淺析土地價(jià)值捕獲理念及其機(jī)制構(gòu)建

葉紅 阮宇超

摘要：土地價(jià)值捕獲是指將由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)自然增長(zhǎng)、政府土地使用規(guī)劃管理或公共工程設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的土地價(jià)值增長(zhǎng)有效回收并重新投入社會(huì)的政策工具。世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，在城市發(fā)展的進(jìn)程中構(gòu)建出了包括宏觀價(jià)值捕獲、直接價(jià)值捕獲、間接價(jià)值捕獲等多種形式的土地價(jià)值捕獲工具，實(shí)行了政府對(duì)土地收入和城市公共支出的有效管理和分配。中國(guó)大陸目前尚未建立起完善的土地價(jià)值捕獲機(jī)制，仍是以土地出讓為主獲取大量的一次性收入，來(lái)為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)籌集資金，是一種不可持續(xù)的發(fā)展方式。鑒于此，本文通過(guò)分析美國(guó)、西班牙、香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土地價(jià)值捕獲制度經(jīng)驗(yàn)，旨在為我國(guó)完善土地價(jià)值捕獲機(jī)制構(gòu)建提出一些可行性的建議。

Abstract： Land value capture refers to a policy tool that effectively recovers and reintegrates land value growth brought about by natural socio-economic growth， government land use planning and management， or construction of public engineering facilities. Many developed countries or regions in the world have constructed various forms of land value capture tools including macro value capture， direct value capture， and indirect value capture in the process of urban development， and implemented effective management and distribution of land revenue and urban public expenditure by the government. Mainland China has not yet established a perfect land value capture mechanism. It is still an unsustainable development method to obtain a large amount of one-time income based on land transfer to raise funds for the construction of urban infrastructure and public service facilities. In view of this， this paper analyzes the experience of the land value capture system in developed countries and regions such as the United States， Spain， and Hong Kong， and aims to put forward some feasible suggestions for improving the construction of the land value capture mechanism in China.

關(guān)鍵詞：土地;價(jià)值捕獲;機(jī)制

Key words： land;value capture;mechanism

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）11-0019-03

1? 土地價(jià)值捕獲理念解讀

1.1 土地價(jià)值捕獲理念及發(fā)展歷史

土地價(jià)值捕獲是指歸因于社會(huì)貢獻(xiàn)的土地價(jià)值增值全部或部分被社會(huì)回收的過(guò)程，可以憑借稅、費(fèi)或其他的財(cái)政手段將其轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政收入，或是更加直接地讓開(kāi)發(fā)商把本質(zhì)上來(lái)源于土地增值的資金投入到一些公共利益的支出中[1]。換而言之，土地價(jià)值捕獲就是一種直接從土地使用管理或公共工程以及土地自然增值中獲取價(jià)值的政策工具。

歷史上，土地價(jià)值捕獲經(jīng)歷了幾個(gè)比較重要的發(fā)展階段。最初是由喬治·亨利所提出的“單一稅”理論，奠定了土地價(jià)值捕獲理念發(fā)展的基礎(chǔ)。1879年，喬治·亨利在他的著作《進(jìn)步與貧困》當(dāng)中指出：對(duì)于非個(gè)人勞動(dòng)形成的土地增值收益應(yīng)該收歸公有，實(shí)行單一的土地稅，并且是100%課稅，以此來(lái)滿足政府的財(cái)政收入，為社會(huì)所需的公共支出籌集資金[2]。同時(shí)他認(rèn)為土地稅可以迫使土地所有者以更理性的方式利用土地。其次是英國(guó)在1909年第一部城市規(guī)劃法——《住房與城市規(guī)劃法案》中提出的“國(guó)家改良征收費(fèi)”，該法案提出：“地方當(dāng)局有權(quán)從政府規(guī)劃管理項(xiàng)目的運(yùn)作所帶來(lái)的增值中收取一半的財(cái)產(chǎn)”。同樣在英國(guó)，1948年在著名的《尤斯瓦特報(bào)告》中提出了“轉(zhuǎn)移價(jià)值”和“浮動(dòng)價(jià)值”兩個(gè)概念，明確了土地價(jià)值的動(dòng)態(tài)變化及市場(chǎng)投機(jī)性質(zhì)。隨后，米耶史考斯基和漢密爾頓在1972年和1975年先后提出了“資本稅”和“收益論”兩個(gè)與土地價(jià)值捕獲密切相關(guān)的理論機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)了土地價(jià)值捕獲理念的發(fā)展。

1.2 土地價(jià)值捕獲的方式

在全球一體化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中，在世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、城鎮(zhèn)化飛快發(fā)展的背景之下，不同國(guó)家和地區(qū)政府在財(cái)政收支、公共服務(wù)制度建設(shè)等方面也不斷變革和完善，同時(shí)也進(jìn)一步導(dǎo)致了多種不同類(lèi)型土地價(jià)值捕獲工具的形成和發(fā)展。主要分為以下三種類(lèi)型：

1.2.1 宏觀價(jià)值捕獲

宏觀價(jià)值捕獲并不是一種獨(dú)立的財(cái)政政策或機(jī)制獲取工具，而是被根植于一些國(guó)家的宏觀調(diào)控或土地政策制度當(dāng)中，受到一些更廣泛的理論和意識(shí)形態(tài)的驅(qū)動(dòng)。主要包括：所有土地國(guó)有化、長(zhǎng)期公共租賃替代私人財(cái)產(chǎn)、土地儲(chǔ)備和土地調(diào)整等四種方式。

1.2.2 直接價(jià)值捕獲

直接價(jià)值捕獲工具是一種尋求將不動(dòng)產(chǎn)的全部或部分價(jià)值增值的政策，其明確的理由是，土地所有者將其社區(qū)財(cái)富的一部分捐獻(xiàn)給公共財(cái)富，這是法律或道義上的義務(wù)。作為財(cái)富再分配工具，直接價(jià)值捕獲通常被認(rèn)為是一種稅收，需要立法機(jī)關(guān)[3]。直接價(jià)值捕獲通常包含兩種方式，第一種是獲取自然增值，即土地價(jià)值的上升與政府的具體決策無(wú)關(guān)，而是與整體經(jīng)濟(jì)或社會(huì)趨勢(shì)聯(lián)系在一起。另一張是獲得改善，其獲取對(duì)象是指那些價(jià)值的上漲直接源于與物質(zhì)發(fā)展相關(guān)的政府決策，如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地使用管理。

1.2.3 間接價(jià)值捕獲

間接的價(jià)值捕獲一般是通過(guò)為特定的公共服務(wù)創(chuàng)造收入或者實(shí)物替代品來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是獲取土地本身的附加值。間接價(jià)值捕獲通常在地方政府層面實(shí)行，向土地所有者或開(kāi)發(fā)商征收資金，土地或建筑服務(wù)以換取額外的開(kāi)發(fā)權(quán)或放寬某些規(guī)定。它是一種不斷變化的政策類(lèi)別，在國(guó)家和地區(qū)之間差別很大，尤其以美國(guó)為典型代表。

2? 發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土地價(jià)值捕獲制度

不同類(lèi)型的土地價(jià)值捕獲方式適用于不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和制度背景，它們各有各的優(yōu)點(diǎn)，但也存在許多不足之處。僅僅依靠某一種價(jià)值捕獲方式很難滿足政府土地財(cái)政收入的需求，也無(wú)法應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的市場(chǎng)變化情況。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，通常會(huì)形成以一種土地價(jià)值捕獲方式為主，其他價(jià)值捕獲工具或手段為補(bǔ)充的土地價(jià)值捕獲制度，從而為政府獲取足夠的資金完成城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，推動(dòng)城市發(fā)展，構(gòu)建相對(duì)公平的社會(huì)價(jià)值體系。

2.1 美國(guó)——以靈活的間接價(jià)值捕獲工具為特色的土地價(jià)值捕獲機(jī)制

美國(guó)的土地價(jià)值捕獲的方式包括了財(cái)政性的方式和相關(guān)管理手段，是一種直接價(jià)值捕獲和間接價(jià)值捕獲并行的獲取機(jī)制。財(cái)政性方式主要是通過(guò)稅、費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地價(jià)值增值的回收。而管理手段則是美國(guó)獨(dú)具特色的土地價(jià)值捕獲工具，各地方政府根據(jù)不同的社會(huì)背景和實(shí)際情況，針對(duì)性地設(shè)計(jì)出不同的制度政策，以實(shí)物支付的方式要求私人業(yè)主或開(kāi)發(fā)商為社會(huì)提供公共或基礎(chǔ)設(shè)施，將本質(zhì)上來(lái)源于土地改善增值的資金投入到社會(huì)公共利益當(dāng)中，比如提供一定面積的開(kāi)放空間、一定比例的公共房屋或基礎(chǔ)設(shè)施等等。

美國(guó)的土地價(jià)值回收管理手段主要包括獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)劃、額外收費(fèi)、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、包含區(qū)劃、開(kāi)發(fā)協(xié)議、土地征用等六種形式。其中比較典型的如“獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)劃”：當(dāng)開(kāi)發(fā)商愿意向社區(qū)提供一些額外的公共利益的時(shí)候，地方規(guī)劃部門(mén)允許開(kāi)發(fā)商超過(guò)原有的區(qū)劃控制來(lái)開(kāi)發(fā)土地，從而提高了分區(qū)規(guī)劃控制的彈性和適宜性。再如“包含區(qū)劃”，規(guī)定了當(dāng)開(kāi)發(fā)商的建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)某一特定單元數(shù)時(shí)，必須在總的開(kāi)發(fā)單元中包含一定的比例用于中低收入家庭的保障性住房，減輕了政府為社會(huì)提供廉價(jià)住房的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

美國(guó)這種靈活多樣的管理手段為以建立在較為完善的稅收體系之上的土地價(jià)值捕獲機(jī)制形成了必要的補(bǔ)充，使得地方政府能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的市場(chǎng)情況，以一種更容易讓人接受、相對(duì)公平的機(jī)制來(lái)獲取土地增值，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等方面的目標(biāo)。

2.2 中國(guó)香港——基于公共租賃制度的土地價(jià)值捕獲

香港的土地價(jià)值獲取是一種建立在土地政府所有及公共租賃制度之上的，基于宏觀價(jià)值捕獲基礎(chǔ)而以直接價(jià)值捕獲為主要方式的機(jī)制。公共租賃制度保證了土地價(jià)值的增量部分應(yīng)當(dāng)歸政府所有，而不是開(kāi)發(fā)商和個(gè)人。政府通過(guò)收取土地及不動(dòng)產(chǎn)租金，征收各種形式的依附于土地及不動(dòng)產(chǎn)的稅費(fèi)，形成政府收入，進(jìn)而將這些收入在城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)中進(jìn)行重新配置的過(guò)程[4]。

香港的土地價(jià)值獲取工具主要包括以下幾種：①土地及不動(dòng)產(chǎn)年稅，②租賃收入稅，③土地交易的投機(jī)收益稅，④轉(zhuǎn)讓稅與遺產(chǎn)稅，⑤租約修訂費(fèi)，⑥土地拍賣(mài)和招標(biāo)。其中土地及不動(dòng)產(chǎn)稅是香港政府總稅收中相當(dāng)重要的一部分，由差響、政府租金和不動(dòng)產(chǎn)稅三種稅收組成。而土地拍賣(mài)和招標(biāo)則為政府帶來(lái)了巨大的土地出讓收入，并且是所有土地價(jià)值獲取工具中交易成本最低的，同時(shí)土地出讓收入也是香港基本工程儲(chǔ)備基金（CWRF）的主要來(lái)源之一?；竟こ虄?chǔ)備基金是香港政府為了能夠合理地重新配置土地及不動(dòng)產(chǎn)收入而成立的專(zhuān)門(mén)基金組織，來(lái)管理土地及不動(dòng)產(chǎn)收入的分配和使用[5]。

總結(jié)來(lái)看，香港政府依托于公共租賃制度，利用各種土地及不動(dòng)產(chǎn)稅費(fèi)來(lái)獲取土地價(jià)值，并通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的基金組織來(lái)完成土地價(jià)值回收在城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重新分配，形成了一套高效的土地價(jià)值捕獲機(jī)制。

2.3 西班牙——構(gòu)建特殊的土地價(jià)值評(píng)估體系

西班牙的土地價(jià)值捕獲特別之處在于其2007年新的《土地法》所建立的土地價(jià)值評(píng)估體系。舊的土地評(píng)估制度是由1956年頒布的《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村土地法》（T&CLA）制定的，這套評(píng)估制度是根據(jù)城市土地分類(lèi)來(lái)評(píng)估土地價(jià)值，即根據(jù)土地的規(guī)劃用途而不是當(dāng)前的用途來(lái)估價(jià)[6]。也就是說(shuō)，在過(guò)去的評(píng)估體系當(dāng)中，土地可以根據(jù)其未來(lái)的功能用途來(lái)評(píng)定當(dāng)前的價(jià)值。這種情況造成了規(guī)劃收益補(bǔ)償?shù)牟徽?dāng)機(jī)制：如果被劃分為可開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地將被征用，那么政府需要向土地所有者支付因土地規(guī)劃改善而形成的土地價(jià)值增長(zhǎng)的部分。這顯然是荒謬的，因?yàn)樯鐣?huì)付出了自己所創(chuàng)造的價(jià)值[7]。基于此，新的《土地法》出臺(tái)后改革了土地價(jià)值評(píng)估制度，依據(jù)土地當(dāng)前的用途而不是未來(lái)的規(guī)劃預(yù)期和條件來(lái)評(píng)估，避免了因政府決策而將帶來(lái)的土地增值反而流向了個(gè)人。

同時(shí)該《土地法》規(guī)定了新的土地所有者需將建筑面積的10%-20%轉(zhuǎn)讓給公共行政作為規(guī)劃的公共獲取，即為社會(huì)提供一定比例的公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施面積。而另一方面，當(dāng)土地使用規(guī)劃確定征用某塊土地時(shí)，幾乎所有的改善增值都會(huì)被公共機(jī)構(gòu)捕獲，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償價(jià)格不包括未來(lái)的規(guī)劃收益。西班牙通過(guò)改革建立新的價(jià)值評(píng)估體系，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地價(jià)值增長(zhǎng)的有效捕獲。

3? 對(duì)中國(guó)大陸的借鑒與啟示

完善的土地機(jī)制捕獲機(jī)制，能夠?yàn)槌鞘械胤秸@取足夠的財(cái)政收入，支撐城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維持土地市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定與公平，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的友好發(fā)展。中國(guó)大陸目前尚未形成全面完善的土地價(jià)值捕獲機(jī)制，政府投入于城市公共建設(shè)的資金很大程度上仍然依賴(lài)于土地出讓獲取的收入，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地財(cái)政緊密聯(lián)系在一起，形成了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的城市化道路[8]。這種土地價(jià)值捕獲制度操作方式相對(duì)單一，而且是一種不可持續(xù)的資本積累模式，隨著城市化進(jìn)程的加快，可發(fā)展建設(shè)用地逐漸減少，不久之后城市的土地財(cái)政收入必將成為問(wèn)題。因此，中國(guó)大陸有必要參考發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的制度政策經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建相對(duì)完善的土地價(jià)值捕獲機(jī)制。

3.1 完善土地及不動(dòng)產(chǎn)稅收體系

當(dāng)前，中國(guó)大陸主要還是依靠土地出讓獲取資金以支持城市公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種土地財(cái)政雖然在發(fā)展初期，解決了城市建設(shè)的融資問(wèn)題，帶來(lái)了城市化的快速發(fā)展，但不可置否的是，這是一種不可持續(xù)的方法，難以支撐城市化后期的公共設(shè)施建設(shè)需求。因此，為了保證政府財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，填補(bǔ)土地出讓收入減少可能帶來(lái)的財(cái)政赤字，我國(guó)需要開(kāi)辟新的稅收來(lái)源[9]。鑒于此，中國(guó)大陸應(yīng)當(dāng)加快完善土地及不動(dòng)產(chǎn)稅收體系，參照香港、美國(guó)的相關(guān)稅種、稅制，通過(guò)直接價(jià)值捕獲方式為政府獲取長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)的土地價(jià)值增長(zhǎng)收入，同時(shí)通過(guò)稅收體系調(diào)控土地市場(chǎng)平衡，抑制開(kāi)發(fā)商的土地投機(jī)行為。當(dāng)然，土地及不動(dòng)產(chǎn)稅收體系應(yīng)當(dāng)建立在地方政府擁有一定的稅收使用權(quán)的基礎(chǔ)上。今天中國(guó)，土地在地方，稅收在中央[10]。依靠土地稅收來(lái)獲取主要資金來(lái)源的前提還必須建立在擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限上。中央適當(dāng)放寬稅收權(quán)限，既可調(diào)動(dòng)地方政府的積極主動(dòng)性，又能促使地方政府因地制宜地調(diào)控稅種、稅制，更好地實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的捕獲。

3.2 構(gòu)建多樣化的土地管理手段

土地及不動(dòng)產(chǎn)稅雖說(shuō)能夠保證政府公共服務(wù)財(cái)政的穩(wěn)定收入，但它畢竟是一種剛性的政策工具，無(wú)法完全適應(yīng)和應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜多變的土地市場(chǎng)情況。因此像美國(guó)那樣相對(duì)更靈活、更有適應(yīng)性和針對(duì)性的土地管理手段也應(yīng)當(dāng)適度地構(gòu)建，作為城市土地價(jià)值增長(zhǎng)獲取方式的必要補(bǔ)充。在土地價(jià)值回收的過(guò)程中，通過(guò)制度構(gòu)建，讓開(kāi)發(fā)商以實(shí)物支付或費(fèi)用的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值增長(zhǎng)的回收利用，既滿足開(kāi)發(fā)商的利益要求，也完成了政府對(duì)土地價(jià)值的捕獲和再分配。

3.3 建立合理的土地價(jià)值評(píng)估體系

有效的土地價(jià)值捕獲是建立在合理的價(jià)值評(píng)估體系之上的。西班牙的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，合理的土地價(jià)值評(píng)估可以保證政府對(duì)土地價(jià)值增長(zhǎng)的有效獲取，將社會(huì)創(chuàng)造的價(jià)值回收并重新投入城市建設(shè)，而不至于流向開(kāi)發(fā)商。同時(shí)，土地價(jià)值評(píng)估體系也是土地及不動(dòng)產(chǎn)稅的實(shí)施基礎(chǔ)，依照合理的價(jià)值評(píng)估，獲取相應(yīng)的稅收收入，既有利于維持市場(chǎng)平衡，也有助于促進(jìn)各方利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，推動(dòng)城市建設(shè)和發(fā)展。中國(guó)大陸，盡管已經(jīng)建立了一些土地和不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的稅收，但是征稅過(guò)程缺乏依據(jù)，逃稅避稅現(xiàn)象依然嚴(yán)重，需要通過(guò)建立相應(yīng)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)或制定相關(guān)政策，形成合理的土地價(jià)值評(píng)估體系，從而完善土地價(jià)值獲取機(jī)制的構(gòu)建。

3.4 設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地價(jià)值捕獲管理機(jī)構(gòu)

從香港的制度經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其特別之處就在于政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)——基本工程儲(chǔ)備基金，來(lái)合理的使用和分配由土地價(jià)值捕獲工具所回收的資金，實(shí)現(xiàn)了土地收入的有效管理和利用。中國(guó)大陸目前還缺乏這種專(zhuān)門(mén)的資金管理機(jī)構(gòu)，來(lái)統(tǒng)一使用和支配公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政資金。構(gòu)建完善的土地價(jià)值捕獲機(jī)制需要實(shí)現(xiàn)政府資金收入有效的、有針對(duì)性的管理和分配，而建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)正是完成這一過(guò)程的有效方法。因此，中國(guó)大陸可以借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的資金管理機(jī)構(gòu)，將捕獲的土地資金收入更加高效、合理，透明化地投入到社會(huì)公共服務(wù)的建設(shè)當(dāng)中，推動(dòng)城市發(fā)展。

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