行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究

蓋全正

摘要：行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是國有經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是國家機(jī)器提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。黨的十九大報(bào)告指出要加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，有效防范國有資產(chǎn)流失。隨著財(cái)政改革的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理已顯得日益緊迫和重要。規(guī)范和加強(qiáng)規(guī)模龐大的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，保障其安全完整，充分發(fā)揮使用效益，是政府相關(guān)部門應(yīng)盡的職責(zé)，也是財(cái)政管理的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);管理

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的概念和特點(diǎn)

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位占有、使用，在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。其表現(xiàn)形式為：流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資和其他資產(chǎn)。主要特點(diǎn)：

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是一種能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源

行政事業(yè)單位開展公務(wù)活動(dòng)履行社會(huì)管理職能，需要占用一定使用價(jià)值的資源，才能形成行政事業(yè)單位工作環(huán)境的物質(zhì)基礎(chǔ)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件保障。行政事業(yè)單位占有的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源，其實(shí)物形態(tài)各有不同，只有能夠有貨幣計(jì)量確認(rèn)的，才能被確認(rèn)為行政事業(yè)單位占有的國有資產(chǎn)。

（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占有使用的主體是行政事業(yè)單位

在整個(gè)國家機(jī)器中，行政事業(yè)單位是國家提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的主要受托者，占有使用一定數(shù)量的資產(chǎn)是其生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，在體現(xiàn)資產(chǎn)的國家所有屬性上，表現(xiàn)的是資產(chǎn)的所有權(quán)和資產(chǎn)分離后形成的委托與代理的關(guān)系，因而負(fù)有不得侵害財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。

（三）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有非營(yíng)利性

行政事業(yè)單位占有、使用國有資產(chǎn)的主要目的是滿足行政事業(yè)單位履行職責(zé)和提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的需要，一般不直接用于營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)，具有配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性、使用目的的服務(wù)性、資產(chǎn)使用的非營(yíng)利性等特點(diǎn)。

（四）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要靠財(cái)政撥款形式購置和維持運(yùn)轉(zhuǎn)

行政事業(yè)單位履行的是國家要求代為履行的國家機(jī)器的職責(zé)，生產(chǎn)的是公共產(chǎn)品及服務(wù)，基本不產(chǎn)生利潤(rùn)。因此行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)沒有自我補(bǔ)償、自我積累的能力，主要靠國家財(cái)政撥款進(jìn)行購置、更新和維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的特點(diǎn)，決定了國有資產(chǎn)的管理主體和管理方式，我國行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展階段，目前國內(nèi)多數(shù)地方管理模式基本是由財(cái)政綜合管理，各部門對(duì)本部門及下屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理負(fù)責(zé)。

（一）當(dāng)前國有資產(chǎn)管理存在問題及成因

由于一些行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)管理的認(rèn)識(shí)不足，管理意識(shí)淡薄，對(duì)國有資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)不到位，制度不到位，措施不到位，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理薄弱，普遍存在著家底不清、賬實(shí)不符;閑置浪費(fèi)、效率不高;管理不嚴(yán)、流失嚴(yán)重;制度虛設(shè)，職責(zé)不清等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，重錢輕物，重購置輕管理現(xiàn)象普遍。一些單位特別是領(lǐng)導(dǎo)干部資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，職責(zé)不清，主題不明沒有把資產(chǎn)管理工作擺上重要位置。一是行政事業(yè)單位“重錢輕物”“占有等同所有”思想根深蒂固，資產(chǎn)管理意識(shí)、國有資產(chǎn)意識(shí)、成本效益意識(shí)比較淡薄，對(duì)資產(chǎn)管理工作重視不夠，管理不力，甚至未經(jīng)資產(chǎn)管理部門審批就擅自處置國有資產(chǎn)。二是忽視資產(chǎn)的合理配置，一方面不斷向財(cái)政申請(qǐng)?jiān)黾油度?，投資興建或購置資產(chǎn)，對(duì)一些尚能使用的資產(chǎn)提前更新，使原有資產(chǎn)處于閑置狀態(tài);另一方面對(duì)已購的資產(chǎn)管理不到位，對(duì)單位流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對(duì)外投資等各種形式的國有資產(chǎn)長(zhǎng)時(shí)間不清查、不盤點(diǎn)，導(dǎo)致家底不清、賬實(shí)不符使財(cái)政監(jiān)管部門不能真實(shí)掌握國有資產(chǎn)存量的情況，增加了監(jiān)管難度。三是產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)上有偏差。把國有資產(chǎn)當(dāng)作本單位所有，沒有大局意識(shí)，國有資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)劑不到位，無法將閑置資產(chǎn)盤活，存在部分國有資產(chǎn)躺在那里睡大覺， 導(dǎo)致資產(chǎn)使用“苦樂不均”。

2.資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱，管理制度形同虛設(shè)。有的單位機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失，人員配備不足，管理隊(duì)伍不專業(yè)，制度體系不健全;資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)與預(yù)決算管理、政府采購、非稅收入管理等系統(tǒng)尚未充分運(yùn)用，資產(chǎn)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性差，信息化建設(shè)尚未實(shí)現(xiàn)全方位全覆蓋。不少行政事業(yè)單位由于執(zhí)行不力或部門間配合不夠，造成資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)。一是資產(chǎn)管理人員不了解會(huì)計(jì)賬上資產(chǎn)的存量情況，財(cái)會(huì)人員不了解資產(chǎn)實(shí)際使用情況;二是資產(chǎn)的處理沒有嚴(yán)格的審批、劃撥、借用、變賣、核銷，所得收入不入賬或設(shè)立賬外賬;三是拍賣資產(chǎn)未有資產(chǎn)評(píng)估的中介單位進(jìn)行評(píng)估，擅自定價(jià);四是對(duì)于無償調(diào)入或捐贈(zèng)的資產(chǎn)未納入單位資產(chǎn)管理的范疇，形成賬外資產(chǎn)等。因此造成家底不清、賬實(shí)不符，責(zé)任不清，出現(xiàn)問題時(shí)，相互推諉，不可避免地造成財(cái)產(chǎn)損失。

（二）問題成因分析

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中存在的問題，既有體制機(jī)制的原因，也有管理過程中的缺陷，是體制不順、權(quán)責(zé)不清等多重因素綜合影響的結(jié)果。

1.規(guī)范管理意識(shí)不強(qiáng)。一是重視程度不足。部分單位的主要負(fù)責(zé)人存在“重資金管理、輕資產(chǎn)管理”“重資產(chǎn)數(shù)量、輕資產(chǎn)效益”的思想，對(duì)國有資產(chǎn)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，存在管理職責(zé)落實(shí)不到位的情況。二是產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄。有的單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位資產(chǎn)有多少，是否具有產(chǎn)權(quán)，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)等所知不多;有的單位視國有資產(chǎn)為部門、單位公有，隨意處置、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)。三是單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提高。有的單位財(cái)務(wù)人員對(duì)國有資產(chǎn)概念認(rèn)識(shí)不清，沒有認(rèn)真研讀國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中打折扣、落實(shí)不到位，資產(chǎn)管理工作水平不高。

2.歷史遺留問題較復(fù)雜?，F(xiàn)階段國有資產(chǎn)在管理上存在了較多的歷史遺留問題，如在資產(chǎn)部門交接中，經(jīng)常出現(xiàn)資產(chǎn)交叉管理、職責(zé)不清，甚至無部門負(fù)責(zé)的情況。隨著機(jī)構(gòu)、部門的多次改革，資產(chǎn)的頻繁調(diào)動(dòng)，也給資產(chǎn)的賬實(shí)核對(duì)造成了較大阻礙。資產(chǎn)管理的歷史遺留問題不僅使得部分國有資產(chǎn)處于閑置浪費(fèi)狀態(tài)，更使得國有資產(chǎn)存在流失隱患。

3.資產(chǎn)管理體制不夠健全。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的深入，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作得到了進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)，但是管理制度還未完全理順，管理主體不明、職責(zé)不清、制度不健全，在一定程度上導(dǎo)致了國有資產(chǎn)監(jiān)管不力，甚至造成國有資產(chǎn)流失。另外，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理尚未立法，雖然國家層面出臺(tái)了相關(guān)條例和管理辦法，但在基層行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)的制度較少，執(zhí)行過程中又缺少足夠的依據(jù)，沒有規(guī)范的操作程序，沒有根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題及時(shí)建立和完善規(guī)章制度，造成資產(chǎn)管理不規(guī)范。

三、邯鄲市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作創(chuàng)新做法

截至2019年底，邯鄲市行政事業(yè)單位獨(dú)立編制機(jī)構(gòu)數(shù)3773個(gè)，編制總數(shù)21.9萬人，實(shí)有人數(shù)22.9萬人。國有資產(chǎn)總額679.7億元，同比增長(zhǎng)12.1%;負(fù)債總額160.7億元，同比增長(zhǎng)16.3%;凈資產(chǎn)總額519億元，同比增長(zhǎng)10.9%。資產(chǎn)負(fù)債率為23.6%，同比增長(zhǎng)0.8%。

（一）創(chuàng)新做法和措施

邯鄲市為規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，借鑒外省市的經(jīng)驗(yàn)做法，2018年3月份開始實(shí)施行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體制改革。主要做法：

1.在全省率先開啟行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體制改革。經(jīng)市長(zhǎng)辦公會(huì)議研究通過《關(guān)于對(duì)市級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理實(shí)施方案》由市委、市政府分別授權(quán)市委機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、市政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、市財(cái)政資產(chǎn)管理中心，按歸口分別對(duì)市級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)管，承擔(dān)國有資產(chǎn)增值保值責(zé)任。其中市委機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)黨口機(jī)關(guān)及參公事業(yè)單位國有資產(chǎn)的統(tǒng)管，政府事務(wù)管理局負(fù)責(zé)政府口機(jī)關(guān)及參公事業(yè)單位國有資產(chǎn)的統(tǒng)管;市財(cái)政局資產(chǎn)管理中心負(fù)責(zé)其他事業(yè)單位國有資產(chǎn)的統(tǒng)管。

2.改革采取分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)的方式進(jìn)行。首先對(duì)市級(jí)行政事業(yè)單位占有使用并依法確認(rèn)為國家所有的土地房屋建筑物等不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)管，其他國有資產(chǎn)待條件成熟后逐步推開。改革分為資產(chǎn)清查核實(shí)，劃轉(zhuǎn)移交、產(chǎn)權(quán)過戶、簽訂移交使用協(xié)議、進(jìn)行賬務(wù)處理、優(yōu)化配置資源等工作步驟，并明確產(chǎn)權(quán)移交紀(jì)律、相關(guān)部門配合辦理產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)、加強(qiáng)國有資產(chǎn)日常管理維護(hù)四項(xiàng)具體要求。市財(cái)政局成立市資產(chǎn)管理中心，啟動(dòng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理中心業(yè)務(wù)。

3.建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度。結(jié)合邯鄲實(shí)際先后出臺(tái)了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》《市級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置實(shí)施辦法》《市級(jí)事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理辦法》《市級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》等系列制度文件，對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職責(zé)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、處置、產(chǎn)權(quán)登記、信息管理等作出了明確規(guī)定，搭起了資產(chǎn)管理的制度框架。

4.加大行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督檢查力度。積極推進(jìn)國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)。在我市啟用了財(cái)政部行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，建立了“全面、準(zhǔn)確、細(xì)化、動(dòng)態(tài)”的國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，資產(chǎn)配置、使用均能在信息系統(tǒng)上實(shí)現(xiàn)，已形成“財(cái)政部門-主管單位-基層單位”三級(jí)縱向業(yè)務(wù)流，規(guī)范了資產(chǎn)全生命周期管理，初步實(shí)現(xiàn)了 資產(chǎn)管理全流程操作電子化、全方位協(xié)作信息化、全覆蓋上下一體化，有力促進(jìn)了國有資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化。

（二）當(dāng)前工作進(jìn)展

1.不斷創(chuàng)新體制改革。由市財(cái)政局牽頭，借鑒外省市經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我市實(shí)際，建立了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的新模式。2018年4月份，市兩辦聯(lián)合印發(fā)了《邯鄲市市級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理實(shí)施方案》，在全省率先開啟了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體制改革。市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和市財(cái)政資產(chǎn)管理中心按歸口原則分別對(duì)市級(jí)行政單位（包括參公事業(yè)單位）和事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)管，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。截止目前，已收集90家行政（含參公事業(yè)）單位、449家事業(yè)單位資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)移交申請(qǐng)資料，并分批對(duì)報(bào)送資料齊全的單位辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)移交和產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù);

2.不斷完善制度體系。按照國家、省相關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度要求，市財(cái)政局會(huì)同有關(guān)部門先后出臺(tái)了邯鄲市《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理實(shí)施方案》《建立全口徑國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度》《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》等30多項(xiàng)制度文件，對(duì)部門職責(zé)、產(chǎn)權(quán)登記、信息管理及資產(chǎn)配置、使用、處置等作出了明確規(guī)定，搭建起從“入口”到“出口”全流程制度體系，為加強(qiáng)和規(guī)范國有資產(chǎn)管理提供了制度保障。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位管理的重中之重，必須引起相關(guān)部門足夠的重視，只有這樣才能促進(jìn)行政事業(yè)單位更好的發(fā)展。

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