我國陸地邊境地區(qū)突發(fā)重大疫情防控法治體系研究

梁廷春 趙瀚宇 張凱飛 董晨正 覃時振

【摘 要】暴發(fā)于2020年年初的新冠肺炎疫情迅速發(fā)展，成為全球性公共衛(wèi)生事件。此次新冠疫情暴露出了我國在出入境管理方面還存在不足、相關(guān)法律存在沖突、部分執(zhí)法人員暴力執(zhí)法等問題。我國陸地邊境地區(qū)發(fā)生此類情況較為嚴(yán)重，特以西南邊境地區(qū)為例。此區(qū)域相較于中東部地區(qū)，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，公民的法律意識較為淡薄，道德素養(yǎng)也略顯不足。且邊境地區(qū)的少數(shù)民族多有特別的民族習(xí)俗和宗教信仰，加之地理等因素，使得西南邊境地區(qū)的突發(fā)重大疫情防控難上加難。本文將通過歸納分析我國邊境地區(qū)疫情防控現(xiàn)狀并提出我國邊境地區(qū)突發(fā)重大疫情防控對策。

【關(guān)鍵詞】陸地邊境地區(qū);疫情防控;法治體系;出入境管理

一、我國邊境地區(qū)疫情防控現(xiàn)狀以及存在問題

（一）我國邊境地區(qū)經(jīng)濟落后，交通不便，疫情防控難度大

2019年云南省全省生產(chǎn)總值23223.75億元，人均生產(chǎn)總值47944元，遠低于全國人均水平。2019年廣西全省生產(chǎn)總值21237億元，人均生產(chǎn)總值42900元，遠低于全國人均水平。經(jīng)濟落后導(dǎo)致的邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，人才流失，交通不便等都會給突發(fā)事件的應(yīng)對以及防控提出難題。今年兩會時，住滇全國政協(xié)委員侯桂芬以文山壯族苗族自治州為例講述了點邊地區(qū)的現(xiàn)狀：文山州國境線長達438公里，無天然屏障，州內(nèi)3個縣、13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、40個村委會、276個村小組與越南相鄰，全州沒有一所功能完備、服務(wù)水平較高的傳染病醫(yī)院。全州疾控機構(gòu)只有州疾控中心具備新冠肺炎核酸檢測能力，各縣（市）疾控中心和全州醫(yī)療機構(gòu)實驗室均不具備檢測條件，很大程度上制約了新冠肺炎疫情防控能力的提升[1]。

（二）現(xiàn)有的法律存在沖突以及部分及執(zhí)法人員暴力執(zhí)法

我國在立法上存在諸多沖突和不合理，比如《野生動物保護法》較為突出的問題是對受法律保護的“野生動物”的界定過窄?！兑吧鷦游锉Ｗo法》將保護范圍限定為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物，以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的（簡稱“三有”）陸生野生動物。這使得大量的非珍貴瀕危、非“重點”保護的野生動物難以得到應(yīng)有的保護。在此次疫情期間，部分防疫人員曲解政令，層層加碼，粗暴執(zhí)法，如對聚眾賭博之人做出言語辱罵、扇耳光以及打砸麻將機等過激行為。甚有部分公安民警將不戴口罩之人用手銬帶到派出所等飽受詬病。

（三）出入境管理問題較為嚴(yán)峻

此次新冠疫情的爆發(fā)暴露出了我國在出入境管理上存在某些不足。（1）.我國口岸聯(lián)防涉及單位眾多，這些部門都有一定的執(zhí)法權(quán)，但在職權(quán)上又存在一定的重疊區(qū)域。在此次疫情聯(lián)防中，存在入境旅客健康申報重復(fù)多次、政策調(diào)整的溝通配合不足、旅客通關(guān)不暢等問題。（2）.陸路口岸疫情防控形勢嚴(yán)峻。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，我國陸路口岸邊境通道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護都比較欠缺，沒有配套的電子監(jiān)控系統(tǒng)，疫情防控安全隱患十分巨大。二是邊境管控存在安全隱患。

（四）邊境民眾的認(rèn)知水平和素質(zhì)較低

相較于與中東部第地區(qū)，我國邊境地區(qū)的民眾文化水平普遍較低，通訊也不便捷，對突發(fā)重大疫情的嚴(yán)重性認(rèn)識往往不夠。加之我國邊境地區(qū)多為少數(shù)民族居住，少數(shù)民族中多有地方習(xí)俗少宗教信仰等，在重大疫情暴發(fā)時，邊境地區(qū)可能會舉行當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗聚會，宗教活動聚會等，這些都對邊境重大疫情防控提出了挑戰(zhàn)。公安部刑偵局的報告顯示，目前全國已有超過20名新型冠狀病毒肺炎患者故意隱瞞病例，此外，在疫情防治時期制造和販賣假口罩、惡意造謠或發(fā)布誤導(dǎo)信息、盲目搶購各類物資、聚集性病例、歧視武漢人等現(xiàn)象也時有報道[2]。在邊境地區(qū)，有些民眾可能連手機都不會用，也不會上網(wǎng)，在這種情況下，這些民眾很難及時接收到疫情信息，可能病毒已經(jīng)傳播到了，而疫情信息還沒有傳到。這給法制宣傳，疫情防控宣傳加大了難度。

二、我國邊境地區(qū)突發(fā)重大疫情防控對策

我國邊境地區(qū)地形復(fù)雜，其中多與外國接壤，文化風(fēng)俗等都與大多數(shù)中部地區(qū)不同，這些因素的疊加給突發(fā)重大疫情的有效防控增加了困難。本文將在立法、司法、執(zhí)法和出入境管理以及國際合作上為邊境地區(qū)突發(fā)重大疫情防控提出完善意見。

（一）在立法方面

1.出入境管理

新冠肺炎疫情這一全球性公共衛(wèi)生事件，使許多國家付出了慘重代價。無論是從經(jīng)驗還是從教訓(xùn)角度都看，建構(gòu)和完善全球性公共衛(wèi)生事件中的移民與出入境應(yīng)急管理機制重要而迫切。習(xí)近平同志在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新冠病毒肺炎疫情工作時指出：“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力[3]。此次新冠肺炎疫情已經(jīng)證明，建構(gòu)和完善全球性公共衛(wèi)生事件中的移民與出入境應(yīng)急管理機制具有極端重要性。

此次新冠疫情的爆發(fā)暴露出了我國在出入境管理上存在某些不足。（1）.我國口岸聯(lián)防涉及單位眾多，這些部門都有一定的執(zhí)法權(quán)，但在職權(quán)上又存在一定的重疊區(qū)域。在此次疫情聯(lián)防中，存在入境旅客健康申報重復(fù)多次、政策調(diào)整的溝通配合不足、旅客通關(guān)不暢等。（2）.陸路口岸疫情防控形勢嚴(yán)峻。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，我國陸路口岸邊境通道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護都比較欠缺，沒有配套的電子監(jiān)控系統(tǒng)，疫情防控安全隱患十分巨大。二是邊境管控存在安全隱患。由于與鄰國之間的經(jīng)濟差異、制度差異，以及法律制度及管控要求的差異，疫情期間，邊境偷渡行為增加[4]。（3）. 出入境邊防檢查機關(guān)的日常應(yīng)急演練主要集中在應(yīng)對口岸恐怖事件、“沖闖關(guān)”、技術(shù)故障等，很少涉及到口岸公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練。對于新冠肺炎疫情這樣突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)還是相對滯后的。

出入境的管理的完善意見。（1）.在立法上要明確哪些單位部門擁有出入境管理的職權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，只有明確了權(quán)力和職責(zé)，相關(guān)部門才不會爭著行使職權(quán)或者互相推諉，管理工作才能有序進行。（2）.在偷渡問題上可以授權(quán)邊境地方政府制定地方法規(guī)的權(quán)力，做到特殊區(qū)域特殊處理，以應(yīng)對邊境地區(qū)復(fù)雜的防疫情況和國與國際上的疫情蔓延形勢，放開了手腳才能更好的應(yīng)對多樣化的偷渡情況。（3）.在應(yīng)急方面可以實行工作分級響應(yīng)應(yīng)急管理機制，按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍、危害程度等，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級 四個等級。這樣更方便出入境管理部門對癥下藥的應(yīng)對危機。

2.法律修訂

我國現(xiàn)有的諸多法律在立法上存在沖突和不合理，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條與《傳染病防治法》第19條規(guī)定的警報發(fā)布主體沖突，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第53條與《傳染病防治法》第38條規(guī)定的疫情信息發(fā)布權(quán)限沖突，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條與《傳染病防治法》第45條在征用權(quán)規(guī)定上存在沖突。《立法法》第八條規(guī)定，對公民限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律，不能以行政法規(guī)設(shè)定。因此，直接由國務(wù)院制定行政法規(guī)來限制人身自由的衛(wèi)生強制措施的做法違背了《立法法》的規(guī)定，《應(yīng)急條例》該規(guī)定的合法性有待商榷。部分法條存在表述模糊的問題，如《傳染病防治法》第42條規(guī)定，“傳染病暴發(fā)、流行時，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：”第43條對宣布疫區(qū)及采取應(yīng)急措施的規(guī)定均用“可以”進行表述。“可以”一詞 似乎具有可選擇性，并非必須，有很大的自由裁量空間，稍顯模糊輕忽，其合理性值得考量[5]。相關(guān)法律條文的沖突極易引發(fā)地方政府的誤讀，如果欠缺政策引導(dǎo)或法律顧問服務(wù)，就可能破壞全國一盤棋的聯(lián)防聯(lián)控格局，如疫情中大理市征用其他省市防疫物資的事件[6]。

對于存在沖突的法律，應(yīng)該抓緊統(tǒng)一修訂，用法律條文的形式明確什么部門負(fù)責(zé)什么領(lǐng)域，以杜絕在有利益時相關(guān)部門爭“吃大鍋飯”和臟活累活時相關(guān)部門相互推諉的現(xiàn)象，確保法律精神的一致性和條文邏輯的連貫性。相關(guān)部門應(yīng)該積極征詢社會大眾的意見，盡快修訂相關(guān)法律，保障法治體系建設(shè)的精細化。

3.現(xiàn)有法律未有規(guī)定需要立法加以明確的

（1）.2020年暴發(fā)的疫情讓國家意識到了醫(yī)務(wù)工作人員的重要性，暴發(fā)重大疫情的時候，醫(yī)務(wù)人員可能會緊缺。筆者認(rèn)為可以另立或者修訂相關(guān)法律，在醫(yī)務(wù)人員緊缺的時候，賦予醫(yī)學(xué)專業(yè)即將畢業(yè)的學(xué)生一定的從醫(yī)資格，讓他們上到一線輔助醫(yī)生展開工作。（2）.我們可以學(xué)習(xí)日本批準(zhǔn)成立了專門培訓(xùn)危機管理專業(yè)人才的“日本防災(zāi)士機構(gòu)”，培養(yǎng)出一批有著專業(yè)應(yīng)急能力的防災(zāi)士并將這些人才分配到各個地區(qū)并擔(dān)任地方相應(yīng)的職務(wù)，必要時可以修訂相關(guān)的法律，在公共突發(fā)事件發(fā)生的時候，授予“防災(zāi)士”一定的權(quán)力，讓“防災(zāi)士”可以充分的展示自己的應(yīng)急才能，調(diào)動一切可以調(diào)動的資源將重大突發(fā)事件消滅在搖籃中。

（二）執(zhí)法上

根據(jù)《傳染病防治法》第43條規(guī)定，只有依法宣布進入疫區(qū)后，疫區(qū)的人民政府才能采取42條規(guī)定的五項應(yīng)急措施，限制公民的基本權(quán)利。因此，從嚴(yán)格的法治原則出發(fā)，未宣布進入疫區(qū)是不能適用《傳染病防治法》中有關(guān)部門采取緊急措施的規(guī)定。但是，在本次疫情應(yīng)對中，為遏制疫情進一步擴散，除湖北各地采取“封城”等緊急措施外，其他省市也實行了嚴(yán)格的管控措施，但不乏存在執(zhí)法范圍不當(dāng)、執(zhí)法行為過度等現(xiàn)象。在此次疫情期間，部分防疫人員曲解政令，層層加碼，粗暴執(zhí)法，如對聚眾賭博之人做出言語辱罵、扇耳光以及打砸麻將機等過激行為;部分公安民警將不戴口罩之人用手銬帶到派出所等飽受詬病。執(zhí)法者的柔性執(zhí)法、說理執(zhí)法是非常必要的，在經(jīng)濟不發(fā)達的西南邊境更是如此，因此應(yīng)當(dāng)重視培養(yǎng)執(zhí)法者的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)加大提高執(zhí)法者的專業(yè)能力和品德修養(yǎng)，建立完善的獎懲機制，嚴(yán)格打擊非法執(zhí)法，暴力執(zhí)法的行為，鼓勵良性執(zhí)法，獎勵舉報執(zhí)法人員非法執(zhí)法，暴力執(zhí)法的公民。

（三）司法上

1.司法應(yīng)當(dāng)寬嚴(yán)相濟

在疫情期間，一切問題的解決都與常態(tài)下有所不同，尤其如上文所述要嚴(yán)格防控邊境地區(qū)的違法犯罪行為和嚴(yán)格限制出入境。因此對于那些在這種非常時期仍要故意違法犯罪的，司法工作人員可以在正確行使自由裁量權(quán)的情況下酌情從嚴(yán)處理，體現(xiàn)國家的權(quán)威和強制力。疫情期間任何有關(guān)疫情方面的違法犯罪活動都非常容易造成極大的社會影響力，司法工作人員不能不忽視這種影響力，否則容易引起社會的恐慌，不利于疫情的防控。而另一方面，這種嚴(yán)格處理的情況也不是絕對的，如上文所述，疫情防控更多地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種人文關(guān)懷，這在司法層面則體現(xiàn)為裁決上的寬嚴(yán)相濟。而且應(yīng)當(dāng)注意到的是，司法權(quán)是很容易被濫用的一種權(quán)利，在這種時期，證據(jù)非常難以收集事實也非常難以查清，很可能司法工作人員為了工作效率和“非常時期非常處理”的思想作祟就很容易導(dǎo)致徑行裁斷，很不利于保障公民的合法權(quán)益。因而從這種角度來看，司法上的寬容其實和嚴(yán)格應(yīng)當(dāng)相互補充。

2.司法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)立法上的權(quán)威性

這體現(xiàn)在兩個方面：首先，司法工作人員在適用法律時不能違反法律。司法是動態(tài)的法，而法律法規(guī)則是靜態(tài)的法，靜態(tài)的法要實施離不開動態(tài)的法，而動態(tài)的法的依據(jù)是靜態(tài)的法。如果司法上不遵守法律，立法技術(shù)再好也無濟于事，法律得不到有效的實施。因此，要保障法的權(quán)威在司法上切忌違反法律。法律只有具有權(quán)威性才能得到人們的遵守，從而才能更好地應(yīng)對此次疫情。其次，司法應(yīng)當(dāng)對立法進行適當(dāng)?shù)匮a充和解釋。立法無論如何都存在一些漏洞和不符合時代要求的問題，這就要求司法對法律進行合理的補充和解釋。因司法作為動態(tài)的法更能了解和把握實際情況，法律就能更加完善和符合疫情時期的具體要求。這一時期衍生的各種法律問題就如同各種“病人”，立法機關(guān)就如化學(xué)制藥專家，立法機關(guān)制定的法律就如“非處方藥”，司法機關(guān)補充和解釋的法律就如“處方藥”，司法機關(guān)自己則是“醫(yī)師”。如何治好各種各樣的“病人”需要各方的共同配合，而從某種意義上講，司法機關(guān)適用法律是最為關(guān)鍵的一步。

3.司法應(yīng)當(dāng)監(jiān)督執(zhí)法

司法是國家應(yīng)對疫情在法律上的“最后一道防線”，這主要體現(xiàn)在監(jiān)督行政執(zhí)法人員的行政行為。行政權(quán)具有一定的傾向性，相反司法權(quán)具有絕對的中立性，從這方面來說司法有利于限制行政。在疫情期間執(zhí)法人員具有一定的政策傾向性，特別是陸地邊境地區(qū)的執(zhí)法人員很容易為了完成目標(biāo)往往不可避免地就粗暴執(zhí)法、生硬執(zhí)法，不利于疫情的防控，而司法則可以矯正執(zhí)法的這種不足。

（四）法制宣傳上

此次疫情中，不時有報出市民或者海外歸國的人不接受疫情防控檢查，故意隱瞞病情，逃避檢查，惡意造成聚集性感染的事件。這樣類似的行為是對社會和他人的極端不負(fù)責(zé)任，缺乏社會公德，歸根到底就是這些人法律意識淡薄，所以突發(fā)疫情期間法制宣傳尤為重要。法制宣傳應(yīng)該線上線下同時進行。線上可以通過電視、網(wǎng)站、官方公眾號等方式為民眾普及法制知識，特別是在突發(fā)重大疫情的邊境地區(qū)，邊境地區(qū)的民眾文化水平較低，很多民眾并不會使用手機，不會上網(wǎng)，所以通過電視和講座等普及法制知識是尤為重要的。為民眾普及應(yīng)急知識、法律知識等，才能提升民眾的法制素養(yǎng)。線下進行可以由政府牽頭邀請一些有突發(fā)事件應(yīng)急知識的人為市民舉辦一些防疫講座，日常的公民教育可以培養(yǎng)民眾對社會問題的關(guān)心，提升民眾的法律觀念、社會責(zé)任感和公民素質(zhì)。一個懂得法律且有社會責(zé)任感的公民在危機到來的時候才會做到有愛有擔(dān)當(dāng)。

（五）國際合作上

當(dāng)今的時代是全球化的時代，比如在此次新冠疫情上，基本沒有哪個國家在應(yīng)對疫情上可以獨善其身，所以，謀求國際合作尤為重要?；仡欀暗娜虮l(fā)的各類病毒疫情，無不體現(xiàn)出傳播速度快、危害面積廣并且具有全球性的特征，例如歷史上剛果民主共和國的埃博拉熱、斯里蘭卡的登革熱和拉丁美洲的寨卡病毒，都不同程度出現(xiàn)了類似情況。這表明了疫情的防治并不是個別國家一家之責(zé)任，而是地球上所有國家需要通力協(xié)作的義務(wù)。在日益嚴(yán)峻的疫情問題面前，沒有哪一個國家是可以隔岸觀火、作壁上觀的，人類的命運已經(jīng)緊密地聯(lián)系在了一起構(gòu)成了一個共同體。所以，加強國際合作，建立國際防疫戰(zhàn)線儼然成為了各國人民的共同心愿。以下是我們對完善國際合作的建議：

1.效仿國際維和部隊，建立國際防疫衛(wèi)生醫(yī)療隊伍，以德國疫情防控小組行動（SEEG）為例

在非洲暴發(fā)了毀滅性的埃博拉疫情之后，德國政府寄希望于建立起一支國際醫(yī)療隊以能夠在國際范圍內(nèi)更有效地應(yīng)對衛(wèi)生危機。為了達成這一目標(biāo)，德國經(jīng)濟發(fā)展部與衛(wèi)生部在 2015 年聯(lián)合發(fā)起了一項國際合作項目 SEEG。例如，在抗擊 COVID-19 大流行的斗爭中，SEEG 為各國采購檢測包和實驗室材料，并培訓(xùn)實驗室和醫(yī)務(wù)工作者識別疑似病例和檢測樣本。多年來，SEEG 一直活躍在其合作伙伴國家，在這一過程中增加的信任和對實地情況的了解有助于在疾病暴發(fā)等困難情況下與合作伙伴一道迅速查明和解決可能存在的問題[7]。SEEG的項目的有效貢獻表明，在國際范圍內(nèi)建立起這樣一支防疫衛(wèi)生醫(yī)療隊是可行的并且是有效防止疫情快速蔓延的方案。所以筆者認(rèn)為，可以由我國牽頭，呼吁各國輸送醫(yī)學(xué)人才組建起這么一支用于疫情防治的國際醫(yī)療隊伍，由聯(lián)合國進行指揮領(lǐng)導(dǎo)，并在世界范圍內(nèi)奔走救援，撲滅疫情蔓延的苗頭，實是國際合作的表現(xiàn)形式之一。

2.建立交流和經(jīng)驗共享平臺

在如今疫情仍然沒有有效藥物可以治愈或者抑制的情況下，可以說已經(jīng)沒有哪一個國家的醫(yī)療研究可以單獨的抗擊疫情。在這種人類健康安全得不到保障的情況下，各國就不應(yīng)該再想著隱匿自身的科研成果，而是將有限的醫(yī)療資源集合起來，共享對新型冠狀病毒的研究成果，早日研發(fā)出抗擊病毒的有效藥物和預(yù)防疫苗。所以建立起一個各國共同分享交流的大型平臺很有必要。平臺的構(gòu)建可以是線上的互聯(lián)網(wǎng)式的跨國信息交流，也可以是線下的病毒研究討論峰會。但不管怎么樣，這個平臺的建立旨在加強各國的交流合作，盡快研制出對抗新冠病毒疫情的有效藥物，并且平臺不僅要分享資源信息，還要分享集合了各國資源而制作出來的新冠疫苗等藥物。中國要以實際行動響應(yīng)世衛(wèi)組織有關(guān)全球合作的倡議，應(yīng)該要為推動有關(guān)產(chǎn)品的公平分配，為維護全球衛(wèi)生安全和抗擊疫情而做出努力。建立關(guān)于抗擊新冠病毒疫情的交流和經(jīng)驗共享平臺，提供國際援助用于支持受疫情影響的國家特別是發(fā)展中國家;承諾中國新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后將作為全球公共產(chǎn)品，都是中國參與國際合作可以采取的積極合作措施。

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作者簡介：

梁廷春，998年10月出生，男，漢，廣西欽州，本科，研究方向：法學(xué)。

趙瀚宇，1999年9月出生，男，漢，廣西桂林，本科，研究方向：法學(xué)。

張凱飛，2000年12月出生，男，漢，廣西玉林，本科，研究方向：法學(xué)。

董晨正，2001年9月出生，男，漢，江西九江，研究方向：法學(xué)。

覃時振，1999年10月出生，男，漢，廣西貴港，本科，研究方向：法學(xué)。

項目信息：

廣西財經(jīng)學(xué)院2020級大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練大賽區(qū)級立項，項目編號：202011548096

（作者單位：廣西財經(jīng)學(xué)院）