從城市群發(fā)展談區(qū)域污染協(xié)同防治

[摘要] 大氣污染區(qū)域協(xié)同治理的常態(tài)化，區(qū)域環(huán)境治理法規(guī)體系的具體化，環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治的實時化，區(qū)域協(xié)同治理檢查評估的經(jīng)?；蔷┙蚣降貐^(qū)空氣質(zhì)量明顯提升的成功做法和寶貴經(jīng)驗。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還需治本之策，根本在于實現(xiàn)最優(yōu)配置策略，采取相對最小成本的區(qū)域污染防治戰(zhàn)略，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的制度化機制化。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域協(xié)同; ?環(huán)境治理; ?城市群發(fā)展; ?京津冀協(xié)同發(fā)展

[中圖分類號] X51 ? ? ? ? [文獻標(biāo)識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）04-0060-03

自2013年實施《大氣污染防治行動計劃》以來，尤其通過淘汰落后產(chǎn)能、錯峰生產(chǎn)、煤改氣等手段，全國空氣質(zhì)量有了很大改善，京津冀城市群的PM2.5濃度實現(xiàn)前所未有的下降。燃煤排放的良好控制使得二氧化硫（SO2）濃度大幅下降，硫酸鹽占顆粒物的比重大幅降低。2019年底，北京PM2.5年均濃度為42微克/立方米，提前完成了2020年降低到56微克/立方米的目標(biāo)。

京津冀地區(qū)大氣污染形勢依然嚴(yán)峻

目前，京津冀、長三角、珠三角三大城市群在全國GDP占比高達(dá)37.4%，但這些地區(qū)以臭氧、PM2.5為主要特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染依然突出，京津冀、長三角城市群的PM2.5平均濃度依然超標(biāo)。全國空氣污染最嚴(yán)重的10個城市中，京津冀地區(qū)常占據(jù)7—8席。京津冀魯豫5個省市生產(chǎn)了全國15%的鋼鐵，相比本地區(qū)2000年民用汽車保有量增長了10倍以上。加之由于氣候變暖，東部近地面層風(fēng)速呈減弱趨勢，大氣自凈能力將趨弱，霧霾天氣依然會頻發(fā)。從5年來區(qū)域城市群大氣污染聯(lián)合防治工作的評估結(jié)果看，依然存在以下主要問題。

減排成本差異性明顯。從人口分布來看，北京、天津、河北三省市經(jīng)濟發(fā)展水平很不均衡。再從工業(yè)化進程上看，北京已基本跨入后工業(yè)化階段，天津、唐山處于工業(yè)化后期階段，河北其他地級市還處于工業(yè)化中期階段。地區(qū)間人均公共財力差距懸殊，基本公共服務(wù)差距較大，加之區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展水平差異，也導(dǎo)致污染減排的成本具有明顯的差異性。

低層臭氧超標(biāo)有所上升。從對近5年空氣質(zhì)量評估看，由氮氧化物和揮發(fā)性有機物光化學(xué)反應(yīng)生成的二次污染物臭氧在夏秋季超過國家標(biāo)準(zhǔn)的比例逐年升高，氮氧化物（NOx）下降比率僅為3.1%。相比2013年，2017年京津冀、京津冀及周邊、長三角和珠三角地區(qū)日最大8小時平均濃度第90百分位數(shù)平均分別上升24.5%、25.8%、18.1%和6.5%。燃燒源排放的氨氣被低估。氨氣活性強，極易形成硫酸銨、硝酸銨二次轉(zhuǎn)化粒子，造成細(xì)顆粒物污染、大氣能見度下降。

依賴短期的行政管控措施。以京津冀區(qū)域為例，2017年秋冬季主要采用限產(chǎn)、停產(chǎn)等短期的行政污染控制措施，確保達(dá)標(biāo)。2018年3月北京市PM2.5平均濃度88微克/立方米，同比上升39.7%，4月份PM2.5平均濃度64微克/立方米，同比上升20.8%，均出現(xiàn)了反彈。一方面是不利的大氣擴散條件，另一方面也是由于錯峰生產(chǎn)或限產(chǎn)等臨時措施取消，污染排放量增加所致。

環(huán)保執(zhí)法的盲目性。各級地方政府長期在寬準(zhǔn)入、松監(jiān)管情況下，環(huán)保歷史欠賬較多，在環(huán)保督查考核常態(tài)化下，執(zhí)法出現(xiàn)盲目性，甚至采取了“一刀切”做法，引起社會爭議。具有環(huán)評批復(fù)的大量合法企業(yè)為了降低運營成本，環(huán)保設(shè)施非正常運行造成偷排。

京津冀城市群聯(lián)防聯(lián)控的思路對策

區(qū)域污染聯(lián)合防治需要進一步完善制度，建立長效機制，應(yīng)用更多的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、法律、經(jīng)濟激勵政策，讓污染聯(lián)合防控更具有可持續(xù)性。

進一步創(chuàng)新體制機制，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。第一，建立區(qū)域城市群可持續(xù)發(fā)展的理念?？山梃b德國“去中心化”城鎮(zhèn)群協(xié)同化發(fā)展模式，即將行政、公共產(chǎn)品、基本公共服務(wù)均衡分布和基于城鄉(xiāng)同質(zhì)原則，削弱大城市的“資源中心”地位，有效緩解工業(yè)化進程中的“城市病”。以京津冀為例，突破行政壁壘限制，讓不同城市（鎮(zhèn)），尤其小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、信息通訊、社會保障、公共服務(wù)等方面在未來10年基本完善一致，使不同城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、交通、居住的聯(lián)系發(fā)生在“區(qū)域”層次上，從而逐步形成“互補共生”的區(qū)域城市圈。第二，制定區(qū)域城市群的發(fā)展空間戰(zhàn)略布局規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域城市群的自然資源承載力、城市化程度、區(qū)位特點、經(jīng)濟聯(lián)系度等經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，制定具有法律約束效力的區(qū)域城市群協(xié)同發(fā)展的空間戰(zhàn)略布局規(guī)劃，有效約束各行政區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)以及城市化建設(shè)無序化發(fā)展。第三，建立區(qū)域城市群間的財政平衡和生態(tài)補償機制。借鑒德國的區(qū)域間財政平衡做法，建立區(qū)域城市群間財政平衡機制，即通過協(xié)商，公共財政預(yù)算收入高的地方政府要對財政預(yù)算收入低的地方政府予以補貼（橫向平衡），促進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)和社會保障的均等化?；蛘咭罁?jù)受益者支付的原則建立區(qū)域間生態(tài)補償政策和制度，減排成本較高的行政區(qū)可通過轉(zhuǎn)移支付或區(qū)域間生態(tài)補償制度在減排成本較低的地區(qū)實現(xiàn)自身的減排任務(wù)，這樣有助于降低區(qū)域城市群的總體減排成本，更有助于激勵成本較低的區(qū)域進行更多的減排。這對京津冀這樣的城市群來說，在社會發(fā)展與技術(shù)水平、環(huán)境容量、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異性較大的區(qū)域尤為重要。例如河北省北部張家口、承德等地區(qū)是京津冀生態(tài)保護屏障，應(yīng)給予一定財政補貼與生態(tài)補償。此外，區(qū)域內(nèi)的各行政轄區(qū)還可按財力情況籌資和部分中央財政資金共同設(shè)立“區(qū)域環(huán)境基金”，由區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配，投入跨行政轄區(qū)的大型污染治理項目等。第四，完善以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的地方績效考核激勵機制。樹立環(huán)境優(yōu)先理念，營造以經(jīng)濟發(fā)展、社會均衡、生態(tài)環(huán)保為原則的施政環(huán)境。建立健全以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點的生態(tài)安全體系。

進一步完善區(qū)域環(huán)境管理制度和經(jīng)濟激勵政策。第一，實施區(qū)域污染排放總量控制與交易制度。從區(qū)域、城市、行業(yè)等多層面構(gòu)建區(qū)域污染物總量控制工作體系，研究推行區(qū)域能源消耗總量控制、區(qū)域火電、鋼鐵冶金、石油化工、水泥生產(chǎn)等資源消耗型污染企業(yè)總量控制，以及區(qū)域新增重點行業(yè)污染項目聯(lián)合環(huán)評審批制度。運用市場機制，實現(xiàn)區(qū)域重點污染物二氧化硫（SO2）排放排污權(quán)交易制度，以及逐步實施區(qū)域氮氧化合物（NOx）和揮發(fā)性有機化合物（VOCs）排放總量控制與交易。第二，加強氮氧化物、揮發(fā)性有機化合物治理力度。加大非電力行業(yè)如鋼鐵、有色冶煉、建材和石油化工行業(yè)脫硫脫硝治理力度。鼓勵發(fā)展和使用清潔煤技術(shù)，將原煤中的塵和硫預(yù)先脫除，大幅降低末端治理設(shè)施的運行和維護成本。改進煉油工藝，降低油品中的不飽和烴含量，從而降低大氣氧化性，減少臭氧與二次細(xì)顆粒物的形成。此外，重視散煤燃燒中的氨氣排放，加強工業(yè)生產(chǎn)、脫硝設(shè)施和機動車等氨排放的監(jiān)管。第三，確立“污染者付費，專業(yè)化治理”的新思路。將排污企業(yè)集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)一治理，全過程控制，提高治污專業(yè)化水平與效率，也更加便于環(huán)保部門的監(jiān)管。適當(dāng)在投融資、稅收、立法等方面制定有利于第三方治理發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策。建議鼓勵地方政府以綠色發(fā)展引導(dǎo)基金、政府和社會資本合作（PPP）等金融方式將污染減排新技術(shù)新工藝以及污染減排運營管理第三方的服務(wù)，按期甚至提前導(dǎo)入企業(yè)應(yīng)用，在不增加企業(yè)的現(xiàn)時資金投入或成本的同時，確保企業(yè)達(dá)標(biāo)排放或超低排放，獲得區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和社會資本有效配置的雙贏局面。

進一步建立可靠的科學(xué)監(jiān)管與評估分析支撐體系。完善污染源全面監(jiān)測，提高執(zhí)法效能。不再拘泥于傳統(tǒng)污染源在線監(jiān)控方式，積極探索利用工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，應(yīng)用傳感器、大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)手段對所有大、中、小污染源進行全覆蓋監(jiān)管，尤其是應(yīng)用傳感器對企業(yè)減排設(shè)施運行工況的關(guān)鍵參數(shù)進行實時監(jiān)測。促使企業(yè)的達(dá)標(biāo)排放落在實處，有效降低區(qū)域排放總量。應(yīng)用新的大氣流場數(shù)值模擬技術(shù)進行溯源，動態(tài)識別排放源，將非法污染源排放進行定位甄別，進一步提高執(zhí)法效能和控制措施的針對性。實行區(qū)域污染防治措施的成本與效益評估。對于每年區(qū)域污染防治措施執(zhí)行前要做目標(biāo)可達(dá)性評估與分析，以及防治措施經(jīng)濟成本核算和環(huán)境效益評估分析，保障污染治理措施實施的有效性，環(huán)境改善目標(biāo)的可達(dá)性;同時，重點保障環(huán)境治理資金投入使用的最大效益化。例如京津冀三地的能源供應(yīng)方面，若加大對河北、天津地區(qū)的天然氣供應(yīng)量，減少兩地的燃煤量，進一步優(yōu)化其能源結(jié)構(gòu)，是否比單純保障北京地區(qū)使用天然氣發(fā)電所獲得的區(qū)域環(huán)境效益更大也更加經(jīng)濟，這樣的科學(xué)評估是區(qū)域污染防治復(fù)雜性和長期性的必要支撐。強化信息共享與公開，促進公眾參與監(jiān)督。加強環(huán)境信息共享。對區(qū)域生態(tài)資源環(huán)境如森林、水域、濕地、土地利用、污染源、環(huán)境質(zhì)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)梳理，搭建跨部門跨地區(qū)的環(huán)境數(shù)據(jù)庫與管理平臺，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境資源信息共享，促進管理部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同與互動，提高業(yè)務(wù)管理信息化和科學(xué)決策水平。建立公眾參與監(jiān)督機制。區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)要實行環(huán)境影響的年度報告和誠信檔案制度。區(qū)域環(huán)境信息在不涉及國家機密的基礎(chǔ)上盡可能向公眾公開。讓公眾了解環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和政府所采取的政策和措施，引導(dǎo)公眾環(huán)境改善意愿以及相關(guān)的訴求與所實施的政策措施相一致，使公眾在日常生活與生產(chǎn)活動中自覺參與區(qū)域環(huán)境治理與監(jiān)督。改善區(qū)域城市群大氣環(huán)境質(zhì)量，減少強霾天氣，在某種程度上也是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展復(fù)雜利益格局的重新分配與再造過程。在制定政策或規(guī)劃實施方案時，應(yīng)充分考慮到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展所積累的矛盾與問題，各方利益應(yīng)被充分討論，達(dá)成彼此間的相互協(xié)調(diào)。

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[2]朱彤，李昕，張世秋.大氣污染跨省市聯(lián)防聯(lián)控的理論與實踐[M].北京：北京大學(xué)出版社，2018.

（作者簡介：李昕，民進中央委員、北京市政協(xié)副秘書長、常委、北京市副主委，兼任中國科學(xué)院大氣物理所研究員）

責(zé)任編輯 / 沈 ? 聰