了城鄉(xiāng)差距。從2001年到2018年，中國城鎮(zhèn)化率從36.22%增長到59.58%，平均每年提高1.3個百分點，城鎮(zhèn)常住人口年均增加1944萬人，這意味著中國處于高速城鎮(zhèn)化和人口快速流動的時期。歷史規(guī)律表明，在城市化高速發(fā)展的階段，各類社會階層向城市空間集中，也會產(chǎn)生各種利益需求甚至摩擦，增加公共服務和社會穩(wěn)定的壓力。

一方面，人口快速流動容易造成社會風險。當前，我國城市流動人口總數(shù)已突破2.44億。在城鄉(xiāng)收入差距擴大、城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)[5]等因素的影響下，流動人口占犯罪總?cè)藬?shù)的比例不斷攀升，從1985年占比15%增長到2014年的70%[6]，一些大城市則更加嚴重，流動人口的管理與服務給社區(qū)治理帶來巨大壓力。

另一方面，城市人口集聚本身蘊藏著諸多風險。一些超大社區(qū)往往面臨空間擁堵、柔質(zhì)空間不足、外部空間隔離的“空間風險”，安全事故頻發(fā)、人身財產(chǎn)受損的“安全風險”，業(yè)主與市場組織矛盾、居委會與基層政府職責“超載”的“治理風險”[7]。一項全國九大城市的調(diào)研表明，85.4%的業(yè)主遭遇過各類物業(yè)糾紛，31.8%的業(yè)主遭遇過水、電、電梯等質(zhì)量問題[8]，除此以外，安防設施缺乏、高空拋物、養(yǎng)犬、房屋質(zhì)量、違章搭建、交通事故、飲食健康、疾病傳染等等風險，也在社區(qū)日益凸顯出來。

城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村社區(qū)同樣面臨不少風險。一份12107份問卷調(diào)查表明，“村改居”最突出的問題包括：居民無法真正融入社區(qū)生活（占受訪者的69.16%），社會保障等配套制度建設滯后（58.29%），社區(qū)認同感較低，精神生活空虛（14.63%）[9]等等。在農(nóng)村，自由流動的農(nóng)民不愿輕易放棄土地，使農(nóng)村土地難以充分利用，農(nóng)村集體經(jīng)濟難以發(fā)展[10]，又由于國家對農(nóng)村社區(qū)資源投入和管理保障不足，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展面臨社會矛盾疊加的激增、基層政府行政的內(nèi)卷化、社區(qū)治理的制度化不足、社會組織力量薄弱等挑戰(zhàn)[11]，這將進一步加劇城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展不平衡的風險。

3.社區(qū)異質(zhì)化遭遇治理模式單一化

一方面，社區(qū)規(guī)模普遍偏大，帶來治理壓力。伴隨城鎮(zhèn)人口的增加，我國城鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)模不斷擴大，平均覆蓋人口達到8000人，有的社區(qū)甚至超過3萬人，最大的社區(qū)入住超過50萬人。一些地方的社區(qū)人口處于快速增長期，形成了社區(qū)治理的大難題。以深圳市南山區(qū)為例，本地人口與外來人口比例倒掛（外來人口比例最高的社區(qū)達97%）、社區(qū)流動人口激增（年均比例30%）、社區(qū)規(guī)模龐大（最大社區(qū)近15萬人）、“村改居”社區(qū)構(gòu)成復雜等問題凸顯[12]。在一些城市的社區(qū)范圍內(nèi)，新建樓盤不斷擴展，社區(qū)人口激增，出現(xiàn)了“社區(qū)管理盲區(qū)”[13]和“小社區(qū)大社會”的管理困境，在這種情況下，僅僅依靠社區(qū)居委會（黨組織）有限的力量難以開展有效的服務與管理。

另一方面，社區(qū)類型差異化，挑戰(zhàn)治理模式。很長一段時間，人們抽象地看待社區(qū)，并將視角聚焦于社區(qū)居委會（黨組織）。實際上，在社區(qū)范疇內(nèi)，拔地而起的商品房高層住宅小區(qū)和老舊的傳統(tǒng)院落比鄰，現(xiàn)代化物業(yè)管理小區(qū)和無物業(yè)管理的拆遷安置小區(qū)相接。不同的小區(qū)面臨不同的問題與利益訴求（見表1），商品房小區(qū)普遍面臨物業(yè)糾紛問題，老舊小區(qū)和安置小區(qū)的房屋質(zhì)量普遍不高，安防措施不到位;農(nóng)村社區(qū)“‘空心化‘過疏化和‘老齡化的困境，使得鄉(xiāng)村不存在足以支撐政府公共服務和市場化服務所必需的人口密度，直接導致政府的公共服務無法下沉，市場的服務也無法在村落中展開”[14]。在新的情勢下，單一的治理模式難以適應新時期的社區(qū)治理需求。

表1 不同類型社區(qū)面臨的主要問題

二、十八大以來中央對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新要求

黨的十八大以來，黨中央對社區(qū)治理的戰(zhàn)略方向提出了新的要求，成為新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新方向。社區(qū)治理體系是國家治理體系的基礎(chǔ)內(nèi)容，2017年，中共中央和國務院發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對社區(qū)治理體系做出了“四大主體”“六大能力”的部署。其中，“四大主體”為：充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導核心作用，有效發(fā)揮基層政府主導作用，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用，統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用。黨的十九大報告要求：“加強社區(qū)治理體系建設”，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2019年，黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建社會治理共同體”的命題，構(gòu)建“治理體系”成為新時代社區(qū)治理的重要目標。

根據(jù)十八大以來決策層的相關(guān)論述，可以總結(jié)新時期社區(qū)治理的總體要求。新時期，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系在操作層面大體包含六個方面。

1.以人民為中心

2011年，習近平在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班結(jié)業(yè)式上講話指出，“一切社會管理部門都是為群眾服務的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益”。習近平在十八屆中央委員會第一次全體會議上當選中共中央總書記時承諾：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”2015年10月，黨的十八屆五中全會指出，堅持人民主體地位，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。2015年12月，中央城市工作會議指出，做好城市工作要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”。

2017年，黨的十九大在判斷新時代主要矛盾的基礎(chǔ)上明確指出，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興?！靶聲r代中國特色社會主義思想，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想……使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。十九屆四中全會強調(diào)“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢”?！耙匀嗣駷橹行摹背蔀樾聲r代推進國家治理、社區(qū)治理的底色和定向標。

2.黨建引領(lǐng)

黨的十八大以后，決策層更加強調(diào)發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用。黨建引領(lǐng)被視為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。

《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見>》（2015年）和《中共中央、國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017年）都強調(diào)充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導核心作用。2019年，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確“加強和改進城市基層黨建工作的重要性緊迫性”。黨的十九屆四中全會提出要“建立健全以黨的政治建設為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進黨的各方面建設的體制機制”，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。黨建引領(lǐng)成為新時期社區(qū)治理的重要指針。

3.重心下移

黨的十八大以來，社區(qū)治理成為決策層高度關(guān)心的議題。社區(qū)治理與“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”的政治要求緊緊連接在一起。

黨的最高領(lǐng)導人只要到地方考察，行必到社區(qū)、言必講社區(qū)。習近平總書記在多個場合強調(diào)，城市治理的“最后一公里就在社區(qū)”，“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”。2015年3月5日，習近平在參加全國“兩會”上海代表團審議時講話談到，“基層社會治理體系中存在不少問題……要推動管理重心下移，把經(jīng)常性具體服務和管理職責落下去，把人財物和權(quán)責利對稱下沉到基層，把為群眾服務的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織去做。”

2017年，黨的十九大報告提出，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。2018年，黨的十九屆三中全會強調(diào)：推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。同年，習近平在上海考察時，對深化社會治理創(chuàng)新提出要求：堅持重心下移、力量下沉，著力解決好人民群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等突出問題，不斷提高基本公共服務水平和質(zhì)量，讓群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。2019年，黨的十九屆四中全會指出，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?！?/p>

4.社會協(xié)同

社會協(xié)同主要指引導駐社區(qū)企事業(yè)單位、社會組織和市場主體參與社區(qū)治理。在實踐中，具體表現(xiàn)為“三社聯(lián)動”（社區(qū)、社會組織、社會工作）、社會組織承接服務、社會工作團隊參與服務的過程。

2004年，黨的十六屆四中全會首提“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制。此后，“社會協(xié)同”成為社會管理（治理）的重要要求，黨的十七大到十九大均延續(xù)了這種提法。

2016年10月，習近平在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調(diào)，社會治理模式正在從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。2017年3月5日，習近平在參加全國人大上海代表團審議時講話指出，“要發(fā)揮社會各方面作用，激發(fā)全社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。”2018年，習近平在上海考察市民驛站時指出：“加強社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動性調(diào)動起來，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享?！秉h的十九屆四中全會指出，要“發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

5.基層群眾自治

在中國的社區(qū)中，居民委員會（村委會）是一個法定的自治組織，它被界定為“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過修改《城市居民委員會組織法》的決定，該法第一條就規(guī)定了立法目標——加強城市居民委員會的建設，由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情。在新時期，發(fā)揮群眾積極性，調(diào)動群眾參與基層治理，是新時期社區(qū)治理的重要方向。

2007年，黨的十七大將“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會報告。2012年，黨的十八大提出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。2016年，習近平在慶祝全國人大成立60周年大會上發(fā)表重要講話指出：基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度……促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。黨的十九大報告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。十九屆四中全會進一步指出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這些都體現(xiàn)出新時代決策層對群眾自治的重視。

中共中央、國務院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中關(guān)于社區(qū)治理體系的四大主體之一就是“要注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用”，界定了基層群眾性自治組織規(guī)范化建設、社區(qū)民主選舉制度、群眾性自治組織開展社區(qū)協(xié)商、“法治、德治、自治有機融合”等具體機制。

6.治理機制創(chuàng)新

伴隨時代的發(fā)展，新的技術(shù)、方法被越來越多地應用于社區(qū)治理領(lǐng)域。中央決策層強調(diào)創(chuàng)新治理機制，這種創(chuàng)新既包括應用物理技術(shù)，也包括采用社會創(chuàng)新的手段。

2014年3月5日，習近平總書記在參加全國人大二次會議上海代表團審議時強調(diào)：“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新?！?015年2月15日，習近平在西安的社區(qū)考察時講道，“社區(qū)工作是一門學問，要積極探索創(chuàng)新，通過多種形式延伸管理鏈條，提高服務水平，讓千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖?！?/p>

從科技創(chuàng)新的角度來看，決策層強調(diào)大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡技術(shù)等在社會治理中的應用。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習。習近平強調(diào)，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，推進“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+文化”等，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路，不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平。2019年，黨的十九屆四中全會將之前社會治理制度的提法完善為“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，補充了“民主協(xié)商”和“科技支撐”，不但強調(diào)“自治、法治、德治相結(jié)合”，還強調(diào)網(wǎng)格化管理和服務、精準化、精細化服務。

從社會創(chuàng)新的角度來看，決策層強調(diào)協(xié)商民主、網(wǎng)格化、精細化等社會治理手段。2013年，黨的十八屆三中全會提出要推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制。2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出，要“拓寬協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式……結(jié)合參與主體情況和具體協(xié)商事項……開展靈活多樣的協(xié)商活動”。同年，黨的十八屆五中全會提出，要推進社會治理精細化。2016年12月，習近平在主持中共十八屆中央政治局集體學習時的講話時強調(diào)“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，強調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬”。2017年，黨的十九大強調(diào)“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。“三治融合”“四化提升”“三社聯(lián)動”“網(wǎng)絡化”“智能化”“精準化”等等成為新時期社區(qū)治理機制創(chuàng)新的高頻詞匯。

三、十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新探索

十八大之后，在新時期國家治理、社會治理要求下，中央層面和各地對社區(qū)治理進行了新的探索。

1.中央層面推出“部際聯(lián)席會議制度”

在中央層面，國務院于2014年7月批復“同意建立全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議制度”，由民政部、中央組織部等13個部門組成。2016年7月，部際聯(lián)席會議成員數(shù)增加到17個，主要負責貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于社區(qū)建設的方針政策以及統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設工作，協(xié)調(diào)抓好社區(qū)建設有關(guān)政策措施的落實。

2015年6月2日，全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議第一次全體會議召開，要求進一步“完善黨政主導、民政牽頭、部門配合、社會支持、群眾參與的領(lǐng)導體制和工作機制”，確定了成員單位的職責分工和2015年工作要點。

2016年7月28日，第二次社區(qū)建設部際聯(lián)席會議召開，主要任務是研究部署2016年全國城鄉(xiāng)社區(qū)建設工作。2018年3月1日，全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議全體會議召開，會議通過了《全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議2017年工作總結(jié)》和2018年工作要點，要求“各成員單位要深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，進一步貫徹落實《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，推動黨中央關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的決策部署有效落實”。

全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議制度建立后，通過了《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》，編制了《全國農(nóng)村社區(qū)建設示范單位指導標準》，并且制定年度工作要點，共同研究社區(qū)建設的政策問題，開展城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作督查。這種聯(lián)席會議制度強化部門間協(xié)調(diào)與配合，成為新時期整體推動社區(qū)治理的一項新機制。

2.民政部推動社區(qū)治理體系化試驗

2011年到2019年，民政部先后批復確認了四批114個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。從試驗的主要任務來看，從2015年開始，“社區(qū)治理體系化”建設成為民政部主推的試驗內(nèi)容之一（見表2）。

表2 民政部確認的四批全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)

2015年7月，民政部發(fā)布《關(guān)于同意將北京市西城區(qū)等40個單位確認為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)的批復》。2018年12月，民政部發(fā)布《關(guān)于確認第三批全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)結(jié)項驗收結(jié)果的通知》，明確40個實驗區(qū)均通過驗收。在40個試驗區(qū)中，有30個試驗區(qū)（占75%）的實驗內(nèi)容涉及“三社聯(lián)動”“多元共治”“組織體系”等治理體系的內(nèi)容，“聯(lián)動、協(xié)同、融合、體系、合作”成為高頻關(guān)鍵詞。

2019年，民政部同意將北京市石景山區(qū)等31個單位確認為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，實驗時間為期兩年。在31個試驗區(qū)中，有16個試驗區(qū)（占51.6%）涉及“組織化”“共建共治共享”“三社聯(lián)動”等體系化建設的內(nèi)容。

新時期，民政部推動建設的全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，凸顯出對社區(qū)治理體系建設的重視，體現(xiàn)了新時期社區(qū)治理改革的新方向。

3.十八大以來城市社區(qū)治理的新經(jīng)驗

在地方層面，上海、武漢、杭州、成都、北京等推出了社區(qū)治理的政策體系。

2015年，上海市在2014年市委1號課題調(diào)研成果的基礎(chǔ)上出臺《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》，形成“1+6”系列文件，涉及街道改革、居民區(qū)治理體系完善、村級治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會力量參與、社區(qū)工作者等6個方面的工作。上海市最重要的做法是給街道賦權(quán)，取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，明確街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。全市所有街道內(nèi)設機構(gòu)統(tǒng)一按照“6+2”設置，即設黨政辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務辦公室、社區(qū)平安辦公室、社區(qū)自治辦公室，以及2個由各區(qū)根據(jù)實際需要增設的工作機構(gòu)。上海的改革在調(diào)整上下級政府的權(quán)力邊界和分權(quán)模式方面提出了新的改革思路，在塑造現(xiàn)代社會多元治理結(jié)構(gòu)方面形成了新思路[15]。

2015年，武漢市出臺“1+10”系列文件，重構(gòu)超大城市基層社會治理體系，“1”，即《中共武漢市委、武漢市人民政府關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》，“10”為“中心城區(qū)街道行政管理體制改革、完善社區(qū)治理體系、完善村級治理體系、組織引導社會力量參與社區(qū)治理、拓展網(wǎng)格化服務管理、社區(qū)工作者管理辦法、加強住宅小區(qū)綜合管理、完善區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)法體制機制、村干部隊伍建設、加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）精神文明建設”等10個配套的文件。2018年，武漢市委又出臺社區(qū)治理黨內(nèi)法規(guī)《武漢市社區(qū)黨組織領(lǐng)導社區(qū)治理若干規(guī)定（試行）》，創(chuàng)新“1314”治理體系，即：建強一個基層黨組織;構(gòu)建黨組織領(lǐng)導下的社區(qū)自治、法治、德治的有效路徑;打造一套全面、精準、精細的信息化社區(qū)服務體系;建立“工作力量全進入、群眾需求全收集、分類分級全解決、服務過程全評價”的“四全”服務機制。

2017年，杭州市形成了“1+8”城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策體系，“1”，即《杭州市城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實施方案》，“8”為城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系建設規(guī)劃、社區(qū)協(xié)商共治機制、國際化社區(qū)建設、農(nóng)村社區(qū)建設、撤村建居社區(qū)規(guī)范化建設、社區(qū)工作者隊伍建設、社會工作人才隊伍建設、社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)聯(lián)動服務機制等8個配套文件。杭州市還著力促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這成為其區(qū)別于其它城市的典型特征。

黨的十八大以后，成都市成為社區(qū)治理改革的先鋒城市，整合了社區(qū)治理機構(gòu)，推出了社區(qū)總體營造政策，形成獨特的社區(qū)治理模式。改革前，社區(qū)治理涉及46個職能部門。2017年9月，成都市召開城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會，在黨委序列設立“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會”，由黨委常委、組織部長兼任負責人，總體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，發(fā)布《關(guān)于深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理 建設高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》，社區(qū)總體營造進入社區(qū)治理視野。2018年，成都市發(fā)布《關(guān)于進一步深入開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造的實施意見》，遵循“居民主體、過程導向、權(quán)責一致、可持續(xù)化”四大原則，第一個在中國大陸全市層面推行“專業(yè)社會組織、居民自組織提出社區(qū)營造項目申請方案”的“自下而上”的社區(qū)治理方式。以此，成都市激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)在動力，由維穩(wěn)型的基層管理轉(zhuǎn)向人本型的社區(qū)治理[16]，社區(qū)的自治體系成為社區(qū)治理的主要環(huán)節(jié)與力量[17]。

2018年，北京市推出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，賦予基層更多權(quán)力，使各部門做到下沉基層。街鄉(xiāng)黨組織被賦予4項重權(quán)：轄區(qū)重大事項意見建議權(quán)、綜合事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、區(qū)政府派出機構(gòu)領(lǐng)導人員任免建議權(quán)、綜合執(zhí)法派駐人員日常管理考核權(quán)。原來街道內(nèi)設機構(gòu)“向上對口”的25個科室和4個事業(yè)單位，被綜合設置為“一對多”的“六辦一委一隊四中心”（綜合保障、黨群工作、社區(qū)建設、民生保障、社區(qū)平安和城市管理6個辦公室，紀工委和1個以街道城管執(zhí)法隊為主體，包括公安、工商、食品藥品監(jiān)管、交通、消防等部門執(zhí)法人員的街道綜合執(zhí)法隊;黨建服務中心、社區(qū)服務中心、政務服務中心、綜治中心等4個中心），工作作風從“向上”負責轉(zhuǎn)到“向下”為民服務。此外，北京市還全面推行“街巷長制”，分別由街道處、科級干部擔任“街長”或“巷長”，把干部推到第一線。北京市的改革，以通過自下而上地發(fā)現(xiàn)與界定問題來啟動治理流程，建立了黨建引領(lǐng)、向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政授權(quán)、驅(qū)動“中間管理層”、協(xié)同條線與屬地關(guān)系、基于清單制劃分權(quán)責和實施綜合執(zhí)法的機制，盡管這種機制仍是“解決問題驅(qū)動”[18]，但是“真正將‘訪民情、聽民意、解民難掛在了心上、落到了實處”[19]。

4.十八大以來農(nóng)村社區(qū)治理的典型經(jīng)驗

黨的十八大以后，各地在農(nóng)村社區(qū)建設方面有所創(chuàng)新。

浙江省將農(nóng)村社區(qū)建設工作列入預算，推進農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設施、社會事業(yè)、公共服務、精神文明和基層民主建設。2017年，浙江省發(fā)布《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設的實施意見》，以“黨政主導、社會協(xié)同，分類施策、精準發(fā)力，補齊短板、全面提升”為原則，不斷提升農(nóng)村社區(qū)發(fā)展水平;2018年浙江省民政廳發(fā)布《浙江省農(nóng)村社區(qū)建設測評指標體系》，將農(nóng)村社區(qū)逐步明確為示范型、完善型和提升型三種類型，加快推進城鄉(xiāng)一體化。截至2017年，浙江省設置村級社區(qū)服務中心1.9萬個，覆蓋率超過90%，配套建成2.3萬個社區(qū)居家養(yǎng)老照料中心、1.8萬個社區(qū)衛(wèi)生站、2.5萬個農(nóng)家書屋、2.6萬個文化廣場，有效提升了居民生活品質(zhì)。

佛山市南海區(qū)通過“村改居”、股權(quán)固化、政經(jīng)分離、構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺等一系列舉措，按城市化建設和管理標準，由政府財政投入和統(tǒng)籌安排，推出“1+8+N”社會創(chuàng)益體系，即建立1個社會治理總部基地“南海社會創(chuàng)益園”，8個鎮(zhèn)級“社會創(chuàng)益中心”，“N”個遍布南海城鄉(xiāng)的各類公共服務、社會服務載體。2012年起，區(qū)社工委成立社會建設創(chuàng)新獎勵專項資金，每年投入500萬元，用于社會建設創(chuàng)新項目資助獎勵。

成都市萬安街道探索出農(nóng)村社區(qū)“五強”興村的模式，即：強規(guī)劃，完成土地規(guī)劃微調(diào)修編，實現(xiàn)村規(guī)、土規(guī)“雙規(guī)合一”，完成四村一體小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;強規(guī)矩，村民自主決定鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵問題，村集體項目由村社自行成立自改委、土地整理平臺公司以及旅游招商中心，一切事務由村社全權(quán)負責、自主實施，通過市場化引入社會資金4億元參與農(nóng)村土地綜合整治，改善農(nóng)村居住條件;強生態(tài)，建設公園鄉(xiāng)村;強產(chǎn)業(yè)，實行“合作社+基地+農(nóng)戶+市場”模式，協(xié)議引資超50億元，帶動農(nóng)民就地就業(yè)上百人，每年新增集體收入超百萬元;強文化，塑造文明鄉(xiāng)風，促進農(nóng)民向國際化社區(qū)新市民轉(zhuǎn)變。

四、十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新特點與未來議題

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面既發(fā)生了新的變化，也面臨著需要解決的問題。

1.十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新特點

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理得到更加重視，各地城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐展現(xiàn)出新特點。

第一，城鄉(xiāng)社區(qū)治理更加突出黨建引領(lǐng)。中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，要求“完善在村黨組織領(lǐng)導下、以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)治理機制”。中共中央和國務院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對發(fā)揮基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導核心作用進行了頂層設計。從各地的實踐來看，黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理的作用更加突出，一些地方紛紛探索社區(qū)大黨委制、發(fā)揮區(qū)域化黨建對社區(qū)的支持作用、推出“黨支部書記與（村）居委會主任一肩挑”、社區(qū)黨建、紅色物業(yè)、黨支部建在小區(qū)里等探索，通過黨的組織動員、資源鏈接、服務鏈接等機制，引領(lǐng)社區(qū)治理。事實也證明，凡是社區(qū)黨建做得好的地方，社區(qū)的共建共治共享效果就會較好。

第二，城鄉(xiāng)社區(qū)治理更加突出體系建設。十八大之前，城市社區(qū)治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出沈陽模式、江漢模式、上海模式、鹽田模式、海曙模式等，這些模式大多在“行政導向”和“自治導向”之間做選擇。與十八大之前問題驅(qū)動、聚焦于居委會去行政化問題[20]的改革不同，中央層面不但推出了部級聯(lián)席會，典型城市也更加重視社區(qū)治理的“政策體系建設”，體現(xiàn)出“主動改革、建構(gòu)體系”的特點，而且在層級上打破了以往由區(qū)級黨委政府主導的局限[21]，提升到市級黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導的層次（見表3）。而且，國家層面對城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理日益重視，《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》首次在中央層面將農(nóng)村社區(qū)服務體系全面納入整體規(guī)劃，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出發(fā)對社區(qū)服務體系建設進行統(tǒng)籌部署，只是鑒于各地發(fā)展水平差異，探索的著力點也不同，與城市社區(qū)治理相比，農(nóng)村社區(qū)治理仍處于探索之中，處于補短板的社區(qū)建設過程。

表3 中國“兩個階段、一個定向” 社區(qū)治理改革的情況

第三，城鄉(xiāng)社區(qū)治理更加突出技術(shù)支撐。黨的十八大以來，各地陸續(xù)引入智慧社區(qū)、大數(shù)據(jù)、社區(qū)治安防控網(wǎng)建設等新技術(shù)，現(xiàn)代技術(shù)在城市社區(qū)治理過程中的應用更具普遍性。這些新技術(shù)的引入，在發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題以及一些問題的解決方面有效率優(yōu)勢，在信息統(tǒng)計方面和公共服務方面便捷、高效，有利于提升群眾的安全感、幸福感和獲得感。

2.未來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的關(guān)鍵議題

新時代社區(qū)治理的使命須在既有共識的基礎(chǔ)上，推動問題式、單向式社區(qū)治理向社區(qū)治理體系建設轉(zhuǎn)變。在這方面，有三個關(guān)鍵議題需要處理：

（1）發(fā)揮好社區(qū)治理體系建設中的“一個核心”作用

黨的十八大以來，黨委領(lǐng)導的社區(qū)治理格局日益得到重視。黨的十九大提出“黨是領(lǐng)導一切的……要提升基層黨組織的組織力”。2018年10月開始實施的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定“社區(qū)黨支部，全面領(lǐng)導隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作”。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，再次強調(diào)“城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”，要求增強街道社區(qū)黨組織政治功能和戰(zhàn)斗力。

新時期，社區(qū)黨建作為一項政治任務的重要性逐步增強，全國重視社區(qū)黨建的政治環(huán)境已經(jīng)形成。但是，從實踐來看，地方的大多探索是中央要求發(fā)起的，缺乏與社會需求的互動鏈接，實踐中面臨一些困境。例如，部分社區(qū)存在“閉門搞黨建”，缺乏與社會的互動聯(lián)系，難以解決社區(qū)實際問題。在未來的社區(qū)治理中，黨如何發(fā)揮領(lǐng)導力，在社區(qū)治理的價值理念整合、政策體系整合、治理主體整合等方面發(fā)揮作用？如何領(lǐng)導其它主體，發(fā)揮領(lǐng)導而非“包辦”作用？黨與社會的關(guān)系如何，如何鏈接社會？這都亟需實踐探索和理論探討。

（2）處理好城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的“兩化關(guān)系”

長期以來，中國的社區(qū)治理既非接受西方世界的社區(qū)治理理論，也非受“內(nèi)源性”動力驅(qū)使，而是更多接受國家政權(quán)建設和執(zhí)政戰(zhàn)略的規(guī)定，這就是一些學者所講的“國家中心論”。這也與社會發(fā)展的現(xiàn)實緊密相關(guān)，典型的例證在于：其一，在大多城市社區(qū)，簡單強調(diào)社會自治往往面臨“社會失靈”的風險。其二，社區(qū)多是依靠外在力量推動建設。就普遍的情況而言，脫離了黨組織和政府支持，社區(qū)治理很難達成。但是，這不等于說社區(qū)治理就一定或永遠要運行在“政治化”的語境中，社區(qū)只能接受上級組織口令、完成規(guī)定動作。這既不符合新時代社區(qū)治理共同體的要求，也不符合馬克思主義“共同體”的理論判斷[22]。

社區(qū)政治化建設是目前中國社區(qū)治理的基礎(chǔ)條件，政黨領(lǐng)導和政府主導絕非等于“包辦”。進一步，社區(qū)治理的當時態(tài)與未來時態(tài)的連接問題，不能僅僅滿足于目前社區(qū)治理的“問題解決”，而是應該在穩(wěn)定秩序的前提下，引入“社區(qū)治理社會化”的機制，以自上而下推動自下而上，培育和支持社會組織、群眾更多地參與社區(qū)治理，連接政治建設與社會建構(gòu)兩個環(huán)節(jié)。這符合歷史發(fā)展規(guī)律，也符合新時代對基層群眾自治和“為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾”的相關(guān)論斷。

3.建構(gòu)好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的“三層聯(lián)動”機制

城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的構(gòu)建不是僅有一個層級，也不會只有一種模式，需要根據(jù)不同層級的職責，完成宏觀、中觀和微觀三個層面的體系構(gòu)建（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的“三層聯(lián)動”

宏觀層面設計多重邏輯平衡的價值體系。價值理念是影響政策產(chǎn)出和社區(qū)主體關(guān)系的深層原因。在中國，社區(qū)就是擴大、延伸的家庭，國家如何與一個個家庭相聯(lián)結(jié)，與一個個社區(qū)相聯(lián)結(jié)，是中國國家治理的傳統(tǒng)之所在[23]。盡管國家治理與基層治理有著內(nèi)在一致的邏輯，實現(xiàn)中國社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，仍然要面臨主體性社會建構(gòu)的問題，面臨政府與社會、市場關(guān)系的再造的問題[24]。社區(qū)治理在深層上連接著政治、市場、社會和個體生活的邏輯，協(xié)調(diào)不同邏輯并最終服務于“人的自由發(fā)展”是社區(qū)治理宏觀體系所要關(guān)照的。新時代的社區(qū)治理核心在于保障公民權(quán)利，滿足居民需求。社區(qū)治理的宏觀體系，首先要在多重邏輯并存的條件下，確立宏觀戰(zhàn)略、路線，以法治化、民主化為基礎(chǔ)確保人民核心地位，平衡其它邏輯對社會的沖擊，保證居民的權(quán)利與權(quán)益。

中觀層面構(gòu)建機構(gòu)和制度的法制體系。制度規(guī)范是制約社區(qū)治理行動和治理效果的機制性因素。中觀體系兼具機構(gòu)性與過程性特質(zhì)，連接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行動。在深層邏輯指引下，勢必要調(diào)整涉及社區(qū)治理的黨政部門機構(gòu)、構(gòu)架整合性平臺、推廣先進的治理機制，推動“政治、自治、法治、德治、智治”政策層面落地。特別是，應該按照新時代的要求完善社區(qū)治理的法律制度規(guī)范，推動國家法與民間法、軟法與硬法取得內(nèi)在一致性。

微觀層面形成差異化、分類化的行動體系。社區(qū)集體行動的微觀體系直接關(guān)乎社區(qū)治理的實效。在新時代，社區(qū)行動者面臨的微觀環(huán)境、條件發(fā)生了諸多變化，其資源、能力、議題等也日益多元化、復雜化。因此，必須從過往一般化的所謂“多元共治”框架走出，考察不同社區(qū)面臨的問題、風險和環(huán)境，考察所能調(diào)動的資源和動員的人群、資源稟賦和條件，根據(jù)小區(qū)的不同類型，構(gòu)建以生活需求為中心的微觀治理體系。

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Party Building Guides the Community Governance System：

Practical Trends Community Governance in the New Era

Wu Xiaolin

Abstract： In the new era， the community governance in China is facing multiple challenges， such as "diversification of interest by the marketization reform， risk aggregation by the rapid urbanization， and the contradiction between heterogeneous communities and the simplification governance model". Since the 18th CPC National Congress， the community governance has risen to the strategy of the CPC Central Committee， forming “new requirements of people-centered， party building guidance， shift down the focus of governance， social synergy， grassroots mass autonomy， and governance mechanism innovation " theories. At the practical level， the systematic construction under the guidance of party building is more prominent. In the new era， it is a must to promote the transformation of problem-oriented governance to the construction of a community governance system. Under the party's core leadership， it is important to handle the relationship between the politicization and socialization of community governance， and build a "macro-level value integration， middle-level policy system and institutional platform integration， and a grass-roots level of active micro-action" mechanism.

Keywords： Social Governance; Community Governance System; Party building-guidance

（責任編輯? ?矯海霞）