房企視角下的上海住宅土地出讓制度的變遷

文/姜文彬

2017年4月11日晚，上海市規(guī)劃和國土資源管理局（現(xiàn)上海市規(guī)劃和自然管理局）發(fā)布公告稱，將上?！芭R港蘆潮港社區(qū)C0204地塊、臨港蘆潮港社區(qū)E0602地塊、奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)57-05區(qū)域地塊”出讓方式調(diào)整為招標(biāo)掛牌復(fù)合式。這次公告標(biāo)志著上海市經(jīng)營性住宅用地全面實(shí)施招掛復(fù)合制度。這一出讓制度沿用至今，成為有別于全國其他城市的標(biāo)志性之舉。

一、現(xiàn)行住宅招掛復(fù)合出讓制度主要內(nèi)容

（一）出讓方式

目前，全國絕大部分城市如上海周邊的蘇州、杭州、南京等均采取掛牌-拍賣制度，即前期掛牌，掛牌期滿轉(zhuǎn)拍賣的出讓方式。而上海招掛復(fù)合制度則是融合了掛牌、招標(biāo)、拍賣三位一體的獨(dú)特出讓制度，以2019年12月18日成交的201920002閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)浦江拓展大型居住社區(qū)39-01地塊為例，出讓文件中對(duì)出讓方式的約定表述為：

1.通過資格審核的有效申請(qǐng)人數(shù)為3人及以上的，本地塊采用有競價(jià)招標(biāo)方式出讓，有效申請(qǐng)人即為“投標(biāo)人”，有效投標(biāo)文件若達(dá)3-10份的，則排名順序前2位投標(biāo)人為入圍競標(biāo)人；若達(dá)11份及以上的，則排名順序前3位投標(biāo)人為入圍競標(biāo)人；

2.通過資格審核的有效申請(qǐng)人數(shù)不足三人的，本地塊直接采用掛牌方式出讓，有效申請(qǐng)人即為“競買人”。

招掛復(fù)合的核心是出讓方式的不確定，可能走向直接拍賣，也可能走向投標(biāo)轉(zhuǎn)拍賣，根據(jù)通過資格審核的申請(qǐng)人數(shù)確定出讓方式是否需要經(jīng)過投標(biāo)這一過程。

（二）報(bào)名方式

與目前大部分省市報(bào)名方式為網(wǎng)絡(luò)報(bào)名、網(wǎng)絡(luò)競拍等便捷方式不同，上海市招掛復(fù)合制度下的報(bào)名方式仍然提供紙質(zhì)材料，攜帶原件現(xiàn)場報(bào)名。以常規(guī)的企業(yè)法人單獨(dú)報(bào)名為例，需要準(zhǔn)備（1）申請(qǐng)表原件（需蓋公章）；（2）有效保證金繳納憑證復(fù)印件；（3）法人或其他組織有效登記證明；（4）法定代表人有效身份證件復(fù)印件；（5）委托他人申請(qǐng)的，需提供授權(quán)委托書原件及受托人有效身份證復(fù)印件；（6）《商品住房用地交易資金來源情況申報(bào)表》原件、《商品住房用地交易資金來源情況補(bǔ)充申報(bào)及承諾》原件及其相關(guān)附件；（7）《商品住房用地交易資金銀行監(jiān)管協(xié)議》和《監(jiān)管銀行承諾書》原件。以上報(bào)名材料復(fù)印件均需用章，部分需親自簽署。

其中，特別耗時(shí)耗力的準(zhǔn)備材料是（6）、（7）部分。報(bào)名企業(yè)需要提交《商品住房用地交易資金來源情況申報(bào)表》原件、《商品住房用地交易資金來源情況補(bǔ)充申報(bào)及承諾》原件及其相關(guān)附件、《商品住房用地交易資金銀行監(jiān)管協(xié)議》和《監(jiān)管銀行承諾書》原件。 “投標(biāo)主體的交易資金來源（包括競買或投標(biāo)保證金、定金及后續(xù)土地出讓價(jià)款）應(yīng)為符合我國法律法規(guī)及政策規(guī)定的自有資金，不得使用包括但不限于銀行貸款、信托資金、資本市場融資、資管計(jì)劃配資、保險(xiǎn)資金等違反國家有關(guān)規(guī)定的資金來源繳付土地競買保證金、定金及后續(xù)土地出讓價(jià)款?！边@一條款構(gòu)成了上海土地出讓的資金門檻。除報(bào)名階段應(yīng)繳納至上海市規(guī)劃和自然資源局賬戶的保證金（常規(guī)為起拍價(jià)的20%），尚需將對(duì)地塊的擬出全部價(jià)款轉(zhuǎn)至銀行自有賬戶（俗稱趴賬資金予以監(jiān)管），由銀行出具監(jiān)管協(xié)議，在整個(gè)地塊出讓完成前不得動(dòng)用。如未競得，需憑上海市規(guī)劃和自然資源局出具的未競得文件解除該資金的監(jiān)管。因此，地塊所需動(dòng)用的資金最低門檻為：保證金（起拍價(jià)×20%）+趴賬資金（不低于起拍價(jià)的擬出價(jià)）＞1.2倍起拍價(jià)。如對(duì)地塊擬出價(jià)為起拍價(jià)溢價(jià)25%，則需準(zhǔn)備資金將達(dá)到：保證金（起拍價(jià)×20%）+趴賬資金（1.25×起拍價(jià)）=1.45倍起拍價(jià)。

此外，趴賬資金需要提供交易資金來源證明材料，涉及項(xiàng)目銷售的，需要提交已售項(xiàng)目的銀行流水單、房產(chǎn)項(xiàng)目銷售收款進(jìn)度表，一一映射到銷售的商品房中，申報(bào)材料總金額與申報(bào)的趴賬資金誤差須在一套房內(nèi)（申報(bào)材料總金額須大于實(shí)際趴賬資金）。

（三）投標(biāo)階段—：標(biāo)書及評(píng)分

如確定滿足報(bào)名條件的申請(qǐng)人數(shù)達(dá)到3人及以上，則所有通過的申請(qǐng)人需要準(zhǔn)備標(biāo)書，并按分?jǐn)?shù)排序：3-10位投標(biāo)，取前2名入圍進(jìn)行現(xiàn)場競價(jià)；11位及以上投標(biāo)，取前3名入圍進(jìn)行現(xiàn)場競價(jià)。

標(biāo)書的核心是申請(qǐng)報(bào)名主體的分?jǐn)?shù)最大化，分?jǐn)?shù)每年12月31日作一次清零。

（四）總結(jié)

上海招掛復(fù)合出讓制度的創(chuàng)新在于兩大方面。其一，招掛復(fù)合，重點(diǎn)在于打破以價(jià)格為唯一評(píng)價(jià)尺度的評(píng)價(jià)體系，針對(duì)項(xiàng)目本身設(shè)置前置商務(wù)條件進(jìn)行評(píng)分，綜合出價(jià)及商務(wù)條件評(píng)分選擇最符合的投資者。上海住宅招掛復(fù)合是系統(tǒng)的、按年為時(shí)間單位的招掛復(fù)合，所有住宅地塊的招掛復(fù)合商務(wù)條件均一致，并不由于地塊不同而條件不一致。其二，須作全額自有資金的前置準(zhǔn)備。

二、招掛復(fù)合的演進(jìn)

從2017年4月開始，上海對(duì)招掛復(fù)合制度進(jìn)行了多輪制度性優(yōu)化，主要有以下變化：

（一）評(píng)分方式變化

如表1所示。

（二）相關(guān)條件變化

表1 上海招掛復(fù)合評(píng)分項(xiàng)目及分值

自2017年6月21日寶山區(qū)寶山工業(yè)園區(qū)（BSP0-1801）地塊掛牌起，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)要求中“所有境外城市”開發(fā)經(jīng)驗(yàn)改為“港澳臺(tái)”開發(fā)經(jīng)驗(yàn)。明確全裝修、裝配式首先以土地出讓合同為準(zhǔn)。其次以其他證明文件為準(zhǔn)；明確獎(jiǎng)項(xiàng)應(yīng)為住宅項(xiàng)目工程結(jié)構(gòu)、建筑設(shè)計(jì)、環(huán)境品質(zhì)等方面的獎(jiǎng)項(xiàng)。

（三）關(guān)聯(lián)企業(yè)范圍

自2017年7月5日臨港奉賢園區(qū)二期04FX-0002單元B0801地塊掛牌起，技術(shù)資質(zhì)評(píng)分項(xiàng)的關(guān)聯(lián)企業(yè)選項(xiàng)增添投標(biāo)人子公司（表2、表3）。

表2 2017年6月21日 寶山區(qū)寶山工業(yè)園區(qū)（BSP0-1801）地塊關(guān)聯(lián)企業(yè)范圍

表3 2017年7月5日臨港奉賢園區(qū)二期04FX-0002單元B0801地塊關(guān)聯(lián)企業(yè)范圍

（四）交易資金來源申報(bào)表填寫說明中刪除會(huì)計(jì)事務(wù)所證明

自2019年2月20日奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)B-08B-04區(qū)域地塊掛牌起，“附件3交易資金來源情況申報(bào)表”刪除“13.本交易資金來源情況申報(bào)表須經(jīng)境內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所鑒證，并由中國執(zhí)業(yè)注冊會(huì)計(jì)師簽字” “15.申請(qǐng)人應(yīng)于注冊會(huì)計(jì)師簽字之日起30個(gè)工作日內(nèi)提交本交易資金來源情況申報(bào)表”“若本表為多頁，須加蓋申請(qǐng)人本人及會(huì)計(jì)事務(wù)所騎縫章”等相關(guān)條款。

本項(xiàng)的改進(jìn)降低了交易成本，加快了審核時(shí)間。

（五）資金報(bào)名期占用時(shí)間縮短

資金報(bào)名期占用時(shí)間（從繳納保證金至規(guī)土局，趴賬資金至銀行自有賬戶，到地塊未競得后，保證金退還及趴賬資金監(jiān)管解除），流程從2017年的超過40天縮短至2019年的約2周。保證金的退還按出讓文件約定，在出讓活動(dòng)結(jié)束5個(gè)工作日內(nèi)沿原路徑退還，趴帳資金的解除則在出讓結(jié)束后憑未競得通知書，自行前往監(jiān)管戶設(shè)立銀行解除監(jiān)管（表4）。

表4 地塊出讓時(shí)間進(jìn)度

三、實(shí)施效果

（一）報(bào)名數(shù)量

2017年實(shí)施招掛復(fù)合前，松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)SJS40001單元17-02號(hào)地塊報(bào)名企業(yè)數(shù)量為15家，實(shí)施招掛復(fù)合后臨港蘆潮港社區(qū)E0602地塊報(bào)名企業(yè)數(shù)量為5家，效果可謂立竿見影。

2019年共有56宗招掛復(fù)合住宅地塊成交，另有2宗地塊流拍。已成交的56宗地塊中，報(bào)名數(shù)量最多的地塊是上海市崇明區(qū)城橋鎮(zhèn)CMC10303單元09B-02A地塊，共有8家房企報(bào)名參與。涉及投標(biāo)階段的地塊共有16宗，占所有成交地塊的比例為28.6%。所有地塊共有123家（次）企業(yè)報(bào)名參與，平均每宗地塊參與房企為2.2家。

（二）溢價(jià)率

2017年實(shí)施招掛復(fù)合前，松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)SJS40001單元17-02號(hào)地塊溢價(jià)率為71.6%，實(shí)施招掛復(fù)合后，臨港蘆潮港社區(qū)E0602地塊溢價(jià)率為9.8%，同樣也具有明顯的效果。隨著時(shí)間推移，溢價(jià)率逐漸下降，2017年下半年后新出讓的招掛復(fù)合地塊溢價(jià)率迅速降至2%以下，2018年平均溢價(jià)率降至1%以下。

2019年成交的56宗住宅地塊，平均溢價(jià)率為0.74%。其中，溢價(jià)率水平最高的地塊是青浦區(qū)盈浦街道觀云路南側(cè)23-01地塊，溢價(jià)率為12.6%。

四、對(duì)房企決策的影響

（一）資金門檻明顯提升

報(bào)名階段房企需準(zhǔn)備的保證金及額外的趴賬資金導(dǎo)致報(bào)名階段的資金準(zhǔn)備為項(xiàng)目資金峰值，整體動(dòng)用的金額數(shù)量上海為全國之首。此外，該資金動(dòng)用占時(shí)長，對(duì)企業(yè)資金準(zhǔn)備造成考驗(yàn)。上海投資項(xiàng)目資金峰值出現(xiàn)在報(bào)名階段，需要的資金總額大于120%起拍價(jià)。

（二）房企評(píng)分門檻

招掛復(fù)合方式下，如進(jìn)入投標(biāo)階段，標(biāo)書的準(zhǔn)備及分?jǐn)?shù)最大化方案的設(shè)計(jì)需考慮評(píng)分機(jī)制的復(fù)雜性。準(zhǔn)備標(biāo)書需要?jiǎng)佑酶鞣N原件及公證件，這些文件可能散布在全國各地的項(xiàng)目中，準(zhǔn)備的難度大、所需時(shí)間長。同時(shí)，這些材料均有時(shí)效性，一次準(zhǔn)備并不能持續(xù)使用，每次報(bào)名需要重新準(zhǔn)備。

（三）報(bào)名風(fēng)險(xiǎn)及決策靈活性

若得分較少而無法入圍，則會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本。因此，各房企對(duì)是否能夠入圍較為看重，其決策的靈活性也因此會(huì)受到較大考驗(yàn)。

（四）聯(lián)合報(bào)名受到影響

因招掛復(fù)合評(píng)分中聯(lián)合報(bào)名的雙方都會(huì)被計(jì)入，聯(lián)合報(bào)名方都會(huì)遭遇分?jǐn)?shù)損失。因此，各房企對(duì)聯(lián)合報(bào)名持保留態(tài)度。此外，鑒于報(bào)名環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，聯(lián)合報(bào)名的材料準(zhǔn)備及工作協(xié)調(diào)難度明顯更大，這也是聯(lián)合報(bào)名較為罕見的主要原因。

（五）提升分?jǐn)?shù)的舉措增強(qiáng)

當(dāng)前，招掛復(fù)合的評(píng)分維度涵蓋了公司經(jīng)濟(jì)實(shí)力等各個(gè)方面，短期之內(nèi)難以提升評(píng)分。因此，上海招掛復(fù)合方式促進(jìn)了房企對(duì)各自品質(zhì)、品牌的追求。

整體而言，招掛復(fù)合方式有利于多維考察房企與地塊開發(fā)的適配性。同時(shí)，品牌房企更注重穩(wěn)固性，一般較少采取過于激進(jìn)的拿地方式，這有利于保持市場的穩(wěn)定。然而，該制度也明顯增加了企業(yè)報(bào)名階段的資金成本，其較高的準(zhǔn)入門檻與較為復(fù)雜的報(bào)名流程，對(duì)合理的市場競爭也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，未來有待進(jìn)一步完善。