質(zhì)疑、破除與轉(zhuǎn)向:污染環(huán)境罪行政從屬性的再思考

王 雨 彤

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院,北京 100089)

一、問題的提出

環(huán)境犯罪的行政從屬性概念源自德國,主要指依據(jù)刑法條文之規(guī)定,某種環(huán)境污染和破壞行為的刑事可罰性取決于相關(guān)行政法或基于該法所發(fā)布之行政命令。[1]在我國,環(huán)境犯罪的行政從屬性特征亦成為學(xué)界的普遍共識。有論者認(rèn)為“行政從屬性是國家基于宏觀政策,對刑罰處罰范圍進(jìn)行整體考量的必然結(jié)果”[2]。還有論者從行政從屬性的源流進(jìn)行考證,進(jìn)而提出“從屬性并非是諸如環(huán)境犯罪等行政犯所獨具的特征,而是一切刑事犯罪的特點,是刑法謙抑性的應(yīng)然要求,是刑法最后性、保障性特點的直觀體現(xiàn)”[3]。

隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展,環(huán)境污染問題越發(fā)嚴(yán)重。行政從屬性的存在,致使環(huán)境違法行為的刑事可懲罰性完全倚重環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境行政管理活動,造成環(huán)境刑事司法領(lǐng)域內(nèi)頻頻出現(xiàn)罪不當(dāng)罰、罰不當(dāng)罪等問題。[4]基于理論與實踐不可調(diào)和的窘境,我國有部分學(xué)者開始對行政從屬性的真?zhèn)翁岢鲑|(zhì)疑。有論者認(rèn)為行政從屬性存在傷及刑法安定性和信賴性的危險,畢竟作為前置條件的行政法律法規(guī)或行政命令可能會存在違法或無效的情形,此時環(huán)境刑法將會面臨“執(zhí)行缺失”的困境。[5]還有論者認(rèn)為隨著環(huán)境刑法的演變,固守行政從屬性立場,不僅會阻礙對環(huán)境犯罪理解的革新與深化,還會引發(fā)環(huán)境刑法的合法性危機。[6]另有論者認(rèn)為,行政從屬性理念將導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法和行政管理的地位過于強勢,環(huán)境刑事手段很可能會面臨被架空的巨大危險。[7]更有論者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境法益已成為刑法保護的獨立法益,污染環(huán)境罪已從行政犯轉(zhuǎn)向刑事犯,相關(guān)行政法規(guī)定僅為定性的輔助與參考條件,而非因果聯(lián)系意義上的“前置條件”。[8]61

由此可見,關(guān)于批判污染環(huán)境罪抑或是環(huán)境犯罪的行政從屬性研究在我國學(xué)界已經(jīng)有所展開,但同時也暴露出研究路徑較為狹隘的問題。現(xiàn)有的批判論者普遍圍繞行政從屬性的負(fù)面影響展開分析,缺乏對學(xué)理基礎(chǔ)的深度挖掘和系統(tǒng)審視;更少有論者對屬性的應(yīng)然轉(zhuǎn)向與具體實現(xiàn)路徑進(jìn)行探尋。有鑒于此,筆者擬以污染環(huán)境罪為具體對象,對其“從屬于行政”的法律屬性分別從解釋論視角和實踐論視角提出質(zhì)疑,進(jìn)而運用法益分析的方法對這種錯誤屬性從本質(zhì)上進(jìn)行破除,在此基礎(chǔ)之上,就污染環(huán)境罪屬性的應(yīng)然轉(zhuǎn)向與具體實現(xiàn)展開論述。

二、解釋論視角下之質(zhì)疑

我國《刑法》第338條對污染環(huán)境罪的犯罪形態(tài)作出了規(guī)定。①綜合當(dāng)前研究可知,目前大多數(shù)學(xué)者將該條文中的“違反國家規(guī)定”之表述理解為污染環(huán)境罪具有行政從屬性的標(biāo)志[9],有學(xué)者對此提出質(zhì)疑,并從解釋論的視角出發(fā),對污染環(huán)境罪的行政從屬性從語義層面進(jìn)行了否定[8]58。筆者認(rèn)為,上述質(zhì)疑具有合理性,但“違反國家規(guī)定”作為一個具有高度概括性和不確定性的概念,單用一種解釋方法進(jìn)行適用解釋難以體現(xiàn)足夠的說服力,故有必要展開更為深入的解釋與論證。以下筆者將通過體系解釋、文義解釋、目的解釋和歷史解釋四種基本的法律解釋方法,對“違反國家規(guī)定”的應(yīng)然概念作出闡釋,進(jìn)而表達(dá)對污染環(huán)境罪行政從屬性的初步質(zhì)疑。

(一)無法邏輯自治:體系解釋的視角

體系解釋通常是指,為避免理解片面,需要將待解釋的法律條文放置于相關(guān)法律文件內(nèi),通過探尋它在該法律文件中的地位與作用以及它與其他法律條文間的邏輯關(guān)系等方面內(nèi)容,全面地分析該法律條文的應(yīng)有含義與內(nèi)容。[10]338“違反國家規(guī)定”在我國《刑法》總則和分則中均有體現(xiàn)?？倓t中第96條對“違反國家規(guī)定”的含義作出明文規(guī)定,雖然該法律條文的解釋邏輯在學(xué)界尚存在著“限制說”②和“擴張說”③的爭論,但即便按照“限制說”的觀點,“違反國家規(guī)定”也應(yīng)當(dāng)依法被解釋為“違反全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律和決定,國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”④。在刑法分則中,目前共有23條法律條文使用“違反國家規(guī)定”的表述。⑤在這些表述中,“違反國家規(guī)定”被賦予了不同的含義和作用,有的是具有實質(zhì)意義的犯罪構(gòu)成要件之一,有的只是為了提示違法性的存在,還有的不過是相關(guān)表述的同位語。[11]但是鑒于《刑法》總則與分則之間存在一種抽象與具體、普遍與特殊的關(guān)系,加之嚴(yán)格解釋是刑法的基本精神所在,因此無論分則中“違反國家規(guī)定”的表述具有何種含義,都應(yīng)當(dāng)將其嚴(yán)格理解為一種法律概念而非政策性術(shù)語,并按照《刑法》第96條之規(guī)定嚴(yán)格限制解釋的范疇。[12]換言之,我國《刑法》第96條對“違反國家規(guī)定”所進(jìn)行的立法解釋,是對分則中所有使用“違反國家規(guī)定”表述用語的解釋。在立法沒有明確規(guī)定例外情形下,污染環(huán)境罪中“違反國家規(guī)定”的表述用語亦應(yīng)參照《刑法》第96條的內(nèi)容合理控制其外延。但在行政從屬性的主張下,“違反國家規(guī)定”的表述被不適當(dāng)?shù)叵蘅s至“行政法規(guī)范”,這種缺乏邏輯自洽的限縮解釋,不僅會造成法律虛設(shè)的風(fēng)險,還極易破壞法秩序的統(tǒng)一。[13]由此可見,從體系解釋的視角下,污染環(huán)境罪行政從屬性的特征遭受到質(zhì)疑。

(二)缺乏語義根據(jù):文義解釋的視角

文義解釋又稱文法解釋、語法解釋、文理解釋,通常是指依照相關(guān)語法規(guī)則對需要解釋的法律條文進(jìn)行文義分析和具體解釋,以探明其應(yīng)有含義的解釋方法。[10]338“國家規(guī)定”從文義上進(jìn)行解釋,通常就是指國家機關(guān)作出的規(guī)定。眾所周知,國家機關(guān)是指代表國家行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的機關(guān)。因此,這些機關(guān)所制定的規(guī)定都屬于刑法承認(rèn)的“國家規(guī)定”。在沒有例外規(guī)定的前提下,污染環(huán)境罪中的“國家規(guī)定”之表述理應(yīng)遵循上述規(guī)則,將其解釋為一切國家機關(guān)而非僅行政機關(guān)作出的規(guī)定。而“違反”二字在語義層面上也不過是對行為的違法性進(jìn)行強調(diào),并非刑法價值和判斷標(biāo)準(zhǔn)被動從屬的象征。多年來的司法實踐亦能印證這一觀點。依據(jù)筆者對近十年來裁判文書網(wǎng)所發(fā)布的刑事判決書的分析,在有關(guān)污染環(huán)境罪的刑事判決中,法官并不會對究竟具體違反哪一項國家規(guī)定進(jìn)行前置查驗和認(rèn)定。例如在王菊明、陸小弟污染環(huán)境案中,法院在審理中僅對《刑法》第338條中的“其他有害物質(zhì)”“嚴(yán)重污染環(huán)境”進(jìn)行行為認(rèn)定后,便直接依據(jù)《刑法》第338條認(rèn)定被告構(gòu)成污染環(huán)境罪,而并未對“違反國家規(guī)定”的具體內(nèi)容作出解釋,也沒有將其看作犯罪成立的前置條件。⑥事實上,立法者之所以采用這種概括性表述,完全是出于對法的簡潔性和安定性的考量,自始至終未企圖傳達(dá)出刑法與行政法間具有從屬關(guān)系的價值傾向。由此可見,采用文義解釋的方法無法得出污染環(huán)境罪具有行政從屬性的結(jié)論,行政從屬性的正當(dāng)性再次遭受質(zhì)疑。

(三)未現(xiàn)立法精神：目的解釋的視角

基于文義解釋無法為污染環(huán)境罪的行政從屬性提供正當(dāng)性依據(jù),此時需要借助目的解釋的方法探尋污染環(huán)境罪條文中“違反國家規(guī)定”之表述的實質(zhì)意圖?！澳康氖切谭ǖ膭?chuàng)造者,刑法是國家為了維護特定的目的而制定的,刑法的每個條文尤其是規(guī)定犯罪與法定刑的分則性條文的產(chǎn)生,都源于一個具體目的?！盵14]因此,污染環(huán)境罪的條文表述在解釋的過程中應(yīng)當(dāng)始終與其所追求的立法目的保持一致。判斷某一犯罪的立法目的,實質(zhì)上就是通過考察相關(guān)立法資料、立法背景和社會語境等信息來探尋其背后所保護的法益,判斷污染環(huán)境罪的立法目的亦是如此。我國《刑法修正案(八)》頒布之前,《刑法》第338條以“重大環(huán)境污染事故罪”⑦對污染環(huán)境構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行刑事制裁。從當(dāng)時的條文表述來看,該罪名所保護的法益是傳統(tǒng)意義上的秩序法益以及公民的生命健康和財產(chǎn)安全利益。其后,2011年出臺的《刑法修正案(八)》將《刑法》第338條修改為“污染環(huán)境罪”,具體條文表述從強調(diào)對人身財產(chǎn)的實際損害轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重污染。盡管國內(nèi)外刑法理論界對此一直存有爭論,但不可否認(rèn)的是,經(jīng)過修正的污染環(huán)境罪,不僅在入罪門檻方面得到了降低,還在法益保護方面出現(xiàn)了變化,生態(tài)環(huán)境法益已經(jīng)進(jìn)入刑事立法的保護視野。“違反國家規(guī)定”作為污染環(huán)境罪的條文表述要素之一,其地位與含義在理解時理應(yīng)以保護生態(tài)環(huán)境法益和降低犯罪門檻為基本前提。而按照行政從屬性的邏輯,“違反國家規(guī)定”被解釋為污染環(huán)境罪的罪狀構(gòu)成要件,即某一行為認(rèn)定為環(huán)境犯罪需要以行政不法為前提。這不僅提高了犯罪構(gòu)成的門檻,更不利于對生態(tài)環(huán)境法益的保護,明顯與污染環(huán)境罪的立法目的相違背。

(四)尚無歷史經(jīng)驗：歷史解釋的視角

從歷史解釋的角度來看,亦難以單從“違反國家規(guī)定”的表述用語中找到行政從屬性的蹤跡。起初,我國1979年《刑法》中并不存在關(guān)于“違反國家規(guī)定”的概括性表述。隨著以改革開放為中心的現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展,行政法調(diào)控范圍和立法數(shù)量呈現(xiàn)出幾何倍數(shù)的增長,與之相伴生的是刑法中法定犯的規(guī)模開始大幅攀升。在前置性立法進(jìn)入“大爆炸”時代的背景下,刑法中所規(guī)定的法定犯再也無法采取敘明方式將前置法的類型加以規(guī)定。為有效應(yīng)對這一問題,刑法開始在具體個罪規(guī)范中增設(shè)“違反國家規(guī)定”的一般性構(gòu)成要件要素。與此同時,為確保罪刑法定原則的嚴(yán)格適用,我國《刑法》在第96條增設(shè)關(guān)于“違反國家規(guī)定”的解釋性條文,對之做出了限定性規(guī)定。自此以后,再也沒有增加任何關(guān)于“違反國家規(guī)定”的其他說明。基于對歷史的考證,現(xiàn)行《刑法》分則中涉及“違反國家規(guī)定”表述的法律條文在理解與適用過程中仍應(yīng)當(dāng)以《刑法》第96條為標(biāo)準(zhǔn),將污染環(huán)境罪中“違反國家規(guī)定”的表述用語片面理解為環(huán)境行政法律法規(guī),實在有違“違反國家規(guī)定”在我國刑事立法中的歷史發(fā)展脈絡(luò)。

綜上,污染環(huán)境罪中“違反國家規(guī)定”之表述在體系解釋下應(yīng)當(dāng)以《刑法》總則第96條之規(guī)定為標(biāo)尺,而非片面理解為違反國家行政法規(guī)范;在文義解釋下,污染環(huán)境罪中“違反國家規(guī)定”之表述是對環(huán)境污染行為違法性的強調(diào),并無意傳達(dá)任何關(guān)于從屬性的判斷傾向;在目的解釋下,“違反國家規(guī)定”之意蘊必須與污染環(huán)境罪的立法目的保持一致,在解釋時應(yīng)當(dāng)以保護生態(tài)環(huán)境法益和降低犯罪門檻為基本前提;在歷史解釋下,《刑法》條文中“違反國家規(guī)定”之表述自始至終未呈現(xiàn)出犯罪與違法之間的從屬關(guān)系。運用體系解釋、文義解釋、目的解釋和歷史解釋四種基本的法律解釋方法依次對“違反國家規(guī)定”之表述進(jìn)行全面的分析后,都無法為污染環(huán)境罪具有行政從屬性的主張?zhí)峁┙忉屨撋系挠辛σ罁?jù),可見行政從屬性的觀點在法解釋視角下難以成立。

三、實踐論視角下之批判

現(xiàn)有研究表明,另一點導(dǎo)致大多數(shù)學(xué)者對污染環(huán)境罪的行政從屬性采取肯定態(tài)度的理由是,行政從屬性不僅能有效降低司法成本和節(jié)約司法資源[15],更契合并體現(xiàn)出刑法的謙抑性[16]。然而多年來的司法實踐卻與之呈現(xiàn)出明顯的悖論。

(一)環(huán)境行政罰與環(huán)境刑事罰銜接失效

筆者對2011—2018年全國各地的環(huán)境行政處罰案件數(shù)量以及《刑法》第338條污染環(huán)境罪的一審案件數(shù)量分別進(jìn)行統(tǒng)計。其中,年度具體數(shù)量情況及變化趨勢分別見表1和圖1。

表1 2011—2018年全國環(huán)境行政處罰案件與污染環(huán)境罪一審案件數(shù)量統(tǒng)計表⑧

圖1 2011—2018年全國環(huán)境行政處罰案件數(shù)量與污染環(huán)境罪一審案件數(shù)量變化趨勢圖

由表1可見,2011年以來全國環(huán)境行政處罰案件數(shù)量居高不下,除了2014年和2018年我國環(huán)境行政處罰案件數(shù)量較往年相比有所下降外,其他年份均保持以“萬”為數(shù)量級的增長態(tài)勢,且在2017年增量達(dá)到接近往年一倍的最大值。相比較而言,污染環(huán)境罪的一審案件數(shù)量一直處于“低位運行”的司法樣態(tài)。2011年至2013年間,以污染環(huán)境罪定罪的一審案件數(shù)量屈指可數(shù),分別為0件、1件和70件,但與之對應(yīng)的年度環(huán)境行政處罰案件的數(shù)量卻分別為119 333件、117 308件和139 059件。不同于環(huán)境行政處罰案件數(shù)量呈現(xiàn)出“萬件”以上浮動增長的趨勢,我國環(huán)境污染罪的一審案件數(shù)量自2011年至2013年間一直呈現(xiàn)出低迷狀態(tài),這期間涉嫌犯罪并移送司法機關(guān)的一審案件數(shù)量最多僅為70件,甚至在2011年5月1日《刑法修正案(八)》實施后的8個月期間內(nèi),沒有一件涉嫌污染環(huán)境罪的案件移送至司法機關(guān)。從2014年開始,污染環(huán)境罪的一審案件數(shù)量才明顯增多,開始進(jìn)入以“百”為數(shù)量級的時代。這一變化主要是因為2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》,對污染環(huán)境罪的入罪條件進(jìn)行了較為詳盡的說明,從而“為司法機關(guān)追究環(huán)境污染犯罪提供了明確且具體的標(biāo)準(zhǔn)”[17],污染環(huán)境罪自此“真正進(jìn)入了實施”[18]。但是從2014年以后,污染環(huán)境罪的一審案件數(shù)量雖然在整體上呈現(xiàn)出迅速增長的趨勢,但年度案件數(shù)量卻始終無法與同年度的環(huán)境行政處罰案件數(shù)量保持趨同的增長比率,甚至與后者呈現(xiàn)出越來越大的“兩線差”(如圖1所示)。這種非正?，F(xiàn)象表明,在實踐操作中環(huán)境行政罰與環(huán)境刑事罰之間并沒有達(dá)成理想狀態(tài)下合理且有效的銜接,進(jìn)而造成刑法在保護環(huán)境和懲治犯罪中效力甚微。[19]究其根源,正是因為錯誤采用了行政從屬性理論?；谶@種行政從屬性,司法機關(guān)在程序和實體上均需受制于行政機關(guān)的執(zhí)法活動,這會引發(fā)很多問題。

(二)“程序從屬”干擾行政權(quán)與司法權(quán)分配

在程序上,根據(jù)原環(huán)境保護總局、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》,環(huán)境行政執(zhí)法與管理機關(guān)有權(quán)根據(jù)自己的判斷,獨立決定是否將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送至公安司法機關(guān)。起初,這種程序從屬的安排是因為,從專業(yè)知識和證據(jù)收集能力來考慮,環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)比公安機關(guān)更具優(yōu)勢,由環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)將涉嫌環(huán)境犯罪的案件材料移送給公安機關(guān)有助于節(jié)約司法成本。然而在實際運行過程中,這種程序上的從屬卻在無形中干擾了行政權(quán)與司法權(quán)的分配問題。根據(jù)三權(quán)分立原則,立法、行政、司法機關(guān)各司其職,互相制約。然而對于具有行政從屬性的環(huán)境污染犯罪而言,居于主導(dǎo)地位的環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對何種行為具備刑事違法性并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行移送擁有決定權(quán)。此時立法者和司法者實際上相當(dāng)于主動放棄自己的部分權(quán)力,并將其讓渡給環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)。但是環(huán)境行政執(zhí)法活動中難免存在著大量的行政不作為、不及時作為、錯誤作為等情況,故在此情形之下,環(huán)境污染犯罪的刑事罰不再具有必然性,那些實質(zhì)上構(gòu)成環(huán)境污染犯罪的行為會游離于刑事罰之外。[20]

(三)“實體從屬”限制環(huán)境犯罪可罰性范圍

在實體上,這種行政從屬性表現(xiàn)為污染環(huán)境犯罪的認(rèn)定取決于環(huán)境行政法律法規(guī)的規(guī)定,即污染環(huán)境犯罪行為的成立需要以構(gòu)成環(huán)境行政違法為前提。毫無疑問,這種實體上的行政從屬性是對刑法謙抑原則的明文支持。作為保障法,刑法是維護社會秩序的最后一道屏障,只有當(dāng)其他部門法無能為力時,方可動用刑法施加最嚴(yán)厲的制裁。[21]但與此同時,這種實體上的行政從屬性亦會給污染環(huán)境犯罪特別是新型環(huán)境污染犯罪的成立帶來致命的漏洞。隨著社會的快速發(fā)展,光污染、熱污染、低頻噪聲污染、電磁波污染、氣味污染、惡臭污染等新型環(huán)境污染類型迅速出現(xiàn)。這些新型污染在相關(guān)環(huán)境行政法律法規(guī)內(nèi)的更新并不及時,造成法官在面對這類超脫出現(xiàn)有環(huán)境行政法律法規(guī)的規(guī)定、但又具有嚴(yán)重法益侵害性的環(huán)境污染行為時,會出現(xiàn)認(rèn)定犯罪成立的“非法”標(biāo)準(zhǔn)闕如的難題。[22]應(yīng)當(dāng)受到刑事制裁的環(huán)境污染犯罪行為,基于行政從屬性原理對可罰性范圍的限制而逃脫制裁,這無疑會顯失法的公平與正義價值。

綜上,在行政從屬性觀念下,環(huán)境污染犯罪在程序和實體上均被視為從屬于、依賴于環(huán)境行政執(zhí)法活動,這會造成環(huán)境刑法過度依賴環(huán)境行政的窘境,導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的地位強勢,進(jìn)而帶來環(huán)境刑事司法程序啟動困難和環(huán)境污染犯罪認(rèn)定困難的問題。[23]這并非節(jié)約司法資源的合理途徑,亦不是對刑法謙抑性的正確解讀。相反,這會助長行政權(quán)對司法權(quán)的不當(dāng)排斥,甚至使環(huán)境刑事手段在事實上被架空,淪為保護行政權(quán)的工具。

四、法益論視角下之破除

“由法律所保護的利益我們稱之為法益?！械姆ㄒ?無論是個人的利益,還是集體的利益,都是生活利益。這些利益的存在并非法制的產(chǎn)物,而是社會本身的產(chǎn)物。但是,法律的保護將生活利益上升為法益?！盵24]一般認(rèn)為,刑法的任務(wù)在于保護法益,環(huán)境刑法也無例外。于是,圍繞污染環(huán)境罪的保護法益,主張行政從屬性的學(xué)者給出了如下理由:從刑法體系上看,污染環(huán)境罪位于刑法分則第6章“妨害社會管理秩序罪”中,意味著該章罪名均以保護管理秩序為主要目標(biāo),鮮明的行政色彩表明污染環(huán)境罪在立法體系中呈現(xiàn)出典型的行政從屬性。[25]因此,針對某一污染環(huán)境的行為,要想認(rèn)定其構(gòu)成犯罪,需要以其違反行政法即以侵犯行政法所保護的秩序法益為前提?；诖诉壿?我們會得出如下推論:污染環(huán)境的犯罪行為與違法行為在保護客體方面并無差異,二者均以維護秩序法益為核心追求。然而,無論是從環(huán)境犯罪的立法演變,還是從刑事立法的整體機能,抑或是從污染環(huán)境罪的罪質(zhì)演化來看,這一推論都與實際相背離。

(一)環(huán)境犯罪的立法演變

從環(huán)境犯罪的法制沿革來看,環(huán)境刑法的法益保護重心已經(jīng)對環(huán)境行政管理秩序的維護逐步演變?yōu)閷ι鷳B(tài)環(huán)境本身的關(guān)注,[26]環(huán)境行政法律法規(guī)的違法性判斷不再是認(rèn)定環(huán)境犯罪的前置要求。我國《刑法》對于環(huán)境犯罪的法益定位大致可以劃分為三個階段:最初是1979年《刑法》在“破壞社會主義經(jīng)濟秩序罪”章中對盜伐濫伐林木罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法狩獵罪這三個典型的環(huán)境犯罪作出規(guī)定,表明此時刑法對環(huán)境犯罪的功能定位還停留于救濟因開發(fā)利用環(huán)境行為而造成的經(jīng)濟損失;1997年《刑法》改為在“妨害社會管理秩序罪”章中專門設(shè)置“破壞環(huán)境資源保護罪”節(jié),對環(huán)境污染型環(huán)境犯罪和資源破壞型環(huán)境犯罪分別作出法典化規(guī)定,體現(xiàn)出立法者對環(huán)境刑法保護法益的理解已上升至秩序?qū)用?1997年以后,陸續(xù)出臺的《刑法修正案(二)》《刑法修正案(四)》《刑法修正案(八)》又多次對環(huán)境犯罪進(jìn)行了修正,包括增加環(huán)境犯罪的罪名數(shù)量、明確環(huán)境犯罪的罪狀構(gòu)成、降低環(huán)境犯罪的入罪門檻、擴大環(huán)境犯罪的處罰范圍,一系列修正案對環(huán)境犯罪作出的調(diào)整,體現(xiàn)出環(huán)境刑法在強調(diào)環(huán)境犯罪的預(yù)防以及生態(tài)環(huán)境自身價值的保護方面傾向愈發(fā)明顯、姿態(tài)愈加堅定,生態(tài)環(huán)境法益隨著刑法對環(huán)境犯罪法律規(guī)制的不斷完善而逐漸占據(jù)了核心地位。

(二)刑事立法的整體機能

從刑事立法的整體機能來看,多年來從自由保障到管控干預(yù)的機能轉(zhuǎn)變,使刑事法與行政法之間的界限愈發(fā)清晰,刑事法益的獨立性色彩日益得到彰顯。我國刑法制定之初,以保障人權(quán)和維護自由作為核心追求。自1997年以后,刑法進(jìn)入大規(guī)模修訂階段,全國人民代表大會常務(wù)委員會先后通過了一個單行刑法和九個《刑法修正案》。頻繁的立法活動反映出我國刑法正在有意擴張對社會的干預(yù),逐步淡化其附屬性特征,朝著獨立化的發(fā)展方向邁進(jìn)。[27]

(三)污染環(huán)境罪的罪質(zhì)演化

單就污染環(huán)境罪這一具體罪名來看,經(jīng)過修正的法律條文展現(xiàn)出對環(huán)境法益的基礎(chǔ)性和獨立性的追求,其從法定犯屬性向自然犯屬性的演化,使該罪從屬于行政法的根基不復(fù)存在。如前所述,污染環(huán)境罪的前身是重大環(huán)境污染事故罪。從當(dāng)時的法律條文表述中可以看出,重大環(huán)境污染事故罪僅重視是否存在因違反國家規(guī)定污染環(huán)境并在現(xiàn)實中造成民眾生命健康和公私財產(chǎn)遭受損害的客觀結(jié)果,而并不規(guī)制未發(fā)生嚴(yán)重危害后果的環(huán)境污染行為。[28]此時,重大環(huán)境污染事故罪首要保護的并不是獨立的生態(tài)環(huán)境法益,而是環(huán)境行政中有序的管理秩序。這是一種法定利益而非自然利益,屬于法定犯的典型表現(xiàn)。[29]隨著社會的快速發(fā)展,環(huán)境面臨的潛在危險來源日益增多,環(huán)境倫理意識的增強使保護環(huán)境與生態(tài)安全逐漸成為社會普遍接受的倫理道德要求。重大污染環(huán)境事故罪也在2011年正式被修正為污染環(huán)境罪,在性質(zhì)層面從造成人身財產(chǎn)實際損害的結(jié)果犯朝著造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的行為犯或危險犯轉(zhuǎn)變。[30]這一變化表明,此后該罪所保護的法益重心已然從“環(huán)境行政管理秩序”和“公私財產(chǎn)與人身安全”轉(zhuǎn)向“維持人類存續(xù)的生態(tài)環(huán)境”[31]421,只要對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重侵害就已經(jīng)達(dá)到犯罪成立的門檻,而因此遭受到實際損害的管理秩序以及不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)安全只能是該罪所保護的“間接、次要、反射性法益”[32],屬于“環(huán)境犯罪加重處罰的事由”[31]421。至此,刑法修正案對污染環(huán)境行為具備“自體惡”的選擇,使污染環(huán)境罪的自然犯屬性初步得到彰顯。而之后陸續(xù)出臺的環(huán)境犯罪司法解釋更加印證了污染環(huán)境罪的法益早已超出行政法的法益范疇,而是將具有普遍認(rèn)同度的環(huán)境倫理和道義納入其規(guī)制的內(nèi)容當(dāng)中。從傳統(tǒng)法益向生態(tài)環(huán)境法益的靠攏,使污染環(huán)境罪的行政從屬性徹底從根源上被突破。

五、污染環(huán)境罪定位之轉(zhuǎn)向

馬克思說:“社會不是以法律為基礎(chǔ)的,那是法學(xué)家的幻想。相反地,法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。”[33]在當(dāng)前時代下,頻頻爆發(fā)的環(huán)境問題對污染環(huán)境罪的行政從屬性提出了極大的挑戰(zhàn)。繼續(xù)堅持行政從屬性的觀點,在理論上會降低刑法在環(huán)境保護法律體系中的地位,在實踐中將導(dǎo)致刑法對生態(tài)環(huán)境保護的式微。

事實上,環(huán)境刑法中大多構(gòu)成要件要素的表征之所以與前置法一致,完全是因為刑事立法者基于立法技術(shù)的考量,主動選擇了依附前置法的規(guī)定。畢竟從行為構(gòu)成上來看,污染環(huán)境的行政違法行為與犯罪行為之間更多呈現(xiàn)出量的差異化,本質(zhì)上并沒有區(qū)別。環(huán)境行政違法與環(huán)境刑事犯罪間真正存在的本質(zhì)差異表現(xiàn)在法益范疇上。環(huán)境刑法在立法演變中反映出對生態(tài)價值的肯定性傾向,意味著環(huán)境刑法在具體解釋犯罪的構(gòu)成要件要素時,具有與行政法不同的、完全獨立的審視視角和評價功能。因此,就污染環(huán)境罪而言,法益范疇的轉(zhuǎn)化使其法律屬性在本質(zhì)上已經(jīng)擺脫從屬于行政法規(guī)范的牢籠,堅定地朝著獨立性方向轉(zhuǎn)化。

關(guān)于獨立屬性的具體實現(xiàn),筆者以為,應(yīng)當(dāng)圍繞明確生態(tài)環(huán)境法益在環(huán)境刑法的地位和量化污染環(huán)境罪罪狀構(gòu)成的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)兩個方面展開。

(一)生態(tài)環(huán)境利益法定化

為從根本上擺脫行政從屬性的束縛,在刑事立法中明確賦予生態(tài)環(huán)境法益的合法性地位是污染環(huán)境罪獨立屬性得以實現(xiàn)的首要要求。目前生態(tài)環(huán)境法益是否屬于刑法的保護范疇還存在著激烈的爭議,雖然相關(guān)修正案和司法解釋愈發(fā)呈現(xiàn)出環(huán)境刑法對生態(tài)環(huán)境法益的保護化傾向,但刑事立法一直未有明確表態(tài),致使生態(tài)環(huán)境法益的正當(dāng)性始終不足。

事實上,生態(tài)環(huán)境法益融入環(huán)境刑法具有充分的必要性和可行性。首先,肯定生態(tài)環(huán)境法益是刑法在生態(tài)文明時代的重要使命。黨的十八大以來,“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明基本理念成為指引政治、經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)的重要理念。[34]但生態(tài)文明建設(shè)的實現(xiàn)不僅需要理念的更新,還需要法治的回應(yīng)。[35]申言之,法治系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)生態(tài)文明和生態(tài)倫理的價值訴求。[36]這種價值訴求具體落實在刑法中就體現(xiàn)為對生態(tài)環(huán)境法益的明確承認(rèn)。其次,當(dāng)前環(huán)境刑法保護體系存在的局限性,令生態(tài)環(huán)境法益刑事化成為一項迫切的需求。傳統(tǒng)刑法長期以來都以保護人類的生命和財產(chǎn)法益為宗旨,這種只關(guān)注人類利益而忽視生態(tài)環(huán)境利益的局限性思維,導(dǎo)致刑法在應(yīng)對環(huán)境問題時始終力不從心,未能發(fā)揮最終保障的功能。這反映出當(dāng)前環(huán)境刑法保護體系還很不完善,急需引入生態(tài)環(huán)境法益。最后,融入生態(tài)環(huán)境法益也是刑法自身完善其保障法屬性的訴求。刑法作為社會治理的最后一道屏障,理應(yīng)構(gòu)建嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)安排,避免任何在事實上構(gòu)成犯罪的行為人逃脫刑法的制裁,而欠缺對生態(tài)環(huán)境法益的關(guān)注,則無法有效發(fā)揮刑法作為最終保障法的治理作用。[37]因此,只有《刑法》明確承認(rèn)對生態(tài)環(huán)境法益進(jìn)行保護,才能賦予環(huán)境刑法對污染環(huán)境行為進(jìn)行直接規(guī)制的機會,而行為是否構(gòu)成行政違法,將不再成為構(gòu)成環(huán)境犯罪的前提條件。[38]

目前可以采取的技術(shù)路線是,通過修改刑法體例實現(xiàn)刑事立法對生態(tài)環(huán)境法益的明確承認(rèn)。如前所述,目前我國《刑法》在分則“妨害社會管理秩序罪”章中設(shè)置“破壞環(huán)境資源保護罪”小節(jié),對污染環(huán)境罪在內(nèi)的典型環(huán)境犯罪進(jìn)行集中規(guī)定。這種立法體例反映出,立法者仍固守維護秩序才是此類犯罪的首要客體的觀念。[39]如果繼續(xù)沿用此種立法體例,勢必會造成污染環(huán)境罪保護客體矛盾,消減對生態(tài)環(huán)境的保護力度。因此,未來可以考慮通過調(diào)整立法體例,將相關(guān)環(huán)境犯罪移出《刑法》分則第六章,參考國外立法經(jīng)驗,將其獨立成章,名為“危害環(huán)境犯罪”章,以凸顯生態(tài)環(huán)境法益在環(huán)境刑法中的首要地位。[40]

(二)判斷標(biāo)準(zhǔn)定量化

判斷某一行為是否構(gòu)成犯罪,在本質(zhì)上其實就是看該行為是否符合《刑法》分則中相關(guān)法律條文關(guān)于入罪量的規(guī)定。申言之,刑法法益的客觀定量化,是推動刑事立法真正走向刑事司法的重要橋梁。

根據(jù)我國《刑法》第338條的規(guī)定,污染環(huán)境罪的罪狀構(gòu)成要件包括:行為人實施了“排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”的行為,以及該行為達(dá)到了“嚴(yán)重污染環(huán)境”的程度。至于“違反國家規(guī)定”的表述,基于前述分析可知,這并不是污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件,而僅僅是對前置性評價的客觀強調(diào)。不難看出,《刑法》對污染環(huán)境罪的罪狀構(gòu)成描述的十分抽象,如不進(jìn)行明確量化,極易在司法實踐中造成污染環(huán)境罪立案難、審理難、定罪難等困境。為此,2016年頒布了“兩高解釋”,其中第1條和第15條分別對屬于“嚴(yán)重污染環(huán)境”情形和構(gòu)成“有毒物質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了量化式的明確列舉,但并沒能徹底解決罪狀抽象的問題。一方面,“兩高解釋”沒有對“放射性廢物”和“含有傳染病病原體廢物”進(jìn)行具體量化;另一方面,在“兩高解釋”的第1條第7款中,將“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”寫入“嚴(yán)重污染環(huán)境”的具體情形,問題是這并不是真正的量化處理,畢竟“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”的表述仍屬于籠統(tǒng)性概括,而非具體的定量標(biāo)準(zhǔn)。因此未來應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化司法解釋,詳細(xì)說明“放射性廢物”和“含有傳染病病原體廢物”的含義,并對“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”在情節(jié)、后果或者數(shù)額等方面進(jìn)行定量,從而在污染環(huán)境的違法行為與犯罪行為之間建立詳細(xì)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),真正確保污染環(huán)境罪的獨立屬性在實體層面得到體現(xiàn)并獲得保障。

(三)案件介入特殊化

不可否認(rèn),行政執(zhí)法機關(guān)較之于公安機關(guān),在發(fā)現(xiàn)污染的及時性方面和收集證據(jù)的專業(yè)性方面占有明顯優(yōu)勢。因此,即使污染環(huán)境罪的法律屬性已經(jīng)由行政從屬性向獨立性方向轉(zhuǎn)化,也依然無法避免行政執(zhí)法機關(guān)先前介入的客觀現(xiàn)象。換言之,行政機關(guān)的執(zhí)法活動依然會成為公安機關(guān)獲取涉嫌污染環(huán)境罪案件的主要來源。

但需要指出的是,行政機關(guān)在具體執(zhí)法過程中可能會遇到三種“否定性”情形:沒有發(fā)現(xiàn)污染行為的存在;發(fā)現(xiàn)污染行為但經(jīng)過法律評價認(rèn)定不構(gòu)成行政違法;發(fā)現(xiàn)污染行為并做出行政違法性評價但認(rèn)定未構(gòu)成犯罪的移送標(biāo)準(zhǔn)。并且這三種“否定性”執(zhí)法情形又可能分別出現(xiàn)“客觀正確”和“客觀錯誤”合計六種可能的結(jié)果。在這些情形中,公安機關(guān)依靠行政執(zhí)法機關(guān)的移送程序來獲取案件信息的路徑已被切斷。為了保障和實現(xiàn)污染環(huán)境罪的獨立性,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從程序?qū)用鏋楣矙C關(guān)直接介入環(huán)境污染案件開辟一條道路,具體操作如圖2所示,需要針對上述三種“否定性”情形進(jìn)行區(qū)別化處理。

圖2 公安機關(guān)直接介入環(huán)境污染案件的操作程序

在第一種情形下,當(dāng)行政執(zhí)法機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)該污染行為時,無論該行為是否在現(xiàn)實中違反行政法律法規(guī),都不影響刑法對該行為是否侵犯生態(tài)環(huán)境法益展開獨立性評判,此時公安機關(guān)可以在察覺污染行為的基礎(chǔ)上展開是否構(gòu)成污染環(huán)境罪的調(diào)查。若在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該行為構(gòu)成行政違法,基于對行政執(zhí)法權(quán)的尊重,公安機關(guān)應(yīng)優(yōu)先通知行政機關(guān),促成聯(lián)合調(diào)查機制,及時展開調(diào)查和處理,防止證據(jù)滅失。[8]64若行政機關(guān)拒絕調(diào)查或無故拖延調(diào)查,公安機關(guān)可以繼續(xù)獨立進(jìn)行調(diào)查。

在第二種情形下,當(dāng)行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)該污染行為,但經(jīng)過判斷后認(rèn)定其不屬于行政違法時,無論這種判斷屬于“客觀正確”還是“客觀錯誤”,基于前述分析,公安機關(guān)都可在認(rèn)為行為涉嫌污染環(huán)境罪的基礎(chǔ)上展開調(diào)查。如果在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該行為違反了相關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定,即環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的判斷出現(xiàn)“客觀錯誤”時,公安機關(guān)可以選擇通知行政機關(guān)進(jìn)行復(fù)查。

至于最后一種情形,也就是當(dāng)行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)污染行為并作出了相應(yīng)的行政處罰,但基于法律判斷決定不予移送時,公安機關(guān)可以在經(jīng)過獨立的價值判斷后,作出是否需要直接立案偵查的決定。如果確認(rèn)需要對該行為展開立案偵查并最終認(rèn)定構(gòu)成污染環(huán)境罪時,公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件報送檢察機關(guān),由檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)所做的不予移送的決定是否合法進(jìn)行調(diào)查,并對認(rèn)定沒有依法移送案件的行政執(zhí)法人員追究行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

六、結(jié)論

在解釋論視角下,污染環(huán)境罪的法律條文無法通過體系解釋、文義解釋、目的解釋和歷史解釋得出行政從屬性之定位,“違反國家規(guī)定”的表述用語不能成為污染環(huán)境罪行政從屬性的正當(dāng)性依據(jù)。在實踐論視角下,環(huán)境刑事司法長期恪守行政從屬性,致使環(huán)境污染犯罪的追訴與認(rèn)定過度倚靠環(huán)境行政執(zhí)法,引發(fā)環(huán)境刑事司法在事實上被架空的風(fēng)險。污染環(huán)境罪對生態(tài)環(huán)境法益的日趨重視,促使法律定位朝著獨立性邁進(jìn),這不僅不違背刑法謙抑主義的要求,還能強化對生態(tài)環(huán)境法益的保護。就污染環(huán)境罪獨立性的具體實現(xiàn)而言,明確生態(tài)環(huán)境利益的刑法地位是首要之舉,目前我國可以采取的技術(shù)路線是通過調(diào)整刑法體例,將相關(guān)環(huán)境犯罪獨立成章,實現(xiàn)刑事立法對生態(tài)環(huán)境法益的明確承認(rèn)。此外,量化污染環(huán)境罪的罪狀構(gòu)成要件是區(qū)分環(huán)境違法和環(huán)境犯罪的主要手段,也是污染環(huán)境罪獨立性在實體層面獲得保障的重要途徑。最后,為從程序?qū)用娲_保污染環(huán)境罪的獨立性,今后還可以考慮針對行政執(zhí)法機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)污染行為、行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)污染行為卻認(rèn)為不違法、行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)污染行為并作出處罰但決定不予移送的三種情形開辟特殊渠道,允許公安機關(guān)直接介入并展開調(diào)查,以打破公安機關(guān)獲取涉嫌污染環(huán)境案件源的被動性。

注釋:

① 參見《中華人民共和國刑法》第338條規(guī)定:“違反國家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì),嚴(yán)重污染環(huán)境的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！?/p>

② 根據(jù)支持“限制說”學(xué)者的主張,對于“國家規(guī)定”的理解應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照我國《刑法》第96條的規(guī)定。

③ 主張“擴張說”的學(xué)者認(rèn)為,我國《刑法》第96條中的“國家規(guī)定”應(yīng)當(dāng)采取擴大解釋,經(jīng)國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)或批轉(zhuǎn)的部門規(guī)章,以及有些根據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)制定的規(guī)定,也應(yīng)視為“國家規(guī)定”。

④ 這是我國《刑法》第96條的明文規(guī)定,限制解釋應(yīng)該以此為解釋底線。

⑤ 我國《刑法》分則中使用“違反國家規(guī)定”的表述的法律條文分別有:第137條“工程重大安全事故罪”、第163條“非國家工作人員受賄罪”、第184條“非國家工作人員受賄罪”、第185條“挪用公款罪”、第186條“違法發(fā)放貸款罪”、第190條“逃匯罪”、第222條“虛假廣告罪”、第225條“非法經(jīng)營罪”、第234條之一“組織出賣人體器官罪”、第285條“非法侵入計算機信息系統(tǒng)罪”、第286條“破壞計算機信息系統(tǒng)罪”、第288條“擾亂無線電通訊管理秩序罪”、第338條“污染環(huán)境罪”、第339條“非法處置進(jìn)口的固體廢物罪”、第344條 “非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”、第350條“非法生產(chǎn)、買賣、運輸制毒物品、走私制毒物品罪”、第355條“非法提供麻醉藥品、精神藥品罪”、第385條“受賄罪”、第389條“行賄罪”、第391條“對單位行賄罪”、第393條“單位行賄罪”、第396條“私分國有資產(chǎn)罪”、第405條“徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪”。

⑥ 參見蘇州市姑蘇區(qū)人民法院(2017)蘇0508刑初115號刑事判決書。案例來源:中國裁判文書網(wǎng),http://wenshu.court.gov.cn/。

⑦ 重大污染事故罪的具體條文表述為:“違反國家規(guī)定,向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險廢物,造成重大環(huán)境污染事故,致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！?/p>

⑧ 表1中“全國環(huán)境行政處罰案件數(shù)量”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)根據(jù)原環(huán)境保護部于2012年至2015年發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》和2016年至2018年發(fā)布的《中國環(huán)境狀況公報》整理而成?！拔廴经h(huán)境罪一審案件數(shù)量”的數(shù)據(jù)均來源于“中國裁判文書網(wǎng)”上的相關(guān)統(tǒng)計。