上海與臺(tái)北的政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)制度對(duì)比研究

馬 燕（上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室， 上海200032）

0 引 言

2000年1月1日，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的正式施行，標(biāo)志著我國(guó)初步建立了建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度。近20年來(lái)，國(guó)務(wù)院及其各部委、各地政府、各相關(guān)行政管理部門(mén)紛紛出臺(tái)了一系列的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和數(shù)量巨大的規(guī)范性文件，形成了較為完整但也非常繁復(fù)的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)體系。

作為中國(guó)改革試點(diǎn)的排頭兵，上海的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度自1988年開(kāi)始試行，至今已有30多年。這30多年也是上海各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)、快速發(fā)展的年代。由于建設(shè)工程交易的標(biāo)的金額巨大，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)引起了招標(biāo)人、投標(biāo)人及其他利益相關(guān)人的高度重視，各方都力求本方在這活動(dòng)中利益的最大化。在此過(guò)程中還混雜著一批“尋租者”，使得招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)越來(lái)越成為媒體的焦點(diǎn)、社會(huì)的熱點(diǎn)。

同時(shí)，每個(gè)國(guó)家及地區(qū)的工程招標(biāo)投標(biāo)制度在存在共性的同時(shí)，也存在著各自的個(gè)性，這與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、投資體制、信用體系、文化習(xí)俗和市場(chǎng)的具體情況密切相關(guān)。本文試圖比較上海市和臺(tái)北市的招標(biāo)投標(biāo)制度，通過(guò)對(duì)比借鑒，取其之長(zhǎng)、補(bǔ)己之短，更好地完善上海市的工程招標(biāo)投標(biāo)制度。

1 上海市與臺(tái)北市的招標(biāo)投標(biāo)制度對(duì)比分析

本文將從多角度深入研究招標(biāo)投標(biāo)制度，具體從法律制度、管理體制、招標(biāo)代理、運(yùn)行機(jī)制、標(biāo)后管理機(jī)制5個(gè)方面，深入對(duì)比分析上海市與臺(tái)北市的招標(biāo)投標(biāo)制度。

1.1 招標(biāo)投標(biāo)法律制度對(duì)比分析

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》于1999年8月30日頒布，2000年1月1日起施行，2017年12月27日修正。其主要適用于全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目以及大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)。

中國(guó)的工程采購(gòu)適用于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，政府的貨物和服務(wù)采購(gòu)適用于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》適用的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍從兩個(gè)維度考量：從資金來(lái)源劃分，除政府投資工程外，還包括了國(guó)有企業(yè)投資工程；從是否涉及公共利益、公共安全劃分，將私民營(yíng)投資中部分涉及公共利益、公共安全的工程納入其中。

臺(tái)灣地區(qū)所謂的“政府采購(gòu)法”于1998年5月27日頒布，1999年5月27日起施行，歷經(jīng)6次修正。其主要適用于臺(tái)灣地區(qū)行政管理機(jī)關(guān)、公立學(xué)校、公營(yíng)事業(yè)單位，涵蓋行政當(dāng)局投資工程、委托服務(wù)、貨物采購(gòu)等內(nèi)容，并有40多個(gè)配套的有關(guān)規(guī)定共同規(guī)范行政當(dāng)局的采購(gòu)行為。臺(tái)灣地區(qū)所謂“政府采購(gòu)法”的適用工程范圍主要從資金來(lái)源劃分，一般為行政當(dāng)局投資的工程項(xiàng)目。

1.2 招標(biāo)投標(biāo)管理體制對(duì)比分析

上海市的建設(shè)工程立項(xiàng)及概算由發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)審批；限額以上工程招標(biāo)投標(biāo)由建設(shè)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，中小修繕、養(yǎng)護(hù)及限額以下的工程及服務(wù)類(lèi)采購(gòu)由政府財(cái)政部門(mén)設(shè)立的采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；合同履約和項(xiàng)目決算由財(cái)政、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，財(cái)政部門(mén)依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。

臺(tái)北市的工程采購(gòu)由公共工程管理部門(mén)單一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。公共工程管理部門(mén)為行政管理部門(mén)采購(gòu)主管機(jī)關(guān)，并由行政管理部門(mén)人員兼任主任。職責(zé)包括：

（1）研究制定以及宣傳行政管理部門(mén)采購(gòu)的政策和制度；

（2）修正和解釋行政管理部門(mén)采購(gòu)法令；

（3）審定標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)合同；

（4）收集、公布及統(tǒng)計(jì)行政管理部門(mén)采購(gòu)信息；

（5）培訓(xùn)行政管理部門(mén)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員；

（6）協(xié)調(diào)、監(jiān)督及考核各機(jī)關(guān)的采購(gòu)活動(dòng)；

（7）處理臺(tái)灣地區(qū)行政管理機(jī)關(guān)采購(gòu)項(xiàng)目申訴；

（8）其他有關(guān)行政管理部門(mén)采購(gòu)的事項(xiàng)。

從管理體制角度分析。上海市的建設(shè)工程在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)由多部門(mén)負(fù)責(zé)，各自管理目標(biāo)存在差異，招投標(biāo)與履約環(huán)節(jié)容易脫節(jié)。臺(tái)北市工程采購(gòu)由公共工程管理部門(mén)單一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理；工程招標(biāo)投標(biāo)政策及管理規(guī)則的制定、事前工程經(jīng)費(fèi)的審批，招標(biāo)投標(biāo)及后續(xù)的合同履行、項(xiàng)目驗(yàn)收、履約評(píng)價(jià)的行政監(jiān)督均由其負(fù)責(zé)，享有所謂的“準(zhǔn)司法權(quán)”“準(zhǔn)立法權(quán)”“行政權(quán)”和“司法解釋權(quán)”，目標(biāo)統(tǒng)一，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，辦事效率高。

1.3 代理制度和從業(yè)人員管理對(duì)比分析

上海市已取消工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定管理。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的具備編制招標(biāo)文件、組織評(píng)標(biāo)等相應(yīng)能力的專(zhuān)業(yè)人員。目前上海市已經(jīng)放開(kāi)了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員的準(zhǔn)入，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門(mén)通過(guò)對(duì)招標(biāo)代理的誠(chéng)信行為進(jìn)行記錄、負(fù)面行為進(jìn)行扣分的方式實(shí)施監(jiān)管。上海市招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和招標(biāo)從業(yè)人員的資格被取消后，從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平參差不齊，給確保政府采購(gòu)質(zhì)量帶來(lái)了挑戰(zhàn)。從代理制度和從業(yè)人員角度分析。

臺(tái)北市的政府工程，招標(biāo)人可以委托法人或團(tuán)體代辦采購(gòu)，也可以委托其他具有專(zhuān)業(yè)能力的單位代辦。對(duì)于不具有專(zhuān)業(yè)采購(gòu)能力的招標(biāo)人，上級(jí)部門(mén)可以要求其委托具有專(zhuān)業(yè)能力的單位代辦。政府采購(gòu)事宜應(yīng)由采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)。采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員須持證上崗，采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的考試、培訓(xùn)及管理辦法由公共工程管理部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)確定。臺(tái)北市的委托代理制度更強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)性，特別是對(duì)專(zhuān)業(yè)采購(gòu)人員的管理，采取持證上崗制度。

1.4 招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行機(jī)制對(duì)比分析

對(duì)上海市與臺(tái)北市招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行機(jī)制主要從招標(biāo)方式的類(lèi)型、招標(biāo)方式的使用范圍、評(píng)標(biāo)委員會(huì)的相關(guān)要求、評(píng)標(biāo)辦法的類(lèi)型、明顯低價(jià)的處理以及評(píng)標(biāo)時(shí)的協(xié)商措施6個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比分析。

1.4.1招標(biāo)方式的種類(lèi)

上海市根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，工程招標(biāo)方式分為2種：公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)一般在招標(biāo)公告中預(yù)先設(shè)定一定的資格條件。上海市的建設(shè)工程缺少限制性招標(biāo)方式。

臺(tái)北市政府投資工程的招標(biāo)方式分為3種：公開(kāi)招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)指以公告方式邀請(qǐng)不特定投標(biāo)人參加投標(biāo)；選擇性招標(biāo)指以公告方式預(yù)先根據(jù)一定資格條件對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，再邀請(qǐng)符合資格的投標(biāo)人投標(biāo)；限制性招標(biāo)指不經(jīng)公告程序，邀請(qǐng)2家以上投標(biāo)人比價(jià)或僅邀請(qǐng)1家投標(biāo)人議價(jià)。臺(tái)北市的招標(biāo)方式更加多樣一些，采購(gòu)方式分類(lèi)更符合 WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（簡(jiǎn)稱(chēng) GPA）規(guī)則，選擇性招標(biāo)類(lèi)似上海市的邀請(qǐng)招標(biāo)。

1.4.2 招標(biāo)方式的適用范圍

上海市根據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)改委第16號(hào)令），對(duì)于使用國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目達(dá)到以下規(guī)模的，采用公開(kāi)招標(biāo)。詳見(jiàn)表1。

非國(guó)有投資的，但達(dá)到上述限額的下列類(lèi)別的項(xiàng)目依據(jù)《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)規(guī) [2018]843號(hào)）采用邀請(qǐng)招標(biāo)。詳見(jiàn)表2。

臺(tái)北市規(guī)定了一般項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式，同時(shí)具體描述了適用選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)的項(xiàng)目類(lèi)型。詳見(jiàn)表3。

從招標(biāo)方式的適用范圍分析。上海市的招標(biāo)方式適用情形從投資性質(zhì)和規(guī)模的角度來(lái)描述，不對(duì)具體工程情況進(jìn)行區(qū)分。臺(tái)北市的采購(gòu)方式適用情形描述多為列舉式，對(duì)具體工程的不同情況予以區(qū)分和判別，具有很強(qiáng)的操作性和實(shí)用指導(dǎo)性。

表1 上海市依法必須公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目類(lèi)報(bào)表

表2 上海市依法必須邀請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目類(lèi)報(bào)表

表3 臺(tái)北市政府采購(gòu)招標(biāo)方式適用范圍分類(lèi)表

1.4.3 評(píng)標(biāo)委員會(huì)的要求

從評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成分析。上海市所有招標(biāo)的工程均需要通過(guò)隨機(jī)抽取的方式產(chǎn)生2/3的專(zhuān)家組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成方式更加注重廉政，體現(xiàn)公平公正，但也容易造成招標(biāo)人的主體責(zé)任落實(shí)不到位。臺(tái)北市的政府工程由招標(biāo)人成立評(píng)審委員會(huì)，由招標(biāo)人首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，只有涉及評(píng)選時(shí)才邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者參與，且邀請(qǐng)專(zhuān)家的方式為指定。臺(tái)北市的評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成方式更關(guān)注采購(gòu)工程的實(shí)際效果（詳見(jiàn)表4）。

表4 上海市與臺(tái)北市評(píng)標(biāo)委員會(huì)要求對(duì)比表

1.4.4 評(píng)標(biāo)辦法

（1）上海市的評(píng)標(biāo)辦法（詳見(jiàn)表5）。

（2）臺(tái)北市的評(píng)標(biāo)辦法（詳見(jiàn)表6）。

表5 上海市評(píng)標(biāo)辦法分析表

表6 臺(tái)北市評(píng)標(biāo)辦法分析表

從評(píng)標(biāo)辦法分析。上海市的評(píng)標(biāo)辦法，由于后續(xù)的履約環(huán)節(jié)脫節(jié)，前期的承諾無(wú)法落實(shí)，市場(chǎng)誠(chéng)信機(jī)制不健全等因素，無(wú)法采用最低價(jià)中標(biāo)，權(quán)宜之計(jì)只能采用合理低價(jià)中標(biāo)。以平均價(jià)為基準(zhǔn)值來(lái)判斷，造成圍標(biāo)、串標(biāo)行為時(shí)有發(fā)生。臺(tái)北市的評(píng)標(biāo)辦法更能體現(xiàn)在相同標(biāo)準(zhǔn)和確保質(zhì)量工程的前提下，最低價(jià)中標(biāo)即高性?xún)r(jià)比的單位更能中標(biāo)。

1.4.5 明顯低價(jià)處理

上海市根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)的，評(píng)標(biāo)委員應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。但是對(duì)于什么情形屬于低于成本沒(méi)有明確的規(guī)定。

臺(tái)北市的明顯低價(jià)分為總價(jià)偏低和部分價(jià)格偏低2類(lèi)情形（見(jiàn)表7）。對(duì)于招標(biāo)人采用最低價(jià)決標(biāo)的，若認(rèn)為最低價(jià)廠商所報(bào)總價(jià)或部分價(jià)格偏低，明顯不合理，存在降低品質(zhì)、不能誠(chéng)信履約可能等情形的，可以限期通知廠商提出說(shuō)明和擔(dān)保；未能提出合理說(shuō)明和擔(dān)保的，該廠商不能中標(biāo)。

表7 臺(tái)北市明顯低價(jià)情形分類(lèi)表

從對(duì)明顯低價(jià)處理分析。上海市的相關(guān)法律規(guī)定原則性較強(qiáng)，在實(shí)際操作中受限于上?，F(xiàn)有的價(jià)格形成機(jī)制，評(píng)標(biāo)委員會(huì)無(wú)法認(rèn)定低于成本。臺(tái)北市對(duì)于價(jià)格偏低的認(rèn)定既包含了評(píng)審或評(píng)選委員會(huì)的主觀判斷，也具有較為具體的客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.4.6 協(xié)商措施

上海市的招標(biāo)投標(biāo)及政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于協(xié)商措施未有相關(guān)規(guī)定。上海市在政府規(guī)章中規(guī)定了定標(biāo)復(fù)核澄清措施。在招標(biāo)文件中規(guī)定采用復(fù)核澄清方式確定中標(biāo)人的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)首先復(fù)核第一中標(biāo)候選人的投標(biāo)價(jià)是否能完成招標(biāo)文件規(guī)定的所有工程內(nèi)容；第一中標(biāo)候選人拒絕澄清或者澄清后被證明無(wú)法完成招標(biāo)文件規(guī)定的所有工程內(nèi)容的，招標(biāo)人可以取消其中標(biāo)資格，并依序?qū)ζ渌袠?biāo)候選人進(jìn)行復(fù)核。

臺(tái)北市的工程項(xiàng)目在招標(biāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)下列情形，可以采取協(xié)商機(jī)制：（1）對(duì)于招標(biāo)人采用最低價(jià)決標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目，經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)并在招標(biāo)文件內(nèi)寫(xiě)明的，在供應(yīng)商比減價(jià)格后仍不能決標(biāo)的情況下，可采取協(xié)商措施；（2）采用最有利標(biāo)決標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目，評(píng)選結(jié)果無(wú)法獲得機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或評(píng)選委員會(huì)半數(shù)通過(guò)的，可采取協(xié)商措施，再作綜合評(píng)選，評(píng)定最有利標(biāo)。

從協(xié)商措施分析。在上海市的評(píng)標(biāo)過(guò)程中受限于國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定，不能進(jìn)行談判協(xié)商，在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，在定標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了復(fù)核澄清機(jī)制。臺(tái)北市的政府采購(gòu)制度允許采購(gòu)人在評(píng)標(biāo)過(guò)程中與供應(yīng)商進(jìn)行談判，符合 GPA 參加方建立更為寬松的談判制度的發(fā)展趨勢(shì)。

1.5 標(biāo)后管理機(jī)制對(duì)比分析

1.5.1 工程價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)

上海市建設(shè)工程造價(jià)管理部門(mén)目前正在統(tǒng)一造價(jià)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，形成概算價(jià)、預(yù)算價(jià)、中標(biāo)價(jià)、結(jié)算價(jià)的數(shù)據(jù)鏈。目前還沒(méi)有形成政府投資工程價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)，單個(gè)政府工程造價(jià)體系各自為戰(zhàn)，使得大量的歷史數(shù)據(jù)無(wú)法得到有效使用。

臺(tái)北市政府部門(mén)設(shè)立采購(gòu)數(shù)據(jù)中心，依據(jù)公共工程細(xì)目編碼規(guī)則建立工程價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)，并要求所有政府工程的中標(biāo)價(jià)及預(yù)算價(jià)必須按編碼規(guī)則錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，并要求在政府工程編制預(yù)算價(jià)和底價(jià)時(shí)以該數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)。通過(guò)建立工程價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)，臺(tái)北市為政府工程招投標(biāo)提供了可靠的造價(jià)信息參照系，有效保障了預(yù)算價(jià)和底價(jià)編制的準(zhǔn)確度。

1.5.2 履約管理

上海市履約基本按概算額度考量，對(duì)于超概算的工程由投資管理部門(mén)進(jìn)行概算調(diào)整，而未嚴(yán)格執(zhí)行中標(biāo)價(jià)及招標(biāo)約定，設(shè)計(jì)變更把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致一些工程招標(biāo)時(shí)圖紙深度不足或者不全，給中標(biāo)人索賠和變更提供了較大的空間。一些工程招標(biāo)人與中標(biāo)人另行約定通過(guò)設(shè)計(jì)變更來(lái)提高造價(jià)；還有一些工程招標(biāo)人的工程管理能力較弱，在合同履約過(guò)程中被索賠增加造價(jià)。這些都造成了部分工程低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)決算的現(xiàn)象。同時(shí)，上海市還缺乏后續(xù)履約評(píng)價(jià)機(jī)制，也未建立清出機(jī)制，造成招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的脫節(jié)。

臺(tái)北市嚴(yán)格按照中標(biāo)價(jià)履約，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)變更的管束，建立了中標(biāo)人違約的清出機(jī)制，并明確直接與招標(biāo)時(shí)第二名議價(jià)的重新招標(biāo)機(jī)制。同時(shí)通過(guò)履約評(píng)價(jià)建立了供應(yīng)商的優(yōu)勝劣汰體系。

以上從招標(biāo)活動(dòng)中選擇5個(gè)重要方面對(duì)上海市與臺(tái)北市的招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)行了簡(jiǎn)要的對(duì)比分析。事實(shí)上，在其他很多方面，比如否決投標(biāo)處理、合同調(diào)解、投標(biāo)人救濟(jì)程序、法律責(zé)任等，上海市與臺(tái)北市也都有一些不同的制度設(shè)計(jì)和規(guī)定。

2 目前上海市工程招標(biāo)投標(biāo)制度中存在問(wèn)題的原因分析

通過(guò)比對(duì)上海市與臺(tái)北市的招標(biāo)投標(biāo)制度發(fā)現(xiàn)，臺(tái)北市建立了一套完善的招標(biāo)投標(biāo)制度，基本實(shí)現(xiàn)了工程高品質(zhì)前提下的低價(jià)中標(biāo)；而上海市的建設(shè)工程目前還無(wú)法一步到位實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。主要有以下幾點(diǎn)原因。

2.1 政府各部門(mén)有各自管理目標(biāo)，招標(biāo)前期準(zhǔn)備不充分

政府投資工程大多時(shí)間要求緊，特別是重大工程時(shí)間節(jié)點(diǎn)已經(jīng)確定，使得招標(biāo)人及部分政府部門(mén)更關(guān)注工程的工期、質(zhì)量和安全，而不重點(diǎn)關(guān)注高性?xún)r(jià)比。這使得現(xiàn)階段施工招標(biāo)時(shí)圖紙深度不夠，項(xiàng)目方案的不確定性風(fēng)險(xiǎn)很高，項(xiàng)目實(shí)施的投資目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.2 招標(biāo)投標(biāo)制度體系不完善，評(píng)標(biāo)規(guī)則無(wú)法與國(guó)際接軌

因招標(biāo)前期準(zhǔn)備不充分，后續(xù)的履約與招標(biāo)結(jié)果脫節(jié)，使得現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)無(wú)法與國(guó)際接軌，只能通過(guò)合理低價(jià)確定中標(biāo)人。招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則中綜合考慮因素多，報(bào)價(jià)上可人為干擾空間較大，給串標(biāo)、圍標(biāo)帶來(lái)可乘之機(jī)。

2.3 對(duì)業(yè)主的考核指標(biāo)單一，招標(biāo)人缺乏實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)的源動(dòng)力

招標(biāo)投標(biāo)制度的本質(zhì)是通過(guò)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰，選擇滿意的承包商簽訂合同，降低工程造價(jià)，提高工程質(zhì)量，保障按期交付。而對(duì)于政府投資工程項(xiàng)目而言，用好納稅人的錢(qián)，是納稅人對(duì)政府及相關(guān)公共部門(mén)提出的必然要求。招標(biāo)投標(biāo)的本質(zhì)正好契合了這一需求。因此，目前國(guó)際上普遍在政府及公共采購(gòu)領(lǐng)域推行招標(biāo)投標(biāo)制度。

目前我國(guó)相關(guān)政府管理部門(mén)更注重對(duì)招標(biāo)人工程進(jìn)度及預(yù)算執(zhí)行力的考核，預(yù)算執(zhí)行力以概算額度為指標(biāo)，使得招標(biāo)人缺乏按中標(biāo)價(jià)對(duì)工程進(jìn)行投資控制的動(dòng)力。部分業(yè)主由于按中標(biāo)價(jià)履約，反而因決算金額低于概算額度比例較大，造成預(yù)算執(zhí)行力差。同時(shí)，對(duì)招標(biāo)人的主要負(fù)責(zé)人的考核也以項(xiàng)目竣工完成為目標(biāo)，而市場(chǎng)信用機(jī)制的不健全，使得業(yè)主不愿意冒險(xiǎn)選擇自己不熟悉的施工企業(yè)，從而影響考核目標(biāo)的完成。

2.4 招標(biāo)人建設(shè)管理能力參差不齊，履約監(jiān)管薄弱

由于招標(biāo)人工程方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力參差不齊，與承包商專(zhuān)業(yè)能力相差較大，在項(xiàng)目實(shí)施階段往往處于劣勢(shì)，無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行以招投標(biāo)結(jié)果為依據(jù)的變更簽證。同時(shí)，履約擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制沒(méi)有跟上，使得項(xiàng)目實(shí)施的工程質(zhì)量控制和投資控制難以落實(shí)。而政府監(jiān)管部門(mén)在招標(biāo)階段雖對(duì)招標(biāo)文件、招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)都實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督，但是對(duì)合同訂立、履約、實(shí)施階段的監(jiān)督措施還缺乏針對(duì)性、有效性，甚至存在監(jiān)管的真空。

2.5 信用體系缺失，違約處理難度大，投標(biāo)人有漏洞可鉆

由于社會(huì)誠(chéng)信體系尚未建立，投標(biāo)人違約的成本很低，而招標(biāo)人處理投標(biāo)人違約的代價(jià)太大，一些投標(biāo)人先以低價(jià)競(jìng)標(biāo)，待中標(biāo)后再想方設(shè)法變更和索賠，以致高價(jià)結(jié)算。一些招標(biāo)人為了達(dá)到完成工程項(xiàng)目或者其他利益目的，甚至?xí)f(xié)助中標(biāo)人采用變更等方式，提高造價(jià)。

3 可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)初步研究臺(tái)北市的招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)和分析上海市招標(biāo)投標(biāo)制度中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為上海市的招標(biāo)投標(biāo)制度可以從法律制度、管理體制、運(yùn)作機(jī)制3個(gè)方面借鑒臺(tái)北市在招標(biāo)投標(biāo)方面的一些經(jīng)驗(yàn)。

3.1 法律制度上實(shí)現(xiàn)突破

要完善招標(biāo)投標(biāo)制度，首先要從法律法規(guī)制度著手，在現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)中尋求突破。

一是工程招標(biāo)投標(biāo)法律制度要與政府采購(gòu)制度相銜接，并使現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)從僅關(guān)注招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程的程序，拓展到包括項(xiàng)目前期預(yù)算計(jì)劃、招標(biāo)投標(biāo)階段及項(xiàng)目實(shí)施履約階段的整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期。

二是讓現(xiàn)有的評(píng)標(biāo)原則實(shí)現(xiàn)與國(guó)際的接軌。更多地體現(xiàn)靈活性，賦予業(yè)主更大的權(quán)責(zé)，探索建立類(lèi)似臺(tái)北市的底價(jià)、議價(jià)、減價(jià)等相關(guān)的評(píng)標(biāo)配套規(guī)則。

三是對(duì)于投標(biāo)人的違約行為，要建立便捷可靠的行政和法律上的違約處理機(jī)制，并制定合同終止后簡(jiǎn)便的項(xiàng)目重新啟動(dòng)機(jī)制。

3.2 管理體制上協(xié)同監(jiān)管

調(diào)整和完善各政府部門(mén)的相關(guān)職能，通過(guò)發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)多部門(mén)聯(lián)手，以嚴(yán)格履約為核心，建立預(yù)算編制、工程招標(biāo)投標(biāo)、合同履約、竣工決算及項(xiàng)目評(píng)價(jià)的協(xié)同機(jī)制，形成多部門(mén)從不同角度加強(qiáng)對(duì)工程全過(guò)程的協(xié)同監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)工程建設(shè)環(huán)節(jié)的閉合管理。同時(shí)，設(shè)立政府工程采購(gòu)數(shù)據(jù)中心，依據(jù)統(tǒng)一的公共工程細(xì)目編碼規(guī)則建立工程價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)，并要求所有上海市的政府工程的中標(biāo)價(jià)及預(yù)算價(jià)必須按編碼規(guī)則錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，積累大量的數(shù)據(jù)，供今后政府工程編制預(yù)算價(jià)參考。

3.3 運(yùn)作機(jī)制上創(chuàng)新發(fā)展

3.3.1 完善評(píng)標(biāo)決標(biāo)機(jī)制

在建立和完善后續(xù)履約機(jī)制和誠(chéng)信機(jī)制的前提下，可以嘗試招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則與國(guó)際的接軌。通用項(xiàng)目可以以最低價(jià)中標(biāo)；技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目可以采用技術(shù)標(biāo)最有利前提下的議價(jià)體系，引入減價(jià)機(jī)制，既保證了工程質(zhì)量，又實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)格形成機(jī)制。

3.3.2 調(diào)整完善招標(biāo)人考核機(jī)制

重新梳理和建立招標(biāo)人考核機(jī)制。將對(duì)招標(biāo)人的考核與履約掛鉤，嚴(yán)格按照中標(biāo)價(jià)履約，并科學(xué)均衡對(duì)投資、質(zhì)量和工期的控制指標(biāo)。通過(guò)考核機(jī)制引導(dǎo)招標(biāo)人重視投資控制，并嚴(yán)格按合同約定的各項(xiàng)要求實(shí)施項(xiàng)目。

3.3.3 建立工程履約擔(dān)保和履約評(píng)價(jià)體系

在工程建設(shè)項(xiàng)目中引入市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。全面推行履約擔(dān)保，通過(guò)引入風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制倒逼投標(biāo)人嚴(yán)格按合同履行義務(wù)，同時(shí)為違約后的清出及重新招標(biāo)提供保障。

建立科學(xué)的工程驗(yàn)收及評(píng)價(jià)體系，對(duì)中標(biāo)人的履約行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終形成政府投資供應(yīng)商的信用評(píng)價(jià)體系。該評(píng)價(jià)在后續(xù)政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)中，可作為對(duì)投標(biāo)人的資格審查條件。履約差的企業(yè)在一定期限內(nèi)不得再承接政府投資工程。通過(guò)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制引導(dǎo)投標(biāo)人更關(guān)注工程的品質(zhì)。