行政監(jiān)管視角下的引智工作信用評估體系研究

于 來

一、引言

改進(jìn)和完善引進(jìn)國外人才和智力工作管理制度，是習(xí)近平總書記“擇天下英才而用之”戰(zhàn)略思想的重要舉措。要深化引智工作體制機(jī)制改革，創(chuàng)新管理方式，研究建立統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同共享、便捷高效、公正透明的管理體系和長效機(jī)制；要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快引智立法，營造良好的外國人來華發(fā)展法治環(huán)境。中國是引進(jìn)國外人才和智力的大國，每年引進(jìn)國外人才的規(guī)模超過30萬，2018年，受中國各行各業(yè)聘請的外國人來華服務(wù)超過50萬人次。然而，由于外國人來華工作具有特殊性，審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長，涉及多個(gè)部門協(xié)同，監(jiān)管存在漏洞，需要主管部門減少重復(fù)審批，提高辦事效率，加強(qiáng)對外國人來華工作的管理。2016年9月，國家外國專家局發(fā)布《關(guān)于外國人來華工作許可制度試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》[1]，將“外國人入境就業(yè)許可”和“外國專家來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”，在北京、天津、上海等地開展試點(diǎn)工作，對外國人申請到中國工作實(shí)行統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和審批監(jiān)管制度，對原有制度進(jìn)行改革和完善。2017年3月，國家外國專家局等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施外國人來華工作許可制度的通知》[2]，對全面實(shí)施外國人來華工作許可作出統(tǒng)一部署，明確實(shí)施科學(xué)分類管理，加強(qiáng)政務(wù)信息資源共享，有效運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立外國人來華工作領(lǐng)域的社會(huì)信用體系。

由于許可審批的嚴(yán)格性和有限的行業(yè)配額，來華工作的外國人、用人單位、協(xié)助辦理手續(xù)的第三方中介機(jī)構(gòu)這三者作為利益相關(guān)者，為實(shí)現(xiàn)利益最大化，在許可辦理及其業(yè)務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，很容易產(chǎn)生失信行為，如偽造材料、未按規(guī)定納稅、聘用崗位與實(shí)際用人崗位不符等。這些失信行為成本低，失信主體反復(fù)利用監(jiān)管制度的漏洞，頻繁發(fā)生違法違規(guī)行為。引智工作主管部門受人力和技術(shù)手段所限，信息無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，資源無法整合協(xié)調(diào)，大量舉報(bào)、投訴很難得到快速有效處理，這也是造成引智工作中出現(xiàn)信用缺失的重要原因。2016年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》[3]，建立和完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)，要充分運(yùn)用信用激勵(lì)和約束手段，推動(dòng)信用信息公開和共享，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制。2019年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》[4]，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)性作用。

國務(wù)院和行政主管部門政策文件的出臺推動(dòng)了引智工作的信用建設(shè)和快速發(fā)展，對監(jiān)管對象進(jìn)行信用評估是科學(xué)有效管理外國人來華工作，控制失信行為發(fā)生的重要方式。建立引智工作信用評估體系，是主管部門對引智工作監(jiān)管對象事前、事中、事后全環(huán)節(jié)監(jiān)管的現(xiàn)代化治理實(shí)施路徑，是為國家引智工作監(jiān)管體系建設(shè)提供的決策支撐。

監(jiān)管的核心在于對監(jiān)管對象的信用評估，需要構(gòu)建完善的評估體系，尤其是合適的評價(jià)指標(biāo)體系和科學(xué)的評價(jià)方法兩個(gè)方面。國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究，指標(biāo)體系方面，Altman和Rijken(2004)[5]等以短期償債能力、留存收益、現(xiàn)金流量能力、總負(fù)債等方面構(gòu)成信用評估指標(biāo)。Jones等(2015)[6]從營運(yùn)資金占比、流動(dòng)性和償付能力比率、杠桿率和資本結(jié)構(gòu)比率、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等財(cái)務(wù)績效指標(biāo)構(gòu)建信用評估指標(biāo)體系。Grunert等(2005)[7]等主要考慮將經(jīng)營能力、市場地位等非財(cái)務(wù)指標(biāo)納入信用評估指標(biāo)體系。胡心瀚等(2012)[8]等基于非參數(shù)的變量選擇方法篩選出固定資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、營業(yè)利潤率、財(cái)務(wù)杠桿系數(shù)、凈利潤增長率為信用評估指標(biāo)。鄒小芃等(2005)[9]等從企業(yè)基礎(chǔ)素質(zhì)分析、外部環(huán)境支持分析和企業(yè)發(fā)展?jié)摿Ψ治鋈齻€(gè)方面構(gòu)建了包含企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、行業(yè)狀況以及盈利能力增長率等方面的信用評估指標(biāo)體系。馬曉青(2012)等[10]等建立了包括短期償債能力、長期償債能力、營運(yùn)能力和盈利能力等4項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)和客戶類型、經(jīng)營狀況、建立信貸關(guān)系時(shí)間等9項(xiàng)非財(cái)務(wù)指標(biāo)構(gòu)成的信用風(fēng)險(xiǎn)評估模型。張?jiān)破鸬?2015)[11]等通過對電子商務(wù)平臺的交易信息、政府商務(wù)信用監(jiān)管信息和公共網(wǎng)絡(luò)平臺的大數(shù)據(jù)挖掘信息進(jìn)行信息融合和數(shù)據(jù)分析，建立特定的信用評估模型。從學(xué)者們的研究中可以看出，隨著企業(yè)信用評估研究的深化，加入非財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)一步豐富了企業(yè)信用評估指標(biāo)體系，對更準(zhǔn)確地研究企業(yè)信用評估起到了重要的作用。信用評價(jià)方法方面，梁琪(2003)[12]利用MDA模型對企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行失敗預(yù)測。唐亮等(2011)[13]基于面板數(shù)據(jù)構(gòu)建了Logit模型對上市公司信用進(jìn)行了評價(jià)。盛夏等(2016)[14]利用數(shù)據(jù)挖掘方法，提取相關(guān)變量對企業(yè)信用評級變動(dòng)進(jìn)行預(yù)測。Oreski等(2012)[15]等利用遺傳算法和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的算法對零售行業(yè)信用進(jìn)行了評估。肖文兵(2007)[16]等利用SVM模型對企業(yè)財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警進(jìn)行了研究。Manuel等(2014)[17]等研究將多種算法和模型進(jìn)行集成，通過綜合訓(xùn)練結(jié)果預(yù)測了信用評估的最終結(jié)果。總的來說，企業(yè)信用評估指標(biāo)體系和研究方法呈現(xiàn)了多元化的發(fā)展，而在引智工作研究領(lǐng)域，由于其特殊性和復(fù)雜性，對引智工作主體的信用評估研究還處于基礎(chǔ)階段，理論和實(shí)踐研究均不成熟。另外，從監(jiān)管對象自身出發(fā)構(gòu)建信用評估體系，不能針對性地實(shí)現(xiàn)引智工作信用監(jiān)管。

本文從行政監(jiān)管的視角，首先根據(jù)我國引智工作監(jiān)管體系的發(fā)展模式，分析引智工作監(jiān)管對象信用評估的主要因素，構(gòu)建改進(jìn)的模糊綜合評價(jià)模型；然后選取30家引智工作用人單位為樣本，利用該模型進(jìn)行了實(shí)證分析，驗(yàn)證了該模型的適用性、穩(wěn)定性和客觀性，并解釋信用等級評估實(shí)證結(jié)果；最后從有效落實(shí)引智工作信用評估體系建設(shè)層面，提出了建立統(tǒng)一的信用管理大數(shù)據(jù)平臺、開發(fā)多種類評估模型、多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)和信用評估嵌入監(jiān)管等政策建議，夯實(shí)了引智工作信用監(jiān)管的實(shí)施路徑。

本文的創(chuàng)新之處在于，基于行政監(jiān)管視角構(gòu)建引智工作信用評估體系，契合我國新型監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)要求，形成了更適合于行政監(jiān)管引智工作的信用指標(biāo)體系，并建立適用于引智工作監(jiān)管對象信用評估的改進(jìn)模糊綜合評價(jià)模型，分類評估監(jiān)管對象的信用等級，提出有效的政策建議，為我國引智工作監(jiān)管體系的建設(shè)提供了決策依據(jù)。

二、我國引智工作監(jiān)管體系的發(fā)展模式

我國引智工作監(jiān)管體系涵蓋了外國人來華工作許可制度的監(jiān)督實(shí)施、事中事后監(jiān)管、誠信體系建設(shè)等幾個(gè)方面，總體來看，主要體現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)優(yōu)化審批流程，重點(diǎn)強(qiáng)化服務(wù)保障

通過實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)”管理外國人來華工作，即網(wǎng)上受理、網(wǎng)上預(yù)約、限時(shí)辦結(jié)、實(shí)時(shí)查詢、過程留痕、全程監(jiān)察。通過實(shí)行實(shí)體服務(wù)窗口與網(wǎng)上系統(tǒng)服務(wù)平臺融合發(fā)展，形成線上線下相輔相成、功能互補(bǔ)的服務(wù)模式。境外和境內(nèi)申請外國人來華工作許可，申請外國人來華工作許可延期、注銷的，用人單位按照“網(wǎng)上申請—網(wǎng)上預(yù)審—受理—審查—決定”的程序，通過網(wǎng)上提交信息，經(jīng)受理機(jī)構(gòu)預(yù)審?fù)ㄟ^后，由申請人、用人單位或其委托的專門服務(wù)機(jī)構(gòu)，將書面材料提交給受理機(jī)構(gòu)。外國高端人才可在線提交相應(yīng)電子材料，不再提交紙質(zhì)材料，優(yōu)化了審批流程，減少了重復(fù)審批程序。同時(shí)，對于符合條件、標(biāo)準(zhǔn)的，決定機(jī)構(gòu)作出準(zhǔn)予行政許可決定，在線生成《外國人工作許可通知》，自許可作出決定之日起 10 日內(nèi)頒發(fā)、送達(dá)《外國人工作許可證》；不符合條件、標(biāo)準(zhǔn)的，作出不予許可的書面決定，說明理由，并告知申請人或用人單位享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，明確了辦理時(shí)限，提高了審批效率，實(shí)現(xiàn)了辦理時(shí)限承諾，進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限。2017年3月國家外國專家局出臺了《外國人來華工作許可服務(wù)指南(暫行)》，列明適用范圍、事項(xiàng)審查類型、審批依據(jù)、受理機(jī)構(gòu)、決定機(jī)構(gòu)、數(shù)量限制、申請條件、申請材料、基本流程、辦理方式、辦理時(shí)限、注意事項(xiàng)等內(nèi)容，并附相關(guān)表格樣式以及申請材料示范文本，規(guī)范了審批事項(xiàng)，明確了審查環(huán)節(jié)和審查內(nèi)容。目前，全國外國人聘用單位在系統(tǒng)中注冊16萬家，外國人來華許可申請31萬人次，已審批決定30萬人次，申請新辦、延期、變更5萬人次。

(二)實(shí)施科學(xué)分類管理，注重提升引智質(zhì)量

遵循“鼓勵(lì)高端、控制一般、限制低端”的原則，分類管理來華工作外國人，將來華工作外國人分為外國高端人才(A 類)、外國專業(yè)人才(B 類)、外國普通人員(C 類)三類，按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分類管理，更加注重能力、實(shí)績和貢獻(xiàn)，突出市場評價(jià)、國際同行評價(jià)等市場需求導(dǎo)向，綜合運(yùn)用計(jì)點(diǎn)積分制、外國人在中國工作指導(dǎo)目錄、勞動(dòng)力市場測試等政策工作，建立科學(xué)、實(shí)用的外國人才評估體系。目前，在華工作的外國高端人才(A 類)4.2萬人次，占比14%；外國專業(yè)人才(B 類)22.2萬人次，占比70%；外國普通人員(C 類)10萬人次，占比16%。

(三)創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)信息互聯(lián)共享

通過啟動(dòng)運(yùn)行外國人來華工作服務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)施一網(wǎng)管理、數(shù)據(jù)共享，做到了信息資源采集方便及時(shí)、信息交換共享簡單快捷。進(jìn)一步加強(qiáng)了科技、人社、外交、公安等部門信息共享、后臺認(rèn)證和業(yè)務(wù)協(xié)同，確保信息公開透明，數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一，政務(wù)服務(wù)更加標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化、協(xié)同化。實(shí)現(xiàn)來華工作外國人一人一碼，終身不變，動(dòng)態(tài)管理其在華工作期間的信用記錄。

(四)事中事后監(jiān)管并重，完善以信用為核心的監(jiān)管機(jī)制

針對引智工作事中事后監(jiān)管特點(diǎn)，實(shí)施“雙隨機(jī)”監(jiān)管機(jī)制。隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查是外國人來華工作管理部門提升監(jiān)管效能的重要途徑，除投訴舉報(bào)、大數(shù)據(jù)監(jiān)測、轉(zhuǎn)辦交辦以外，外國人來華工作管理部門對來華工作的外國人、用人單位、受委托的專門中介機(jī)構(gòu)所有監(jiān)督檢查都通過“雙隨機(jī)”抽查的方式進(jìn)行，并減少對檢查對象正常生活、工作和經(jīng)營活動(dòng)的干擾。抽查結(jié)果中有關(guān)用人單位和中介機(jī)構(gòu)的信息通過外國人來華工作信用管理平臺向社會(huì)公示，外國人的個(gè)人信息記入其個(gè)人信用檔案。

探索外國人來華工作信用管理體系，建立信用信息歸集共享和使用機(jī)制，依托外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國各省市外國人來華工作信用信息互聯(lián)互通和共享，信用信息使用嵌入審批、監(jiān)管工作流程中。一是優(yōu)化了信用評價(jià)機(jī)制。根據(jù)監(jiān)管對象的信用記錄，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行評價(jià)分類，及時(shí)掌握來華工作外國人的生活工作情況，掌握其工作單位和中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)律與特征，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力，實(shí)現(xiàn)了有效監(jiān)管。二是加強(qiáng)了對失信行為主體的約束和懲戒。對嚴(yán)重失信主體，及時(shí)公開披露相關(guān)信息，便于市場識別失信行為，防范信用風(fēng)險(xiǎn)。并將其列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，依法依規(guī)采取行政性約束和懲戒措施，從嚴(yán)審核許可申請，從嚴(yán)控制工作許可證發(fā)放，降低許可有效期。為特別守信主體開設(shè)“綠色通道”。對信用水平優(yōu)良的誠信主體壓縮工作許可審批時(shí)限，降低審核門檻，無犯罪記錄、工作資歷、專業(yè)技術(shù)或?qū)W歷證明等采用承諾制。

從2017年全面啟動(dòng)實(shí)施外國人來華工作許可制度，我國人才引進(jìn)政策已有了長足的發(fā)展，來華工作外國人才達(dá)到90.6萬人次，高層次人才聚集效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。總結(jié)起來，我國引智工作的快速發(fā)展，除了全方位的頂層設(shè)計(jì)和行之有效的組織實(shí)施體系，貫穿在準(zhǔn)入審批、事中事后監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的是信用監(jiān)管的機(jī)制。一方面，通過建立健全信用信息歸集共享和使用機(jī)制，將信用信息使用嵌入審批監(jiān)管工作流程中，為準(zhǔn)入審批、事中事后監(jiān)管提供全流程決策支持；另一方面，通過實(shí)施信用評級規(guī)則使管理工作透明化，按照褒揚(yáng)誠信、懲戒失信的原則，規(guī)范監(jiān)管對象的行為，促進(jìn)了引智工作長期可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，信用管理是引智工作監(jiān)管體系建設(shè)的核心。

三、引智工作信用評估體系的主要因素分析

(一)引智監(jiān)管工作對象

引智工作涉及的監(jiān)管對象群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既包含來華工作外國人，也有用人單位、受委托的第三方專門機(jī)構(gòu)。其中，第三方專門機(jī)構(gòu)是受用人單位委托全權(quán)辦理來華工作外國人工作許可申請，協(xié)助來華工作外國人、用人單位準(zhǔn)備相關(guān)材料，被授權(quán)經(jīng)辦網(wǎng)上申請，代理提交紙質(zhì)材料到窗口進(jìn)行現(xiàn)場核驗(yàn)。申請來華工作的外國人，在境外申請工作簽證時(shí)需本人到我國的駐外使領(lǐng)館進(jìn)行面簽，入境后不需要再前往外國人來華工作管理部門現(xiàn)場審查。入境后的一切手續(xù)由用人單位的經(jīng)辦人員或受委托的專門服務(wù)機(jī)構(gòu)代辦。目前，全國每年有30萬來華工作外國人、17萬家用人單位，以及1萬家在系統(tǒng)中注冊的受委托第三方專門中介機(jī)構(gòu)。在工作許可的申請辦理過程中，17萬家用人單位中有超過三分之二的用人單位委托第三方專門服務(wù)機(jī)構(gòu)全權(quán)代辦，由此可見，主要監(jiān)管對象是用人單位和中介機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)憑借其了解政策，熟悉業(yè)務(wù)流程，利用監(jiān)管漏洞，在許可辦理過程中產(chǎn)生一系列的虛假行為，用人單位出于自身的利益考慮，縱容中介機(jī)構(gòu)舞弊造假。只有限制住了用人單位和中介機(jī)構(gòu)，才能有效降低引智工作中失信行為的發(fā)生，真正發(fā)揮出信用監(jiān)管的作用，引進(jìn)符合市場需求的外國人才，更好地服務(wù)于我國重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(二)信用數(shù)據(jù)的類型和特征

引智監(jiān)管工作的信用數(shù)據(jù)特征主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的模糊和不確定性，比如評價(jià)信息，來華工作外國人對用人單位在工作環(huán)境、薪金待遇、崗位匹配度等方面評價(jià)數(shù)據(jù)，很難準(zhǔn)確地界定相應(yīng)的等級，存在一定的模糊范圍。另外，數(shù)量體量巨大，外國人主體方面，需要征集的數(shù)據(jù)包含如偽造工作經(jīng)歷證明、學(xué)歷證件造假、無犯罪記錄證明造假、體檢證明造假、無正當(dāng)理由不執(zhí)行聘用合同等；用人單位主體方面，包含如聘用合同或任職證明造假、未按規(guī)定代繳代扣稅款、聘用崗位與實(shí)際用人崗位不相符、所持相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入許可或資質(zhì)資格證書失效而繼續(xù)聘用外國人從事相關(guān)工作等信用數(shù)據(jù)；中介機(jī)構(gòu)主體方面，包含如協(xié)助偽造許可申請材料、辦理手續(xù)時(shí)欺騙外國人、泄露外國人個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)。

(三)信用管理的導(dǎo)向

目前，我國以市場需求為導(dǎo)向，將來華工作外國人分為無引進(jìn)數(shù)量限制的外國高端人才(A類)、根據(jù)市場需求限制的外國專業(yè)人才(B類)和嚴(yán)格實(shí)行配合管理的外國普通人員(C類)，這是按照不同層次來華工作外國人基本條件進(jìn)行的分類，依據(jù)的是外國人來華工作許可審批準(zhǔn)入階段的靜態(tài)數(shù)據(jù)。我國的引智工作監(jiān)管，旨在褒揚(yáng)誠信，懲戒失信，這就需要征集與外國人在華期間行為表現(xiàn)相關(guān)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，如納稅情況、聘用單位崗位和實(shí)際是否相符、用人單位反饋的外國人工作表現(xiàn)等，制定科學(xué)的信用等級標(biāo)準(zhǔn)，針對來華工作外國人、用人單位和中間機(jī)構(gòu)劃分不同的信用等級，對信用狀況良好的實(shí)行綠色通道、容缺受理等許可審批支持，對信用等級低的，給予禁止工作許可申請、降低許可有效期等相應(yīng)的懲罰措施，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警和管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，充分發(fā)揮信用管理在引智工作管理中的引導(dǎo)作用。

(四)外國人在華工作流動(dòng)性

來華工作外國人在華工作期間流動(dòng)性大，在一份工作合同完成后，既有回國一段時(shí)間再來華工作，也有跨省市在新單位工作的。這就對引智監(jiān)管工作提出了很大的挑戰(zhàn)，因此，一方面需要各地方外國人主管部門有完善的信用記錄，另一方面需要?dú)w集工商、稅務(wù)、司法、公安、海關(guān)、外交、人設(shè)等部門的數(shù)據(jù)，并運(yùn)用有效的數(shù)據(jù)分析模型和方法，建設(shè)互聯(lián)共享、協(xié)同監(jiān)管的引智監(jiān)管平臺，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、時(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的信用監(jiān)管機(jī)制。

四、引智工作信用評估模型的構(gòu)建

(一)評估方法：改進(jìn)的模糊綜合評價(jià)法

1.模糊綜合評價(jià)法的基本思想。

模糊綜合評價(jià)法是基于模糊性和不確定性，運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)理論分析評價(jià)對象的多因素隸屬級別狀況，并進(jìn)行綜合評估的一種方法，實(shí)質(zhì)是對評價(jià)對象的客觀綜合判斷以做出等級排序。這種方法是建立在確定評價(jià)對象指標(biāo)因素集和評語集基礎(chǔ)上，進(jìn)而確定各因素在評語集的隸屬度并計(jì)算隸屬度矩陣，結(jié)合各因素權(quán)重，最終計(jì)算出綜合評價(jià)值。

2.模糊綜合評價(jià)法的改進(jìn)和具體步驟。

傳統(tǒng)模糊綜合評價(jià)法，在指標(biāo)權(quán)重的確定方面依賴專家個(gè)人的判斷，主觀性強(qiáng)，對評價(jià)指標(biāo)的客觀性考慮不足，導(dǎo)致權(quán)重與實(shí)際情況差異較大。本文采用CRITIC法確定指標(biāo)權(quán)重，充分考慮各指標(biāo)之間的相關(guān)性，并體現(xiàn)出各指標(biāo)所反映的實(shí)際信息量的豐富程度，提高了綜合評價(jià)結(jié)果的適用性、客觀性和可信性。

(1)確定針對監(jiān)管對象的評價(jià)因素集。

評價(jià)因素集分為準(zhǔn)則層因素和指標(biāo)層因素集。準(zhǔn)則層因素集表示為：

X=(x1，x2，…，xm)

指標(biāo)層因素集表示為：

X1=(x11，x12，…，x1n1)

X2=(x21，x22，…，x2n1)

……

Xm=(xm1，xm2，…，xmnm)

其中，m表示準(zhǔn)則層因素的數(shù)目，ni表示第i個(gè)指標(biāo)層因素?cái)?shù)目。

(2)確定備擇評語集。

備擇評語集是不同等級的評語組成的一個(gè)模糊向量。表示為：

V=(V1，V2，…，Vq)

(3)建立模糊評判矩陣。

通過隸屬函數(shù)得出模糊綜合評判矩陣，隸屬函數(shù)是用來反映因素集X各指標(biāo)對于備擇評語集V的各指標(biāo)的隸屬關(guān)系。隸屬函數(shù)U(x)∈(0，1)越接近1，x對U的隸屬程度也就越大；反之，當(dāng)U(x)越接近0，x對U的隸屬程度越低。

對于信用水平的正指標(biāo)，數(shù)值越大信用水平也就越高，其指標(biāo)x對應(yīng)第j級評語的隸屬度公式為：

(1)

對于信用水平的負(fù)指標(biāo)，數(shù)值越小信用水平也就越高，其指標(biāo)x對應(yīng)第j級評語的隸屬度公式為：

(2)

(3)

(4)建立權(quán)重集——CRTIC法。

CRITIC方法是一種客觀權(quán)重賦權(quán)法。它通過兩個(gè)方面確定指標(biāo)的客觀權(quán)數(shù)：一是對比強(qiáng)度，以標(biāo)準(zhǔn)差的形式來表現(xiàn)同一指標(biāo)各評價(jià)取值的差距，差越大評價(jià)方案的取值差距越大。二是評價(jià)指標(biāo)之間的沖突性，以指標(biāo)之間的相關(guān)性為基礎(chǔ)，如兩個(gè)指標(biāo)之間具有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，說明兩個(gè)指標(biāo)沖突性較低。第j個(gè)指標(biāo)與其他指標(biāo)的沖突性量化指標(biāo)為：

(4)

其中rtj為評價(jià)指標(biāo)t和j之間的相關(guān)系數(shù)。

各個(gè)指標(biāo)的客觀權(quán)重就是以對比強(qiáng)度和沖突性來綜合衡量的。設(shè)cj表示第j個(gè)評價(jià)指標(biāo)所包含的信息量，則cj可以表示為:

(5)

其中n為同一指標(biāo)的評價(jià)數(shù)量。

cj越大，第j個(gè)評價(jià)指標(biāo)所包含的信息量越大，該指標(biāo)的相對重要性也就越大，所以第j個(gè)指標(biāo)的客觀權(quán)重：

(6)

其中m為所有指標(biāo)的數(shù)量。

(5)計(jì)算綜合隸屬度矩陣。

根據(jù)前述的模糊評判矩陣R和“三等九級制”的量化值向量F，從而得到綜合隸屬度矩陣G，即：

(7)

(6)計(jì)算評價(jià)對象的綜合得分。

在計(jì)算出綜合隸屬度矩陣后，計(jì)算評價(jià)對象的綜合得分Y：

(8)

(7)確定信用等級。

根據(jù)得到的評價(jià)對象的綜合得分Y判定用人單位的信用等級情況。得分在90～100之間的用人單位信用等級為AAA級；80～89之間的用人單位信用等級為AA級；依次類推。

五、實(shí)證分析

(一)數(shù)據(jù)來源及標(biāo)準(zhǔn)化處理

本文數(shù)據(jù)來源于外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)，選取了30家用人單位為研究對象，基于引智工作的保密性，本文隱去這些用人單位的名稱，以FE1，F(xiàn)E2，…，F(xiàn)E30進(jìn)行編碼。樣本充分考慮了用人單位規(guī)模、聘用外國人人數(shù)、地域分布等因素，更加全面綜合地進(jìn)行科學(xué)化選取。首先需要將數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，目的是解決不同量綱數(shù)據(jù)的可比性問題。本文對原始矩陣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理所選擇的方法是min-max標(biāo)準(zhǔn)化。該標(biāo)準(zhǔn)化處理過程將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，以使調(diào)整后的數(shù)據(jù)的所有值都落在0～1的范圍內(nèi)。將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行min-max標(biāo)準(zhǔn)化的計(jì)算公式如下。

正向指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理公式：

(9)

負(fù)向指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理公式：

(10)

(二)建立指標(biāo)體系

建立引智工作監(jiān)管對象信用評估體系。根據(jù)全面性、科學(xué)性、客觀性、可操作性原則，在行政監(jiān)管的視角下，充分考慮用人單位的行為數(shù)據(jù)，構(gòu)建涵蓋用人單位基本能力信息、業(yè)務(wù)辦理信息、評價(jià)反饋信息和行為表現(xiàn)信息四大指標(biāo)體系，具體內(nèi)容見圖1。

圖1 引智工作監(jiān)管對象信用評估指標(biāo)體系

(三)指標(biāo)權(quán)重的確定

具體步驟是：根據(jù)收集到的30家用人單位的16個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，首先根據(jù)公式(4)得到相關(guān)系數(shù)矩陣，根據(jù)公式(5)和公式(6)，利用matlab程序軟件計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重見表1。

表1 引智工作監(jiān)管對象信用評估指標(biāo)權(quán)重

(四)計(jì)算各指標(biāo)層的隸屬度

根據(jù)前文隸屬度函數(shù)，以FE7用人單位為例，進(jìn)行隸屬度的計(jì)算，對于正向指標(biāo)的隸屬度，采用公式(1)進(jìn)行計(jì)算；對于負(fù)向指標(biāo)的隸屬度采用公式(2)進(jìn)行計(jì)算。

在計(jì)算各指標(biāo)隸屬之前，通過min-max方法將各評語集所對應(yīng)的最大值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，即將F進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。標(biāo)準(zhǔn)化處理結(jié)果F′如下所示。

對正向指標(biāo)的隸屬度，以聘用外國人人數(shù)(X12)為例，其真實(shí)值位于BBB級0.625和BB級0.500之間，所以指標(biāo)X12對于BBB級隸屬度為0.686 9，而指標(biāo)X12對于BB級隸屬度則為0.313 1。因此，指標(biāo)X12對于評語集的隸屬度向量為(0，0，0，0.686 9，0.313 1，0，0，0，0)。同樣，依據(jù)該方法可以到其他正向指標(biāo)對于評語集的隸屬度向量。

對于負(fù)向指標(biāo)的隸屬度，以投訴次數(shù)(X43)為例，其真實(shí)值位于AA級0.875和A級0.75之間，所以指標(biāo)X43對于A級隸屬度為0.257 1，而指標(biāo)X43對于AA級隸屬度則為0.742 9。因此，指標(biāo)X43對于評語集的隸屬度向量為(0，0.742 9，0.257 1，0，0，0，0，0，0)。依據(jù)該方法可以到其他負(fù)向指標(biāo)對于評語集的隸屬度向量。

所有指標(biāo)對于評語集的隸屬度向量構(gòu)成模糊評判矩陣(詳見表2)。在此，本文僅呈現(xiàn)出用人單位FE7的模糊評判矩陣RE1，其余用人單位的模糊評判矩陣不再一一列出。

表2 模糊評判矩陣

(五)模糊綜合向量的計(jì)算

在確定出各指標(biāo)的隸屬度及模糊評判矩陣后，首先運(yùn)用公式(7)可以計(jì)算出綜合隸屬度矩陣GFE7，具體結(jié)果如下：

GFE7=RFE7×F

=(45.869，66.869，82.211，96.574，41.483，30，61.291，28.356，73.511，52.896，79.357，55.667，85.897，72.51，47.529，97.529)T

在計(jì)算出綜合隸屬度矩陣后，運(yùn)用公式(8)計(jì)算評價(jià)對象FE7的綜合評價(jià)值YFE7，即結(jié)合各指標(biāo)的綜合權(quán)重W將該用人單位的綜合隸屬度矩陣集成為相應(yīng)的分值。其具體計(jì)算過程如下：

YFE7=W×GFE7

=(0.012 4，0.040 1，0.013 6，0.024 5，

0.201 1，0.013 8，0.021 0，0.011 9，

0.010 3，0.019 6，0.018 7，0.043 5，

0.050 8，0.287 1，0.127 1，0.104 5)

×(45.869，66.869，82.211，96.574，

41.483，30，61.291，28.356，73.511，

52.896，79.357，55.667，85.897，

72.51，47.529，97.529)T

=64.23

因此，根據(jù)信用等級“三等九級制”分?jǐn)?shù)集合，我們評判FE7能力為“BBB級”信用。

(六)實(shí)證分析結(jié)果與討論

以FE7為用人單位例進(jìn)行運(yùn)算，最終得出了FE7綜合評價(jià)值和信用等級水平。依據(jù)同樣的步驟，得到30家聘用外國人的用人單位及信用等級狀況，如表3所示。

表3 聘用外國人用人單位綜合評價(jià)值及等級

表3結(jié)果顯示，30家聘用外國人的用人單位信用等級狀況總體偏低。有9家用人單位的信用等級處于A等水平,其中，僅有3家用人單位的信用等級為AA級，6家用人單位信用等級為A級。16家用人單位信用等級處于B級水平，其中，8家用人單位的信用等級為BBB級，5家用人單位的信用等級為BB級，3家用人單位的信用等級為B級。評級為CCC級的5家單位為FE2、FE5、FE10、FE20和FE21。以用人單位FE5為例，該單位規(guī)模實(shí)力較弱，聘用外國人人數(shù)占比和續(xù)聘外國人人數(shù)占比低，工作環(huán)境滿意度、薪酬待遇滿意度、崗位匹配度都比較低，而且還具有相對較高的差評次數(shù)和投訴次數(shù)，此外該單位還收到過政府相關(guān)部門的行政處罰。再看用人單位FE6，其信用等級是AA，查看分析原始數(shù)據(jù)，其在工作環(huán)境滿意度、薪酬待遇滿意度、崗位匹配度三個(gè)方面優(yōu)勢明顯，還獲得過行業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)的獎(jiǎng)項(xiàng)。

本模型是在行政監(jiān)管視角下結(jié)合用人單位基礎(chǔ)信息、業(yè)務(wù)辦理信息、評價(jià)信息和行為信息制定的模型。選擇模糊綜合評價(jià)法以應(yīng)對引智工作評價(jià)指標(biāo)的不確定性和模糊性，并克服了傳統(tǒng)的模糊綜合評價(jià)法存在的依賴主觀判斷而評價(jià)結(jié)果不夠客觀等方面的局限；針對指標(biāo)權(quán)重，采用CRITIC法確定指標(biāo)客觀權(quán)重，非常注重對用人單位的客觀情況進(jìn)行分析，使得評估結(jié)果更加具有客觀性和合理性。

本模型通過信用等級分類可以找出信用等級較低的用人單位，進(jìn)一步深入剖析用人單位所存在的問題，有助于用人單位修復(fù)其信用水平。本研究所構(gòu)建的模型可以對引智工作主管部門制定外國人來華工作信用管理制度提供有效依據(jù)，進(jìn)一步推動(dòng)其梳理征信渠道及實(shí)現(xiàn)方式，并結(jié)合外國人來華工作管理現(xiàn)狀，制定誠信和失信認(rèn)定辦法以及誠信獎(jiǎng)勵(lì)與失信懲戒措施，同時(shí)將量化信用評估結(jié)果用于外國人來華工作許可審批和監(jiān)管。此外，本模型可以幫助引智工作用人單位在業(yè)務(wù)辦理和日常經(jīng)營中，及時(shí)掌握自身發(fā)展的實(shí)際情況，從客觀層面把握信用評估結(jié)果，從而制定有效的信用修復(fù)和經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。模型同樣適用于其他行政部門的信用評估，尤其是對存在準(zhǔn)入業(yè)務(wù)行政審批和事中事后監(jiān)管工作的政府部門具有極其良好的適用性。

六、結(jié)論與政策建議

本研究是在引智工作信用問題突出和現(xiàn)有監(jiān)管體系存在瓶頸的背景下提出的。由于現(xiàn)階段引智工作信用監(jiān)管存在著嚴(yán)重的不足，迫切需要對引智工作構(gòu)建一套完整的信用評估體系。為確保信用評估的有效性，需要對信用評估體系建設(shè)加大支持，通過建立統(tǒng)一的信用管理大數(shù)據(jù)平臺、開發(fā)多種類評估模型、多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、信用評估嵌入監(jiān)管等手段，達(dá)到切實(shí)有效信用監(jiān)管的目的，最終建立健全良性運(yùn)轉(zhuǎn)的信用評估體系。建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

(一)轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式：建立統(tǒng)一信用管理的大數(shù)據(jù)平臺

隨著外國人來華工作體量的不斷增加，急需建設(shè)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，建立完整、準(zhǔn)確、科學(xué)的來華工作外國人、用人單位和中介機(jī)構(gòu)的信用信息數(shù)據(jù)庫是構(gòu)建信用監(jiān)管體系的前提和基礎(chǔ)，發(fā)揮數(shù)據(jù)在信用監(jiān)管中的價(jià)值。大數(shù)據(jù)平臺包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)預(yù)處理、數(shù)據(jù)存儲及管理、數(shù)據(jù)分析及挖掘、數(shù)據(jù)展現(xiàn)和應(yīng)用等內(nèi)容。數(shù)據(jù)采集接入主要包含政務(wù)公開數(shù)據(jù)、三方數(shù)據(jù)和外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)中信用數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)預(yù)處理主要完成對已接收數(shù)據(jù)的抽取、辨析等操作。大數(shù)據(jù)存儲與管理是利用存儲器把采集到的數(shù)據(jù)存儲起來，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)行管理和調(diào)用。數(shù)據(jù)挖掘是從大量的、不完全的、有噪聲的、模糊的、隨機(jī)的實(shí)際應(yīng)用數(shù)據(jù)中，提取隱含在其中、事先未知、潛在有用的信息和知識。同時(shí)要建立以信用評估主體維度劃分的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)集市，集成數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控和預(yù)警。

(二)創(chuàng)新監(jiān)管手段：利用好評估模型和方法進(jìn)行科學(xué)決策

有效利用評估模型是進(jìn)行監(jiān)管科學(xué)決策的重要支撐，通過信用評價(jià)模型與方法進(jìn)行信用評價(jià)，形成信用等級，并及時(shí)動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)，隨時(shí)掌握監(jiān)管對象信用情況。同時(shí)要結(jié)合外國人來華工作業(yè)務(wù)辦理的全流程，對用人單位、中介機(jī)構(gòu)、外國人三類主體分別建立多種評估模型，除信用評估模型外，還要建立反欺詐模型、準(zhǔn)入模型、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型、黑名單入庫出庫模型、紅名單入庫出庫模型，從多角度、多方位、多層次對來華工作外國人信用數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在各流程節(jié)點(diǎn)利用模型進(jìn)行評估決策，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高審批效率，為政府業(yè)務(wù)決策提供信息保障，為引智工作監(jiān)管提供科學(xué)的信用依據(jù)。

(三)構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制：構(gòu)建多層次監(jiān)管部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

外國人來華工作信用監(jiān)管作為復(fù)雜的系統(tǒng)工作，在客觀上越來越要求政府提供綜合協(xié)調(diào)、綜合治理的體制機(jī)制。因此，多部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)引智工作有效監(jiān)管的關(guān)鍵所在，以整合各行政管理部門來華工作外國人信用信息資源、完善征信記錄為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)信用信息共享。結(jié)合引智工作主管部門的外國人來華工作信用管理辦法，制定誠信獎(jiǎng)勵(lì)與失信懲戒措施，加強(qiáng)對外國人來華工作進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到褒揚(yáng)誠信、懲治失信的目的。此外，各級監(jiān)管部門在國家監(jiān)管部門的統(tǒng)籌下，貫徹實(shí)施雙隨機(jī)聯(lián)動(dòng)抽查制度，合理有序?qū)嵤z查，避免監(jiān)管力量分散，提高監(jiān)管效能。同時(shí)，建立各區(qū)域聯(lián)席監(jiān)管會(huì)議制度，合理分工、明確職責(zé)，協(xié)同有序地開展來華工作外國人的信用監(jiān)管工作。

(四)提升監(jiān)管效果：信用評估嵌入監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)

要充分利用引智工作信用評估的結(jié)果，體現(xiàn)信用評估體系的價(jià)值。將信用評估嵌入到來華外國人工作管理審批全流程，從申請注冊、添加經(jīng)辦人、提交外國人業(yè)務(wù)辦理申請和事后監(jiān)管等流程，建立健全信用信息體系，實(shí)現(xiàn)全國各省市外國人來華工作信用信息互聯(lián)互通和共享，最大限度發(fā)揮信用信息作用。用人單位申請注冊時(shí)，利用信用評估對用人單位信息真實(shí)性進(jìn)行核驗(yàn)，校驗(yàn)其是否滿足準(zhǔn)入條件，判斷其是否存在風(fēng)險(xiǎn)。用人單位添加經(jīng)辦人時(shí)，對經(jīng)辦人信息真實(shí)性進(jìn)行核驗(yàn)、實(shí)名認(rèn)證，校驗(yàn)其是否滿足準(zhǔn)入條件，判斷其是否存在風(fēng)險(xiǎn)。事后監(jiān)管過程中，利用信用評估模型對主體的信用信息定時(shí)更新，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警。