中國古代監(jiān)察制度的基本特征(上)

修嘵波

中國古代監(jiān)察制度是封建社會國家機(jī)器中的一個重要“部件”。隨著歷史的發(fā)展，它也在不斷調(diào)整和變化，具有以下一些基本特征。

一、監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨著皇權(quán)的加強(qiáng)而不斷強(qiáng)化

中國古代監(jiān)察制度形成于秦朝，最高監(jiān)察長官是御史大夫，地方上有監(jiān)郡御史。機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況，史書中沒有記載，大約比較簡單。漢承秦制，但也有變化，御史大夫和丞相、太尉合稱三公，三公處于國家政權(quán)的核心地位。東漢光武帝把御史的官署從皇宮里搬了出來，并入蘭臺（收藏和管理宮中典籍的機(jī)構(gòu)），御史的長官叫御史中丞，他辦公的地方叫御史臺，也叫憲臺，因?yàn)橛坟?fù)責(zé)觀民風(fēng)、正吏治，也稱風(fēng)憲官或蘭臺，但習(xí)慣上還是叫御史臺。御史臺也成為古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的代名詞。東漢御史臺名義上隸屬于九卿之一的少府（掌管宮中服務(wù)性事務(wù)的部門）。三國曹魏時，御史臺脫離了少府，這是體制上的重大改革，從此御史臺成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地位更重要了。唐承隋制，在中央設(shè)三省六部，三省的長官都是宰相。同時在御史臺下設(shè)三院，即臺院（御史臺本部，處理臺內(nèi)日常事務(wù)）、殿院（在宮廷舉行重大儀式的時候負(fù)責(zé)糾察）和察院（主管負(fù)責(zé)彈劾百官），監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善。到了明代，朱元璋廢除宰相制度，改御史臺為都察院，突出了唐代察院的職能，這說明御史的工作重點(diǎn)更加明確。六科的設(shè)置是對中央主要部門監(jiān)察工作的細(xì)化，監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。中國封建社會政治的一大特點(diǎn)是相權(quán)不斷被削弱、皇權(quán)不斷加強(qiáng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)正是為適應(yīng)這一趨勢而不斷被強(qiáng)化的。

二、監(jiān)察官是皇帝的“御用工具”

《欽定臺規(guī)》明確指出，監(jiān)察機(jī)構(gòu)是“天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”。監(jiān)察官是皇帝的耳目，他們的根本任務(wù)是為了維護(hù)和保障皇權(quán)。東漢末年，掌權(quán)的曹操為了樹立威信，特設(shè)了校事一職，執(zhí)行監(jiān)察和軍事執(zhí)法的任務(wù)。校事的職位很低，權(quán)力卻很大，完全聽從曹操的旨意行事，是典型的鷹犬與爪牙。此外，在反腐敗的問題上，也能體現(xiàn)出這一點(diǎn)。古代官吏的貪污腐化是一個普遍現(xiàn)象，那么，反誰不反誰呢？最終的權(quán)力不在監(jiān)察官而在君主手里。封建帝王對臣下的要求首先是忠，其次才是廉。而忠與廉的標(biāo)準(zhǔn)是由皇帝說了算的，就像雍正帝說的那樣，“朕說你好，你就好”。這樣，監(jiān)察官的工作就失去了客觀評判的依據(jù)，一切都要以帝王的是非為標(biāo)準(zhǔn)。說到底，古代監(jiān)察官是為皇帝提供政治保障的。到了封建社會中后期，監(jiān)察官在工作關(guān)系上往往直接對皇帝負(fù)責(zé)。宋代中央的御史臺直屬于皇帝，地方的監(jiān)司和通判也是如此。明代的都察院和六科都?xì)w皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)。清代以法律的形式規(guī)定：監(jiān)察官的考選、差遣、內(nèi)升以及外轉(zhuǎn)都由皇帝決定。這些都體現(xiàn)了監(jiān)察官御用的性質(zhì)。這種御用性質(zhì)從根本上決定了古代監(jiān)察官在一定程度上不可能站在公正的立場上去履行職責(zé)。

三、一般監(jiān)察官秩低權(quán)重，以小監(jiān)大

古代統(tǒng)治者對監(jiān)察官職級的設(shè)定是十分微妙的，顯著的特點(diǎn)是高級監(jiān)察官的職級越來越高，而一般監(jiān)察官（負(fù)責(zé)具體工作的監(jiān)察官）的職級不高，但卻可以監(jiān)督、彈劾高級干部，即所謂以小監(jiān)大。高級監(jiān)察官指御史大夫和御史中丞。前者在隋代為從三品，宋時為從二品，到了元代為從一品;后者在隋代為從五品，宋時為從三品，到了元代為正二品。明代的左、右都御史均為正二品。但負(fù)責(zé)具體工作的監(jiān)察官，其職級卻一直不高。漢武帝派出的刺史，論職級只有六百石（當(dāng)時沒有品），只相當(dāng)于一個中下等縣令的級別，卻能監(jiān)察職級二千石的郡國守相，權(quán)力很大。漢成帝即位后，有人上奏說，按照祖宗之法應(yīng)該以貴治賤，不能以卑督尊。幾經(jīng)爭論后，終于將刺史升格為州牧（職級提高了）。可后世的帝王們卻沒有這么做，隋代的監(jiān)察人員為從七品，宋時為從七品，元代為正七品，明代的十三道監(jiān)察御史也是正七品，而他們彈劾的對象則是從一般官吏到宰相。

這種設(shè)計可謂用心良苦。清人趙翼的一句話道破了其中的奧秘，他說“官輕則愛惜身家之念輕，而權(quán)重則整飭吏治之威重”，也就是說官位低則顧忌少，可以大膽工作，同時也聽從命令，便于管理。至于他們手中的權(quán)力，皇帝說它有多大就可以有多大，這是由監(jiān)察官的御用性質(zhì)決定的。

監(jiān)察御史的職級是較低的，但他們的領(lǐng)導(dǎo)（如御史大夫、御史中丞，以及明清的左、右都御史等）的職級卻很高，部門的級別也很高，比如元朝的御史臺與中書省、樞密院并列，明清時的都察院與六部并重。監(jiān)察長官的地位也很尊貴，東漢的御史中丞、司隸校尉在朝會時與尚書令單獨(dú)坐在一起，被稱為“三獨(dú)坐”。南朝的御史中丞出門時有供自己行走的專道。當(dāng)然，監(jiān)察御史干得好，提升得也快，這是配套的激勵機(jī)制。封建社會等級森嚴(yán)，以小監(jiān)大違背了這一原則，但古代帝王就是用這種非常規(guī)的方式，維護(hù)著常規(guī)的統(tǒng)治。從實(shí)踐效果看，還是較為有效的。

四、對地方官的監(jiān)察，割裂了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系

這種做法始于漢武帝，他把全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，稱十三部，每部派一名刺史進(jìn)行巡察。巡察時“乘傳（公家驛站和馬車）周流”，年底回京匯報。刺史工作的特點(diǎn)是流動式的，這樣可以割斷刺史與地方官在利害關(guān)系上的聯(lián)系，保證監(jiān)察工作具有實(shí)效。唐代在地方劃分十道（監(jiān)察區(qū)），由中央派出十道巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡視，擔(dān)任巡按使的可以是監(jiān)察御史，也可以是行政官員。明代在地方設(shè)十三道（按省劃分），配置十三道監(jiān)察御史，再從他們中間選派巡按御史出巡地方。

中國古代對地方的監(jiān)察，這種巡視方式實(shí)行的時間最長，影響也最大，它的成功之處就是把監(jiān)察官與行政官的利害關(guān)系割裂開來，使監(jiān)察官能夠妥善履行職責(zé)。這個理論的創(chuàng)始者是戰(zhàn)國時期的商鞅，他說過一段很經(jīng)典的話，意思是：雖然官員很多，但他們擔(dān)任同一類職務(wù)，站在同一個立場，讓他們彼此監(jiān)督是不可能的，他們的利害關(guān)系一致，容易互相包庇，比如讓馬夫監(jiān)督馬夫就行不通。假如馬兒能夠說話，就可以監(jiān)督馬夫，因?yàn)轳R兒與馬夫的利益關(guān)系是相矛盾的。按照他的觀點(diǎn)，只有確立利益的鉗制關(guān)系，才能使監(jiān)督真正發(fā)揮作用。我們概括成一個公式，就是“流動的方式一割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利害關(guān)系一馬兒說話”。這里“馬兒說話”是關(guān)鍵，讓馬兒開口，機(jī)制是割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利害關(guān)系，而割斷這一層關(guān)系的途徑是采用流動的方式。漢、唐、明等朝代的統(tǒng)治者是商鞅監(jiān)察理論的踐行者，并且在實(shí)踐中又有所發(fā)展。比如監(jiān)察官要定期輪換，漢代刺史任期為九年，唐代巡按使縮短為兩年，明代巡按御史一年一輪換。這些做法所包含的合理內(nèi)容，至今仍有借鑒意義。

五、在府縣一級不設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)

元代以前，地方上沒有固定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。到了元代，先后在行省這一級設(shè)立了幾個行御史臺（如江南行臺和陜西行臺）。行臺之下有諸道肅政廉訪司，是地方正式的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。元代的地方建置，行省之下依次為路、府、州、縣，道是在中央的中書省、地方的行省和路府之間設(shè)置的監(jiān)察區(qū)劃。也就是說，在州縣（大致和今天的縣相當(dāng)）一級是不設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的。

明代地方行政建置是承宣布政使司（習(xí)慣上仍稱行?。?，其下是府、縣兩級地方區(qū)劃。明朝初年，朱元璋只在行省一級設(shè)置了提刑按察司，主管監(jiān)察工作。洪武十五年（1382）九月，有人反映府、縣長官貪污不法的現(xiàn)象很嚴(yán)重，于是朱元璋又在府、縣設(shè)立了按察分司，他一次派出了儒士王存中等531人為試僉事（按察分司的長官），安排他們每一個人負(fù)責(zé)兩個縣的監(jiān)察工作。這在當(dāng)時是一支龐大的監(jiān)察隊(duì)伍，朱元璋把監(jiān)察全國府、縣官吏的希望都寄托在了他們身上。可令朱元璋痛心的是，這些試僉事沒有履行好自己的職責(zé)，有些人甚至有違法亂紀(jì)的行為?；实垡慌?，將王存中等人統(tǒng)統(tǒng)召回，府、縣一級的按察分司全部撤銷，此后再也沒有恢復(fù)。按察分司存在的時間前后不過半年左右，可謂曇花一現(xiàn)。

到了清代，地方機(jī)關(guān)有省、道、府、縣四級。省一級保留了明代的按察司，道（包括守道和巡道）這一級是個創(chuàng)新，有點(diǎn)像現(xiàn)代行政區(qū)劃中的地區(qū)行署，因與監(jiān)察有關(guān)，勉強(qiáng)可以算是監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但道以下的府、縣卻沒設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

這種現(xiàn)象值得深思。我國封建社會后期的元、明、清三代，都是版圖遼闊的大一統(tǒng)國家。由于疆域廣袤，在地方上設(shè)置固定、專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)成為必然之舉，但問題是地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在哪一級更為合適。在省一級設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的必要性無須贅言，省以下或者確切地說在府、縣一級是否要設(shè)立呢？朱元璋曾試圖這樣做，但很快就打消了這個念頭。朱元璋為什么撤回了府、縣的試僉事？因?yàn)樗麄儧]能履行好自己的職責(zé)。朱元璋為什么在撤人的同時廢除了按察分司？因?yàn)樗X得根本問題不是出在531個試僉事身上，而在于按察分司本身。朱元璋并不一定有多么成熟的理性認(rèn)識，但他在實(shí)踐中看到此法是行不通的。他給后人留下了這樣一個問題：為什么在古代府、縣一級設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)不能達(dá)到預(yù)期目的？按照商鞅的理論，有效監(jiān)察的前提是割斷監(jiān)察者與被監(jiān)察者的利害關(guān)系。相對來說，中央的監(jiān)察官與省一級行政官員的利害相異，中央監(jiān)察官在省里是“置身事外”的，易于行使監(jiān)察權(quán);省一級監(jiān)察官與同級行政官員雖然藕絲難斷，但對下一級的行政官員卻是“置身事外”的，也能較好地發(fā)揮作用;但作為地方行政建制最低一級的府、縣監(jiān)察官來說，他們沒有“置身事外”的余地。中國古代監(jiān)察的一個突出特點(diǎn)是自上而下的單向監(jiān)督。如果一個監(jiān)察官無法擺脫與監(jiān)察對象的利害關(guān)系，就不能指望他會卓有成效地完成工作。明初在府、縣設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以失敗，原因就在這里。

（作者為青島大學(xué)歷史學(xué)院教授）