邊疆治理的邏輯進(jìn)路研究
——基于邊疆異質(zhì)性的分析

胡佳玲

(四川大學(xué) 中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，四川 成都 610044)

作為一種建立在地緣、民族、認(rèn)同之上的概念，邊疆是國家領(lǐng)土的重要組成，也是邊民生活的重要載體，如何更好地開展邊疆治理是政府面臨的重要任務(wù)和現(xiàn)實(shí)難題。而“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”更是在十九屆四中全會(huì)時(shí)作為核心議題出現(xiàn)。然而，當(dāng)前我國邊疆在現(xiàn)代化進(jìn)程中，伴隨著各種利益博弈，中華民族整體性對(duì)各民族的規(guī)約作用日益減弱，族際關(guān)系出現(xiàn)分殊發(fā)展，民族意識(shí)重新抬頭，邊疆的“中華民族化”過程緩慢。(1)孫保全：《論中華民族構(gòu)建過程中的邊疆整合》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第1期。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深度推進(jìn)，邊疆日益被納入全球的治理體系，域外因素造成的影響呈顯性增長，治理難度不斷加大。綜觀學(xué)界研究態(tài)勢，關(guān)于異質(zhì)性與邊疆治理之間關(guān)系的討論還比較模糊，對(duì)異質(zhì)性沒有進(jìn)行深層次的剖析，也就難以就其具體調(diào)適做出策略選擇。筆者認(rèn)為異質(zhì)性作為邊疆治理區(qū)別于腹地的重要情境，是邊疆腹地一體化的前提和基礎(chǔ)，只有具有異質(zhì)性才能談一體性，才能夠?qū)⑦吔漠愘|(zhì)性特征統(tǒng)攝到國家整體性治理體系中。誠如習(xí)近平總書記所指“一個(gè)國家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國家的歷史傳承文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的”(2)《習(xí)近平主持中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)》，中央政府門戶網(wǎng)站www.gov.cn,2014-10-13。，只有對(duì)邊疆異質(zhì)性進(jìn)行研究，才能為邊疆治理的優(yōu)化提供新的思路。本研究基于邊疆異質(zhì)性的理解，運(yùn)用邏輯演繹的方法系統(tǒng)分析了邊疆異質(zhì)性對(duì)邊疆治理的影響機(jī)理，考察邊疆異質(zhì)性視角下邊疆治理的邏輯進(jìn)路和優(yōu)化路徑。

一、對(duì)邊疆治理的基本理解

(一)邊疆治理的概念理解

中國邊疆的治理史始于秦朝，經(jīng)過漫長歷史積淀和發(fā)展，關(guān)于邊疆治理活動(dòng)闡釋的話語體系相繼形成，最終演變成當(dāng)下邊疆治理的概念體系。學(xué)界關(guān)于邊疆治理的概念繁多，包括“治邊”“籌邊”“略邊”“邊疆經(jīng)略”“邊疆底定”等，但實(shí)質(zhì)都是指中央王朝對(duì)邊疆的治理。

隨著治理理念的提出，國家治理視角下的邊疆治理成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。在該視角下，邊疆治理被納入國家治理體系，按照國家治理的目的和需要進(jìn)行建構(gòu)，(3)周平：《國家視閾里的中國邊疆觀念》，《政治學(xué)研究》2012年第2期。對(duì)邊疆開展有效治理，增強(qiáng)國家政治在邊疆的合法性成為邊疆治理研究的重要主題。學(xué)者周平認(rèn)為邊疆治理是“國家運(yùn)用政權(quán)的力量，動(dòng)員其他社會(huì)力量，運(yùn)用國家和社會(huì)資源，去解決邊疆的問題”，(4)周平：《我國的邊疆與邊疆治理》，《政治學(xué)研究》2008年第2期。在他看來邊疆治理隸屬于國家治理，并對(duì)于完善國家治理具有重要作用。此概念強(qiáng)調(diào)了邊疆治理目的是解決邊疆存在的問題，但并沒有彰顯與腹地治理的區(qū)別所在，這就難以回答二者的通用性問題。呂朝輝認(rèn)為邊疆治理：“是以黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)為核心架構(gòu)的邊疆治理組織結(jié)構(gòu),運(yùn)用邊疆治理制度體系、政策體系,依法對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及過程”(5)呂朝輝：《邊疆治理體系現(xiàn)代化視域下的規(guī)制穩(wěn)邊研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。，此定義基于周平關(guān)于邊疆治理解釋的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了邊疆治理體系既要高度統(tǒng)一于國家治理體系現(xiàn)代化，也要考慮邊疆的特殊治理需要。

筆者認(rèn)同將邊疆治理置于國家視角下的概念界定，但以為此概念依然未明晰邊疆治理體系較之于國家整體治理體系的不同。學(xué)界實(shí)際上已經(jīng)明晰邊疆在治理過程中要基于與腹地在自然條件、社會(huì)風(fēng)俗、民族構(gòu)成、宗教信仰等方面的不同。為了明晰邊疆治理與腹地治理的不同，筆者以邊疆特征為基礎(chǔ)，在學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于邊疆治理的概念解讀基礎(chǔ)之上進(jìn)一步將邊疆治理定義為：在邊疆異質(zhì)性的基礎(chǔ)之上，以國家為主導(dǎo)的治理主體運(yùn)用制度、政策等，為追求邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展而對(duì)邊疆存在的歷史和現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行治理的活動(dòng)及過程。此概念凸顯了異質(zhì)性對(duì)邊疆治理的影響，彰顯了邊疆治理的獨(dú)特性，也是我國的邊疆治理歷史的特征體現(xiàn)。

(二)邊疆治理的歷史演變

統(tǒng)觀我國邊疆治理史，異質(zhì)性實(shí)為治理的重要影響因素。自秦朝開始，中央政府就開始運(yùn)用各種治理手段減小邊疆在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面與腹地的差異，通過增強(qiáng)中央政策在邊疆的適用性，加大中央政府在邊疆的政治合法性，進(jìn)而維護(hù)國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

秦王朝時(shí)期至十八世紀(jì)中葉。該階段是封建王朝的全盛時(shí)期，邊疆治理內(nèi)容主要圍繞民族關(guān)系即漢族與少數(shù)民族之間的關(guān)系而展開，具體措施包括：在自然條件上，大力發(fā)展交通，例如秦朝建設(shè)五尺道；在政權(quán)建設(shè)上，國家疆域的邊緣部分相繼設(shè)置特殊的地方政權(quán)或派出機(jī)構(gòu)，例如西域都護(hù)府，實(shí)行羈縻州府制等；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，進(jìn)行移民實(shí)邊，扶植農(nóng)桑，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。據(jù)歷史資料顯示，僅秦朝向嶺南地區(qū)的移民就高達(dá)55萬。通過大量的移民，促進(jìn)了民族交流、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)技術(shù)傳播，促進(jìn)了邊疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在文化建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)以華變夷，對(duì)邊疆的民眾實(shí)行文化教化，以此影響邊疆各民族的文化體系，例如秦朝在文化上進(jìn)行了“普天之下，摶心揖志。在器械一量，同書文字”(6)(漢)司馬遷：《史記·秦始皇本紀(jì)》，上海:上海古籍出版社，1993年版。。該歷史階段的邊疆治理仍然是以中央王朝的統(tǒng)治能力為中心，國際地緣因素尚未凸顯，邊疆的內(nèi)部異質(zhì)性對(duì)治理活動(dòng)的影響占據(jù)主導(dǎo)。

近代以來，隨著地理大發(fā)現(xiàn)，西方資本主義開始入侵中國，邊疆問題開始摻雜國際性因素，近代國家觀念下的邊疆治理開始出現(xiàn)變化：一方面，隨著中央王朝式微，傳統(tǒng)羈縻州府的治理效果不斷弱化，邊疆在政治上與腹地呈現(xiàn)松散聯(lián)系；另一方面，隨著列強(qiáng)在邊疆不斷地扶植分裂勢力，邊疆陷入被瓜分的危險(xiǎn)。在此背景下，晚清政府主張改變羈縻州府制，采取了以中央集權(quán)的行省制為中心的一系列治理措施，力圖實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的政治制度同構(gòu)，例如西南邊疆行政建制增設(shè)道、藏區(qū)的改土歸流、新疆建行省等。由于列強(qiáng)的入侵和中央政府自身腐敗，中央對(duì)邊疆的統(tǒng)治能力不斷被削弱。隨著“九·一八事變”的爆發(fā)，內(nèi)憂外患成為該時(shí)期邊疆治理的歷史大背景，反帝國主義侵略、反帝國主義扶植的國內(nèi)分裂勢力，在邊疆民族地區(qū)建立現(xiàn)代國家治理體系成為貫穿民國治理歷史的三大主線。(7)馬戎：《民國邊疆史與地方軍閥研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第2期。在邊疆治理方面，國民政府堅(jiān)持“宗支”理論，力求消除民族差別，把國家治理體系一竿子插到邊疆，例如通過完善交通、通訊、塑造國家認(rèn)同，發(fā)展邊疆教育和開發(fā)邊疆等工作、(8)馬玉華：《論國民政府對(duì)西南邊疆及邊疆民族的治理》，《中國邊疆史地研究》2008年第3期。對(duì)西南邊疆進(jìn)行改土歸流、通過大力籠絡(luò)地方勢力和部族首領(lǐng)，例如“馬家軍”等，在維護(hù)邊疆現(xiàn)有格局的基礎(chǔ)之上對(duì)地方實(shí)行絕對(duì)性控制。國民政府實(shí)際上在邊疆治理中是不斷地追求邊疆治理與內(nèi)地治理的同質(zhì)化，但在具體的治理過程中過于強(qiáng)調(diào)“邊內(nèi)”一體，例如以“邊疆民族”代替“邊疆少數(shù)民族”，以此模糊少數(shù)民族的界限，這與邊疆的民族存在的歷史事實(shí)不符，反而在一定程度上激化了少數(shù)民族的身份認(rèn)同危機(jī)。

新中國成立后對(duì)邊疆治理實(shí)踐主要包括：在邊疆穩(wěn)定方面，首先是充實(shí)邊防力量，為防止和解決邊疆的民族分裂勢力和恐怖暴力事件提供了重要條件；其次是解決國民黨殘余勢力，通過展開剿匪斗爭，穩(wěn)定邊疆和國家發(fā)展局勢；再次是解決邊界問題，截止1963年11月，隨著一系列邊界條約的簽訂，中國邊界遺留問題基本上得到解決，為邊疆治理創(chuàng)造了良好的周邊環(huán)境；最后是解決邊疆的民族問題。為提升邊民國家認(rèn)同，國家通過民族調(diào)查、少數(shù)民族到內(nèi)地的學(xué)習(xí)交流、制定民族政策等，為民族問題的解決創(chuàng)造了條件；在邊疆發(fā)展方面，一方面組建生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，大力進(jìn)行邊疆屯墾，建立了包括北大荒、“八字頭”在內(nèi)的系列國營農(nóng)場，帶頭和促進(jìn)地方生產(chǎn)力的提升,對(duì)建國后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)；另一方面，從政治上給予了一種“因地施策”的發(fā)展空間與保障，為了維護(hù)邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展，在民族地方實(shí)行民族區(qū)域自治，依照邊疆的民族、文化等要素特征開展治理。此外，針對(duì)邊疆長期滯后與內(nèi)地的區(qū)域發(fā)展不平衡，“興邊富民”“西部大開發(fā)”“對(duì)口援藏”“對(duì)口援疆”等系列方略措施相繼出臺(tái)，促進(jìn)了邊疆的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展。

由此可見，雖然不同時(shí)期中央政府由于國力、國情的不同，在邊疆治理內(nèi)容存在區(qū)別，但無論是王朝國家時(shí)期的邊疆治理還是近現(xiàn)代意義上的邊疆治理，邊疆異質(zhì)性均是邊疆治理的重要情境要素。

二、邊疆異質(zhì)性：邊疆治理的發(fā)生條件

(一)邊疆異質(zhì)性與邊疆治理議題的耦合

“異質(zhì)性”概念最早源自于遺傳學(xué)，在引入社會(huì)科學(xué)后主要指在一個(gè)群體里面?zhèn)€體特征的差異程度。學(xué)界已有的研究認(rèn)為邊疆異質(zhì)性主要是指：在國家領(lǐng)土有機(jī)組成中，沒有一塊土地像邊疆這樣具有自己的特征，具體表現(xiàn)是地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、社會(huì)發(fā)育滯后、民族傳統(tǒng)深重、宗教氛圍濃厚等有別于內(nèi)地的特點(diǎn)。(9)趙若州：《我國陸地邊疆問題的產(chǎn)生、演變及其當(dāng)代治理的挑戰(zhàn)》，《學(xué)術(shù)探索》 2019年第3期。周平關(guān)于邊疆異質(zhì)性的闡釋可謂是比較精辟了，他認(rèn)為 “邊疆之所以成為邊疆，一方面是由于它是國家的邊緣性區(qū)域，另一方面是由于它的異質(zhì)性”(10)周平：《中國邊疆治理研究》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年版，第89頁。，在《中國邊疆政治學(xué)》一書中，他再次就邊疆的異質(zhì)性進(jìn)行了闡釋：邊疆區(qū)域與核心統(tǒng)治區(qū)在地緣、政治、經(jīng)濟(jì)、文化心理上的差異，是形成國家邊疆的重要條件。(11)周平：《中國邊疆政治學(xué)》，北京:中央編譯出版社，2015年版，第32頁。周平教授對(duì)異質(zhì)性的闡釋從與內(nèi)地的比較角度入手，沒有就異質(zhì)性于邊疆治理的關(guān)系維度進(jìn)行界定，介于此，本研究中的異質(zhì)性是指：邊疆與腹地在地理、交通、民族、宗教、經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面存在的要素區(qū)別和發(fā)展水平差距，并且這種要素區(qū)別和發(fā)展水平差距已經(jīng)影響到邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展，或者存在影響邊疆穩(wěn)定和發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，異質(zhì)性是治理活動(dòng)在邊疆的重要介入要素。

異質(zhì)性對(duì)于邊疆的介入影響從邊疆治理的反應(yīng)鏈條中可以更為明顯地看出：邊疆從地理位置上處于國家邊緣地帶，國家治理效應(yīng)隨著與核心統(tǒng)治區(qū)距離的增加而遞減，導(dǎo)致國家治理政策在邊疆“弱治理”，國家政策的“弱治理”狀態(tài)使邊疆治理問題難以得到有效治理，社會(huì)矛盾逐漸加深；同時(shí)，由于邊疆與他國毗鄰，容易成為大國和鄰國之間利益劃分和利益沖突的“緩沖區(qū)”(12)周振鶴：《中國歷史上的兩種基本政治地理格局的分析》，《歷史地理》第二十輯。。因此，邊疆作為國內(nèi)矛盾的匯集區(qū)、國外利益沖突的緩沖區(qū)，面臨多元風(fēng)險(xiǎn)。朱碧波認(rèn)為邊疆風(fēng)險(xiǎn)是邊疆治理的邏輯起點(diǎn)，與生俱來的地緣民族特征使邊疆存在三大風(fēng)險(xiǎn)即發(fā)展、穩(wěn)定和安全，(13)朱碧波：《新時(shí)代中國邊疆治理的邏輯體系研究》,《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。加強(qiáng)邊疆治理、緩解邊疆的發(fā)展和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是邊疆治理的本質(zhì)要求和直接目的，關(guān)乎國家治理的成敗。從朱碧波關(guān)于邊疆風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的邏輯進(jìn)行推論，邊疆的地緣、民族是邊疆社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，繼而邊疆發(fā)展和穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)需要從邊疆的特征著手進(jìn)行治理，增強(qiáng)邊疆治理與腹地治理的同質(zhì)性。筆者認(rèn)為這種特征就是邊疆與腹地不同的地方，也就是異質(zhì)性。由此，可以將邊疆治理的過程進(jìn)行梳理即：邊疆特征→弱治理→多元風(fēng)險(xiǎn)→治理→增強(qiáng)邊疆與內(nèi)地同質(zhì)性→緩解風(fēng)險(xiǎn)，從這個(gè)反應(yīng)鏈中可以看出邊疆治理的本質(zhì)就是要增強(qiáng)邊疆與內(nèi)地的同質(zhì)性，減小邊疆的地緣、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的異質(zhì)性。

(二)關(guān)于邊疆異質(zhì)性的理解

其一，關(guān)于異質(zhì)性的產(chǎn)生的原因。學(xué)界普遍認(rèn)為周邊勢力、外部文化、境外勢力等因素是邊疆異質(zhì)性的原因。(14)呂朝輝：《論中國陸地邊疆的法治文化認(rèn)同》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015第5期；周平：《邊疆發(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動(dòng)》，《中國邊疆史地研究》2019年第2期。但筆者認(rèn)為邊緣性才是異質(zhì)性產(chǎn)生的本源，此處邊緣性意涵主要體現(xiàn)在3方面：首先，邊疆作為國家的重要組成部分，地理距離和行政層級(jí)都遠(yuǎn)離國家的政治核心區(qū)，國家的治理效果隨著距離和層級(jí)的增加而逐漸減弱；其次，邊疆地形、氣候惡劣，農(nóng)牧業(yè)抗災(zāi)害能力弱，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的長期滯后；最后，邊疆作為國家與另一個(gè)國家的接壤地帶，受到兩國甚至多國文化的影響，同時(shí)由于大漠、戈壁或者山脈的阻隔，邊疆形成了較為閉塞、獨(dú)立的文化圈。因此，邊疆的異質(zhì)性的消除或減小實(shí)際上就是從地理和文化意義上拉近邊疆與腹地的距離。

其二，關(guān)于異質(zhì)性的存在屬性。異質(zhì)性是邊疆真實(shí)狀態(tài)和自然狀態(tài)，也是討論邊疆治理的基本假設(shè)。國內(nèi)學(xué)界關(guān)于邊疆的解讀存在“建構(gòu)論”和“實(shí)在論”的爭議，筆者認(rèn)為邊疆既是建構(gòu)的也是實(shí)在的，二者不過是針對(duì)邊疆的不同狀態(tài)進(jìn)行的不同角度的闡釋。以此為據(jù)，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面來理解異質(zhì)性如何是邊疆自然狀態(tài)和真實(shí)狀態(tài)：一方面，從演進(jìn)角度看，邊疆是統(tǒng)治者依據(jù)戰(zhàn)略意圖建構(gòu)出來的，邊疆的異質(zhì)性是以邊疆的建構(gòu)意涵為依附，這是一種真實(shí)狀態(tài)：統(tǒng)治者的戰(zhàn)略意圖構(gòu)建了邊疆存在，統(tǒng)治能力決定了邊疆的盈縮、不同治邊方略也決定了邊疆的不同發(fā)展水平，這種水平是邊疆的異質(zhì)性的一種體現(xiàn)，因而異質(zhì)性隨著國家統(tǒng)治能力的變化而出現(xiàn)量的變化；另一方面，從發(fā)生角度看，邊疆作為一種自然存在，邊疆的異質(zhì)性便是一種自然狀態(tài)。自然狀態(tài)必然是真實(shí)狀態(tài)，但真實(shí)狀態(tài)不一定是自然狀態(tài)。(15)鄧曦澤：《反對(duì)霸權(quán)主義如何可能》，《思想戰(zhàn)線》2014第1期。異質(zhì)性和同一性是國家治理過程中面臨環(huán)境的真實(shí)狀況。只要邊疆存在，異質(zhì)性就是其最顯著的特征，因此，異質(zhì)性描述的是邊疆一種自然狀態(tài)的事實(shí)。同理，只要邊疆的異質(zhì)性存在，邊疆治理必須以異質(zhì)性為基礎(chǔ)，如果不存在邊疆的異質(zhì)性治理情境，則邊疆治理與腹地治理就沒有差別，也就不存在邊疆治理的概念了。因此，從方法上來說，異質(zhì)性是邊疆治理的最重要假設(shè)。

其三，異質(zhì)性的動(dòng)態(tài)屬性。在馬克思哲學(xué)里，任何事物都是動(dòng)態(tài)的，異質(zhì)性亦是如此。本研究中的邊疆異質(zhì)性意涵在開篇已經(jīng)明示，即“不利于邊疆穩(wěn)定和發(fā)展的要素”，也就是說對(duì)于要素異質(zhì)性的界定要以“穩(wěn)定和發(fā)展”為考量標(biāo)準(zhǔn)，但隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，異質(zhì)性要素會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。就自然地理要素而言，復(fù)雜崎嶇的地形，不僅使邊疆農(nóng)業(yè)發(fā)展受限，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長期遲滯于腹地，同時(shí)也阻礙邊疆與腹地融合，但正是得益于此，邊疆的原始自然風(fēng)貌得以較好保存，大量的自然風(fēng)景區(qū)相繼建立，大量的游客涌入不僅帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展還促進(jìn)了“邊內(nèi)”交流。例如就云南省而言，地形多為山地，交通十分不便，在數(shù)千年的歷史進(jìn)程中隔絕了“邊內(nèi)交流”，阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著交通障礙的破除，豐富的民族文化資源與自然資源使旅游業(yè)獲得快速而全面的發(fā)展，云南省搖身一變成為旅游大省，就2018年而言，該省旅游總收入8991.44億，同比增長29.9%，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率約為50.3%、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長約13個(gè)百分點(diǎn)。(16)云南省統(tǒng)計(jì)局:《云南省2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》:http://www.stats.yn.gov.cn/tjsj/tjgb/201908/t20190814_884635.html，上網(wǎng)時(shí)間2019年12月8日。巨大的旅游經(jīng)濟(jì)紅利也促使了西藏、新疆等邊疆省份相繼打造出“魯朗小鎮(zhèn)”“尼洋河”“卡定溝”“喀納斯”風(fēng)景區(qū)、天山天池、那拉提等系列風(fēng)景區(qū)。故而，對(duì)于邊疆異質(zhì)性的構(gòu)成要素要以動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光加以衡量。

其四，異質(zhì)性是可逆的。異質(zhì)性分析視角下的邊疆治理強(qiáng)調(diào)某一要素的異質(zhì)性程度變化會(huì)對(duì)其他要素的異質(zhì)性程度造成影響，例如，邊疆與腹地的地理?xiàng)l件差異會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等方面的差異，進(jìn)而導(dǎo)致邊疆與內(nèi)地相異的宗教信仰、民族身份認(rèn)同乃至國家認(rèn)同等差異；低水平的國家認(rèn)同會(huì)進(jìn)而導(dǎo)致邊疆趨向于維持邊疆原貌，不愿通過改變自然條件縮短與腹地的物理距離，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)條件越發(fā)落后，環(huán)環(huán)相扣，最終進(jìn)一步弱化國家認(rèn)同。由此可見，異質(zhì)性變化的整個(gè)過程呈現(xiàn)旋渦式上升(詳見圖1)，邊疆異質(zhì)性變化形態(tài)既可以是發(fā)散也可以是內(nèi)聚的。就發(fā)散而言，地理?xiàng)l件作為純客觀性要素是異質(zhì)性形成起點(diǎn)，不斷延伸出包括民族、經(jīng)濟(jì)、文化等人文要素的異質(zhì)。例如，歷史上由于惡劣的地形條件，邊疆少數(shù)民族受制于閉塞的生活環(huán)境，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)無從接觸，(17)吳楚克：《現(xiàn)代社會(huì)分工背景下的邊疆經(jīng)濟(jì)與邊疆社會(huì)治理》，《北華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018第3期。導(dǎo)致較長時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、水平低，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)發(fā)展上的心理失衡，一定時(shí)段上出現(xiàn)的民族矛盾，族際沖突，長期積累便會(huì)慢慢侵蝕國家認(rèn)同；(18)蔡文成：《多民族國家的國家認(rèn)同:危機(jī)與重構(gòu)——以國家治理為視角》，《理論探索》2015年第5期。就內(nèi)聚而言，從理想狀態(tài)來講地理?xiàng)l件異質(zhì)性是漩渦模式的終點(diǎn)。地理?xiàng)l件作為大自然的產(chǎn)物，除交通基礎(chǔ)設(shè)施因科學(xué)技術(shù)可使天塹變通途，大大縮短邊疆與腹地的物理距離外，人為可改變性十分有限，但是人文要素卻可以不斷地進(jìn)行調(diào)整，因此，異質(zhì)性的理想水平可以達(dá)到只剩下地理?xiàng)l件的異質(zhì)性，即邊疆僅僅是地理環(huán)境意義上的地理邊疆，而不再涉及經(jīng)濟(jì)、文化、政治等影響國家穩(wěn)定和發(fā)展意義上的邊疆，實(shí)現(xiàn)真正的邊疆腹地一體性。

三、減小邊疆異質(zhì)性：邊疆治理優(yōu)化的行為選擇

確定了邊疆異質(zhì)性的原因、基本特征后，有助于接下來探究邊疆治理的邏輯和優(yōu)化路徑。由于異質(zhì)性是邊疆治理發(fā)生的條件，所以接下來筆者將進(jìn)行3方面的論證：首先是論證邊疆的異質(zhì)性必然導(dǎo)致邊疆治理的存在；其次是論證邊疆治理與邊疆的異質(zhì)性的程度成正相關(guān)關(guān)系；最后是考察調(diào)整和減小邊疆的異質(zhì)性的可能性與基本建構(gòu)路徑。

在研究邊疆治理時(shí)，有兩個(gè)預(yù)設(shè)不可忽視：第一是邊疆的異質(zhì)性，第二是國家追求邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展，以增強(qiáng)國家在邊疆的政治合法性。前者是針對(duì)邊疆自身的特征，后者針對(duì)國家的治理目的。與國家治理相比，邊疆治理的區(qū)別不在于國家治理的目的，而在于其治理客體的特征，故而異質(zhì)性是邊疆治理行為發(fā)生的一個(gè)關(guān)鍵的變量。以上的兩個(gè)預(yù)設(shè)都是關(guān)于邊疆治理的基本預(yù)設(shè)，少了其中一個(gè)，都不可能有邊疆治理的存在，而只要滿足這兩項(xiàng)預(yù)設(shè)，就一定有邊疆治理行為，即：邊疆治理產(chǎn)生的充要條件是邊疆的異質(zhì)性并且邊疆治理是國家治理體系的重要內(nèi)容，國家治理追求的是國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

本文以演繹的邏輯方法證明，邊疆治理的核心問題是減小邊疆的異質(zhì)性。

首先，預(yù)設(shè)1，體系性，治理從層級(jí)上包括國家治理、地方治理，地方治理又包括內(nèi)地治理、邊疆治理。治理從內(nèi)容是構(gòu)成國家的各個(gè)部分包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)之間的治理關(guān)系，這種治理關(guān)系使國家治理具有體系性。邊疆治理是構(gòu)成國家治理的重要部分。

(2)預(yù)設(shè)2 ：邊疆具有異質(zhì)性

(3)預(yù)設(shè)3：統(tǒng)一的治理模式有助于治理效率的提升

說明：該預(yù)設(shè)是源自于泰勒的科學(xué)管理理論，標(biāo)準(zhǔn)化的操作有利于提升效率，減小不可控的風(fēng)險(xiǎn)要素。

(4)預(yù)設(shè)4：治理追求國家穩(wěn)定和發(fā)展

求證：邊疆治理的核心問題是減小邊疆的異質(zhì)性

推論：

(5)由(1)可得，體系由多個(gè)內(nèi)容單元構(gòu)成。

說明，這里的體系包括治理的層次多元即國家治理、地方治理，也包括治理的空間多元即內(nèi)地治理、邊疆治理，還包括治理內(nèi)容多元即政治經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)等，只要發(fā)生治理就有治理關(guān)系。為了將不同的治理關(guān)系統(tǒng)攝起來，就需要一個(gè)表達(dá)治理關(guān)系體的概念，就是體系。體系包括多個(gè)單元，乃是體系這個(gè)概念的含義所蘊(yùn)含的，從體系性得出體系有多個(gè)單元構(gòu)成，乃是分析出來的，處于康德意義的分析命題。(19)(德)康德：《純粹理性批判》，鄧曉芒譯，北京：人民出版社，2004年版，第8頁。

(6)由(2)、(5)可得，邊疆治理單元具有異質(zhì)性

(7)由(1)和(6)可得體系內(nèi)的各治理單元構(gòu)成一個(gè)治理體

(8)由(7)可知一個(gè)治理體需要一定的治理模式

(9)由(8)可知一個(gè)治理模式需要根據(jù)治理對(duì)象的具體情境而定

(10)引入定義，治理模式的具體請(qǐng)將就是治理對(duì)象的異質(zhì)性，掌握體系異質(zhì)性。換句話，國家治理。國家治理就是在所有的治理單元中如何使治理體系有利于國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

(11)由(4)(9)(10)可知，國家治理可以對(duì)各個(gè)治理體系進(jìn)行優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

(12)由(2)可得，邊疆治理單元不是同質(zhì)的，換句話說就是統(tǒng)一適用的治理模式是不存在的。

(13)由(8)(10)(12)可知，如果一個(gè)治理模式?jīng)]有統(tǒng)一的，但統(tǒng)一的治理模式有助于治理效率的提升，同時(shí)又需要結(jié)合治理對(duì)象的異質(zhì)性，這就需要產(chǎn)生具體治理

(14)由(6)(13)可知，因?yàn)檫吔哂挟愘|(zhì)性，使得異質(zhì)性成為治理的決定因素

(15)由(3)(11)、(14)可知，對(duì)于治理單元來說，基于異質(zhì)性是治理優(yōu)化的重要工具，成為國家治理體系內(nèi)優(yōu)化治理的重要手段。

(16)由(15)可知，異質(zhì)性成為治理的重要考慮因素

(17)由(16)可知，考慮異質(zhì)性成為邊疆治理體系的最重要問題，即核心問題。

(18)由(3)(17)可知，邊疆治理的核心問題是調(diào)整和減小邊疆的異質(zhì)性。

由上，可得到邊疆的異質(zhì)性是邊疆治理核心的邏輯推理(見圖2)

邊疆的異質(zhì)性必然導(dǎo)致邊疆治理具有復(fù)雜性，這是一個(gè)定性判斷。在定量上講，邊疆的異質(zhì)性的程度與邊疆治理的復(fù)雜性程度成正比，這里的定量指的是描述關(guān)系上的定量。邊疆異質(zhì)性越強(qiáng)，邊疆治理涉及到的內(nèi)容單元異質(zhì)性就越大，即邊疆個(gè)性特征越明顯，邊疆治理面臨情境的復(fù)雜性和不可控性就會(huì)增加，因而越難以國家統(tǒng)一的治理政策進(jìn)行一體化治理。在實(shí)際的異質(zhì)性調(diào)適中，地方政府、中央政府是邊疆異質(zhì)性調(diào)適的政策供給方，邊民是政策的接受者，雙方的力量、立場、行為邏輯存在差別，在邊疆治理中形成各種力量場。科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握邊疆治理中的異質(zhì)性類型，考驗(yàn)著中央和邊疆地方政府的治理能力和治理水平。從前面關(guān)于異質(zhì)性的定義可知，邊疆的異質(zhì)性是自然條件和社會(huì)條件的特殊集合，“自然條件+社會(huì)條件”的特殊性是一切治理行為進(jìn)行的充要條件，也是邊疆治理得以進(jìn)行的充要條件，因此，減小自然條件和社會(huì)條件異質(zhì)性是實(shí)現(xiàn)邊疆治理與腹地治理效果同質(zhì)化的充要條件。

上面的證明結(jié)論也是與我國的邊疆治理經(jīng)驗(yàn)相符合的：秦朝一方面通過建立郡縣制把王朝國家的政治統(tǒng)治深入邊疆，處理邊疆少數(shù)民族以及民族政權(quán)之間的關(guān)系，另一方面對(duì)歸附的較大少數(shù)民族部落實(shí)行屬邦管轄，在中央設(shè)立“典屬國”，“掌蠻夷降者”(20)《漢書》卷一九上，《百官公卿表上》。；漢朝漢承秦制，沿襲了秦朝郡縣制，在屬邦的基礎(chǔ)之上并設(shè)立“屬國”，管理內(nèi)遷民族。秦以后2000多年時(shí)間里，王朝國家治理邊疆基本方略是“守中治邊”“守在四夷”，將邊疆作為國家特殊區(qū)域予以對(duì)待，具體的邊疆治理策略大致包括:“(1)朝貢與納質(zhì);(2)羈縻之治與土司制度;(3)和親與盟誓;(4)教化與互市;(5)設(shè)治拓道與移民屯墾”(21)周平：《中國邊疆治理研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年版。這5個(gè)方面。諸種治邊方略均是依據(jù)邊疆獨(dú)特的地理位置和社會(huì)特質(zhì)進(jìn)行的，極大地促進(jìn)了邊疆與內(nèi)地的交流，促進(jìn)邊疆生產(chǎn)、生活方式等方面的改善。

1949年后中央政府先后在邊疆進(jìn)行了政權(quán)建設(shè)，對(duì)邊疆進(jìn)行開發(fā)性建設(shè)，提升了邊疆民族的國家認(rèn)同感。隨著社會(huì)的發(fā)展，邊疆由于交通不便、地域閉塞等要素局限，經(jīng)濟(jì)長期得不到快速發(fā)展，與內(nèi)地的差距不斷加大。介于此中央政府在邊疆相繼進(jìn)行興邊富民 、西部大開發(fā)、對(duì)口支援、民族型互嵌社區(qū)建設(shè)、一帶一路建設(shè)等，均是在“治國必先治邊”的思想指導(dǎo)下，堅(jiān)持“邊內(nèi)”治理、“邊內(nèi)”治理與“邊外”治理相結(jié)合，維護(hù)了邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展。(22)羅靜,馮建勇：《新時(shí)代中國邊疆治理的新思路新實(shí)踐》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。從邊疆治理的內(nèi)容和目的來看，以上系列措施看似是增加邊疆的異質(zhì)性，但實(shí)際上是減小了邊疆在民族性、邊緣性等特征影響下低政治參與度、低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的異質(zhì)性。古今歷史均說明，調(diào)整和減小邊疆的異質(zhì)性是邊疆治理的重要內(nèi)容和重要任務(wù)。

四、邊疆治理優(yōu)化的路徑方略

異質(zhì)性程度與邊疆治理的困難程度成正相關(guān)，意涵了優(yōu)化邊疆治理的路徑方略要圍繞邊疆異質(zhì)性調(diào)適為中心。

(一)邊疆治理優(yōu)化的基本思路——“合為綱，異而治”

“合為綱”指的是邊疆在治理中要堅(jiān)持一體維度，以發(fā)展和穩(wěn)定作為邊疆的異質(zhì)性要素的調(diào)適標(biāo)準(zhǔn)。一體維度是指以中華民族為國族，以統(tǒng)一的政治制度構(gòu)筑內(nèi)地與邊疆高度統(tǒng)一的政府體系與政治體制，從而塑造和提升國家認(rèn)同(23)孫保全：《論中華民族構(gòu)建過程中的邊疆整合》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。。近年來，隨著邊疆各族人口的增加，族際規(guī)模不斷擴(kuò)大，利益總量相對(duì)穩(wěn)定與利益需求不斷增加之間的矛盾導(dǎo)致族際利益博弈加劇，而大量的跨界民族由于兩國甚至多國文化的影響，族際關(guān)系可能出現(xiàn)外源性瓦解。十九大報(bào)告明確指出要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，邊疆異質(zhì)性調(diào)適也必須以鞏固、安全為目的，任何調(diào)適手段只要違反該目的，均是本末倒置。故而，邊疆治理絕不是邊疆自己的治理，而是在國家治理體系中以國家的安全和穩(wěn)定為目的進(jìn)行的治理。因此，就“合為綱”是否與現(xiàn)行民族政策的尊重民族多元性相沖突而言，筆者認(rèn)為并不存在沖突。邊疆大多為少數(shù)民族區(qū)域自治地，民族區(qū)域自治制度看似增加了多元性，但實(shí)際上是以促進(jìn)國家認(rèn)同感、確保邊疆鞏固為目標(biāo)的多元性，這本身就是對(duì)邊疆內(nèi)地一體性的回應(yīng)。(24)民族區(qū)域自治法在法律位階上是下位法。按規(guī)《立法法》的規(guī)定，上位法(憲法)高于下位法，下位法不得與上位法相抵觸。其表現(xiàn)形式有4個(gè)方面：中央立法優(yōu)于地方立法；同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法高于同級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法；同類型立法根據(jù)立法主體的地位確立法律位階關(guān)系；權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成的常設(shè)機(jī)構(gòu)之間，人民代表大會(huì)制定的法規(guī)性文件效力等級(jí)高于常規(guī)機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)性文件。

“異而治”指的是邊疆異質(zhì)性由歷史和自然共同造就的，不可能徹底予以消除，但這并不意味著異質(zhì)性(包括自然條件和社會(huì)條件)不可以進(jìn)行調(diào)適，從而減小邊疆的異質(zhì)性。需要說明的是：個(gè)性與共性作為事物存在的兩種狀態(tài)，個(gè)性的存在是客觀事實(shí)，邊疆作為國家領(lǐng)土邊緣的歷史現(xiàn)象也是如此，因此，異質(zhì)性的消除、降低不是按照腹地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)簡單粗暴地進(jìn)行消除、同化，而是有選擇地對(duì)異質(zhì)性要素進(jìn)行因勢利導(dǎo)。按照是否有利于發(fā)展和穩(wěn)定，可將異質(zhì)性要素分為4類：“有利于發(fā)展和穩(wěn)定”“有利于發(fā)展但不穩(wěn)定”“不利于發(fā)展但穩(wěn)定”“既不利于發(fā)展也不利于穩(wěn)定”。邊疆治理的基本方略就是以國家穩(wěn)定和發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)四類要素進(jìn)行策略調(diào)適，以此得出邊疆異質(zhì)要素調(diào)適的象限圖(見圖3)。

首先，針對(duì)有利于發(fā)展和穩(wěn)定的要素要進(jìn)行正面導(dǎo)向和扶持。十八大以來習(xí)近平就圍繞中央民族優(yōu)秀文化的繼承和發(fā)展做了系列論述，邊疆優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化作為中華文化的有機(jī)組成，應(yīng)該得到繼承和發(fā)展：一方面要增強(qiáng)邊疆優(yōu)秀文化與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的契合性，(25)王嵐：《論少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的契合》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2015年第7期。例如對(duì)邊疆地區(qū)傳統(tǒng)的有關(guān)勤勞、正直、守信等品質(zhì)的文化要素進(jìn)行凝練和發(fā)揚(yáng)，促進(jìn)邊疆社會(huì)穩(wěn)定；另一方面要對(duì)邊疆的技藝類、藝術(shù)類、民俗類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行傳承，發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，盤活傳統(tǒng)文化，促進(jìn)邊疆社會(huì)發(fā)展；其次，針對(duì)有利于邊疆發(fā)展但不穩(wěn)定的要素，要堅(jiān)持“穩(wěn)為首”，對(duì)該類要素要堅(jiān)決打擊和取締，例如就低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要素而言，邊疆自然資源豐富，成為能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地，該類產(chǎn)業(yè)在一定程度上帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是對(duì)資源、環(huán)境的破壞會(huì)形成邊民的“環(huán)境被剝奪感”，易激起群眾性事件，對(duì)社會(huì)秩序造成嚴(yán)重的影響，破壞社會(huì)穩(wěn)定，因此必須就其環(huán)境影響作出反復(fù)評(píng)估，項(xiàng)目的環(huán)境損害結(jié)果達(dá)到可接受范圍，實(shí)現(xiàn)要素的實(shí)持轉(zhuǎn)變后方可實(shí)施；再次，針對(duì)不利于發(fā)展但有利于穩(wěn)定的要素要進(jìn)行優(yōu)化和改善，例如邊疆還有“姑舅表優(yōu)先婚”、早婚等舊俗殘留，這些地區(qū)的社會(huì)關(guān)系基于婚姻關(guān)系而建構(gòu)，也因?yàn)閭鹘y(tǒng)的婚姻關(guān)系而得到延續(xù)和鞏固，(26)高志英：《铓的流動(dòng)與茶山社會(huì)建構(gòu)》，《民族研究》2013年第4期；伍瓊?cè)A：《云南邊疆邊遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族的早婚原因探究》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期?？此朴欣诰S持傳統(tǒng)邊疆社會(huì)或家庭組織結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定，但增加了隱性疾病的發(fā)病率，由健康狀況差或者殘疾形成的負(fù)人力資本通過代際傳遞制約定庭和社會(huì)的發(fā)展。(27)王卓,時(shí)玥:《彝族貧困代際傳遞現(xiàn)狀及影響因素研究》，《中國人口科學(xué)》2019年第3期。為此，在此類地區(qū)要積極地引導(dǎo)婚姻舊俗的揚(yáng)棄、控制疾病的發(fā)病率，提升人力資本，進(jìn)而促進(jìn)邊疆發(fā)展；最后，針對(duì)既不利于發(fā)展也不利于穩(wěn)定的要素要堅(jiān)決予以打擊和消除。2009年新疆7·5事件不僅造成進(jìn)2000人員傷亡(其中197人死亡，1700人受傷)，房屋受損719戶，還致使當(dāng)年的新疆旅游業(yè)負(fù)增長。(28)人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部：《反恐越堅(jiān)決社會(huì)越團(tuán)結(jié):新疆暴恐案7-5事件》 ：http://opinion.people.com.cn/n/2013/0705/c1003-22085417.html. 2019年12月9日訪問。因此，諸如恐怖主義、分裂主義、極端民族主義等要堅(jiān)決打擊。

由此可見，邊疆治理面對(duì)的情形是：首先，邊疆與內(nèi)地屬于同一個(gè)國家整體。研究所討論的異質(zhì)性是為了優(yōu)化邊疆治理，進(jìn)而提高國家整體的治理能力和治理水平。如果邊疆與內(nèi)地不是同一個(gè)國家整體，則不存在于一個(gè)治理體系，再談他們之間具有異質(zhì)性也就沒有意義；其次，屬于同一個(gè)國家整體就需要一個(gè)治理模式，以實(shí)現(xiàn)國家整體穩(wěn)定和發(fā)展的需要，但沒有一個(gè)統(tǒng)一的治理模式能夠讓邊疆與內(nèi)地實(shí)現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展；最后，模式需要建構(gòu)。目前為止，還沒有一個(gè)統(tǒng)一的治理模式能夠有效實(shí)現(xiàn)邊疆與腹地的同質(zhì)化發(fā)展。在缺乏統(tǒng)一模式的條件下，國家治理需要考慮邊疆的獨(dú)特性帶來的政策執(zhí)行效果不可控風(fēng)險(xiǎn)，因此，邊疆治理要堅(jiān)持“合為綱，異而治”，以實(shí)現(xiàn)邊疆與腹地治理結(jié)果的同質(zhì)化為目標(biāo)進(jìn)行異質(zhì)性調(diào)適。

(二)邊疆治理的優(yōu)化路徑

邊疆作為兩國或多國的領(lǐng)土連接地，較之于腹地治理的最大異質(zhì)性在于遠(yuǎn)離統(tǒng)治中心而與他國近距離所形成的復(fù)雜治理情境。一方面，邊疆在地理距離上與他國毗鄰，不僅容易滋生大量跨國犯罪，而且由于存在大量跨界民族，跨國非正式交流在邊疆十分頻繁，國家認(rèn)同感由此可能出現(xiàn)搖擺；另一方面，作為國內(nèi)國外空間的連接點(diǎn)，周邊國家和國際敵對(duì)勢力大肆鼓吹中國威脅論，邊疆盤踞的境內(nèi)外分裂勢力十分猖獗。同時(shí)，在國際地緣影響下，邊疆還容易受到如朝核危機(jī)、印巴沖突、緬甸戰(zhàn)亂等國際局勢的影響。在此背景下，我國需要從國內(nèi)和國際兩方面入手，優(yōu)化邊疆治理。

1.在國內(nèi)層面

就國內(nèi)而言，國家要堅(jiān)持興邊富民、西部大開發(fā)、對(duì)口援邊等戰(zhàn)略，加強(qiáng)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)邊民的物質(zhì)“可獲得感”，減小失業(yè)、貧困等不穩(wěn)定要素。具體來講包括：在參與主體方面，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，堅(jiān)持和完善共建共享共治。隨著地區(qū)和國家的發(fā)展，邊疆異質(zhì)性調(diào)適面臨的威脅不再是自然、交通等顯性要素，而是更隱蔽、更無形的異質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)。在新形勢下，邊疆異質(zhì)性調(diào)適的關(guān)涉行為體已經(jīng)由個(gè)體拓展至團(tuán)體、國家等，但邊疆治理目前仍多以政府為主體，難以對(duì)邊疆異質(zhì)形成的歷史、現(xiàn)實(shí)及未來走向進(jìn)行及時(shí)認(rèn)識(shí)和把握，同時(shí)，邊疆民族構(gòu)成、居住形式、認(rèn)同感構(gòu)成等要素導(dǎo)致政府治理難以插到邊疆底部。故而，僅靠政府或者單個(gè)地方部門已經(jīng)難以把控邊疆異質(zhì)性的調(diào)適，堅(jiān)持政府、社會(huì)、市場等主體的多元共治，營造共建共治共享的治理格局是邊疆治理的重要導(dǎo)向。

在內(nèi)容方面，實(shí)現(xiàn)治理內(nèi)容立體網(wǎng)絡(luò)化。針對(duì)邊疆異質(zhì)性，邊疆治理要始終在堅(jiān)持穩(wěn)定和發(fā)展為最終目標(biāo)之下進(jìn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果與內(nèi)地同質(zhì)化。首先，不斷地加強(qiáng)和完善邊疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過改善交通條件、普及互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)等措施，真正全面實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū) “三通”，拉近與內(nèi)地的“物理距離”。其次，就公共服務(wù)供給而言，要不斷創(chuàng)新供給形式，例如當(dāng)下國家公共產(chǎn)品、公共服務(wù)主要是以集中辦理形式，實(shí)行定點(diǎn)供給，但是邊疆地廣人稀，居民居住點(diǎn)分散，集中的服務(wù)供給模式難以滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求。在邊疆開展流動(dòng)公共服務(wù)供給，例如“流動(dòng)文化車”“流動(dòng)警務(wù)室”“流動(dòng)圖書館”等，(29)劉銀喜,任梅：《流動(dòng)公共服務(wù):公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新——概念提出、邏輯起點(diǎn)及創(chuàng)新價(jià)值》，《中國行政管理》2015年第8期。解決服務(wù)定點(diǎn)與對(duì)象流動(dòng)分散之間的矛盾。最后，就文化聯(lián)系而言，積極推進(jìn)民族互嵌型社區(qū)建設(shè)，不斷地組織內(nèi)地文化進(jìn)邊疆活動(dòng)，加強(qiáng)與腹地的文化紐帶聯(lián)系，將民族交流和溝通融合到日常，拉近邊疆與內(nèi)地的“心理距離”，增強(qiáng)邊民的國家認(rèn)同感。

在過程方面，實(shí)現(xiàn)治理過程規(guī)制化。針對(duì)邊疆的多元異質(zhì)性對(duì)治理帶來的負(fù)面影響，邊疆治理要以“規(guī)制穩(wěn)邊”為治理的過程要求。規(guī)制穩(wěn)邊就是以法律規(guī)制為主導(dǎo)，堅(jiān)持正式手段與非正式手段相結(jié)合，對(duì)邊疆進(jìn)行規(guī)制治理。(30)呂朝輝：《邊疆治理體系現(xiàn)代化視域下的規(guī)制穩(wěn)邊研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。具體而言，在正式制度建設(shè)方面，秉承十九屆四中全會(huì)精神“以一流之力創(chuàng)造一流的治理效能，用一流的治理效能防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”，強(qiáng)化制度意識(shí)、維護(hù)制度權(quán)威，要全面梳理妨礙邊疆治理優(yōu)化的法律制度，積極完善邊疆治理的相關(guān)法律制度，真正做到以法律判定“可為與不可為”；在非正式制度建設(shè)方面，要積極地引導(dǎo)和利用。歷史上邊疆由于長期的封閉性，國家治理難以真正深入邊疆社會(huì)內(nèi)部，從而形成了包括倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、家族觀念在內(nèi)的非正式制度，這些非正式制度對(duì)邊疆治理的影響里是廣泛的、持久的、潛在的。在現(xiàn)實(shí)的邊疆治理，需要更多地與非正式制度相互配合，在自治、法治的背景下，結(jié)合德治，對(duì)非正式制度進(jìn)行利用和引導(dǎo)，發(fā)揮非正式制度對(duì)于邊疆穩(wěn)定和發(fā)展的潛在、持久作用。

2.在國際層面

從國際層面看，“鎖國外交”已成歷史，開展國際合作治理是經(jīng)濟(jì)全球化背景下必然的發(fā)展趨勢。邊疆大部分位于國家一帶一路戰(zhàn)略的重要地段，發(fā)展與穩(wěn)定態(tài)勢與國際環(huán)境緊密對(duì)接，國家只能順勢而為：首先，打造良好周邊環(huán)境。國際環(huán)境要素是邊疆與腹地治理情境的主要區(qū)別之一，對(duì)邊疆穩(wěn)定和發(fā)展具有較大的不可控性影響，要積極打造周邊命運(yùn)共同體，減小域外要素對(duì)邊疆治理體系造成的負(fù)面影響。例如，積極開展次區(qū)域合作，充分利用域外治理資源，調(diào)動(dòng)域外治邊力量向邊地凝聚，(31)周俊華,王浩然：《基于大數(shù)據(jù)參與次區(qū)域合作的地方政府治邊模式創(chuàng)新研究——以瀾滄江—湄公河合作下的中國云南省為例》，《東南亞縱橫》2019年第4期。一方面通過經(jīng)濟(jì)次區(qū)域合作，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)資源和人才流動(dòng)，提升邊疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面通過政治次區(qū)域合作提升公共服務(wù)的普及率，降低跨境犯罪率，為邊疆治理提供穩(wěn)定的周邊環(huán)境。

其次，樹立文化自信。在邊疆民族與周邊國家的文化交流中，以強(qiáng)大文化為紐帶，塑造中國精神、中國價(jià)值，增強(qiáng)邊民尤其是跨界民族的國家認(rèn)同感。歷史與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)證明文化自信是解決人心所向的問題，國家認(rèn)同的關(guān)鍵在于文化自信，(32)萬欣榮：《從被動(dòng)輸入到文化自信——中外文化交流的歷程及其啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》2016年第11期。為此，邊疆治理要積極依托一帶一路建設(shè)，在文化交流中，不斷凝聚沿線國家的價(jià)值共識(shí)，解決邊民的人心所向，為邊疆治理提供強(qiáng)大的人心支持。

最后，合理利用國際組織。近年來國際組織在邊疆治理中無論是數(shù)量還是作用都呈上升趨勢，積極發(fā)揮國際組織正面作用，是新時(shí)期邊疆穩(wěn)定和發(fā)展的重要助推器。就云南省而言，改革開放以來在該地區(qū)開展活動(dòng)的國際非政府組織就超過300家，關(guān)注問題主要集中在基礎(chǔ)教育、艾滋病防治、兒童福利、生態(tài)保護(hù)以及扶貧等領(lǐng)域，(33)侯江紅：《云南邊疆民族地區(qū)境外非政府組織現(xiàn)狀與規(guī)范對(duì)策》，《科教導(dǎo)刊》(中旬刊)2012年第9期。對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)矛盾緩解起到了一定的作用，但不乏國外敵對(duì)勢力借助國際組織進(jìn)行邊疆分裂和破壞，為此，要準(zhǔn)確地鑒別國際組織的政治色彩，在國際組織管理上要做到“有心”“有容”“有制”。(34)潘強(qiáng)：《廣西借助國際和地區(qū)組織開展公共外交的做法和啟示》，《公共外交季刊》2015年第4期。

五、結(jié)語與未來展望

應(yīng)該看到，邊疆治理是邊疆的異質(zhì)性發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。日漸多元的異質(zhì)性要素，催生了邊疆的發(fā)展矛盾及安全隱患，對(duì)邊疆穩(wěn)定和發(fā)展造成威脅，與邊民和國家對(duì)邊疆治理的目標(biāo)期許之間的差距與日俱增。異質(zhì)性與邊疆治理議題的耦合與協(xié)調(diào)互動(dòng)，為邊疆地方政府和國家從邊疆與腹地的異質(zhì)性角度審視邊疆治理提供了整體性的分析框架。

異質(zhì)性視角下的邊疆治理追尋的是通過減小邊疆地理、交通、經(jīng)濟(jì)、政治、國家認(rèn)同等方面的異質(zhì)性，以實(shí)現(xiàn)邊疆治理效果的最大化的最終目標(biāo)。邊疆異質(zhì)性的減小并不是說實(shí)現(xiàn)邊疆社會(huì)與腹地完全的同一，而是指的是通過減小不利于邊疆穩(wěn)定和發(fā)展的異質(zhì)性要素，實(shí)現(xiàn)其治理結(jié)果和治理目標(biāo)與腹地的同一。現(xiàn)實(shí)的邊疆治理存在自然條件和社會(huì)條件的異質(zhì)性的漩渦增長模式。邊疆自然條件從存在性上來說改變難度較大；邊疆社會(huì)條件既包括宗教也包括文化，形成過程時(shí)間長，內(nèi)容涉及面廣，短時(shí)間內(nèi)難以完全實(shí)現(xiàn)真正的“邊內(nèi)”治理同質(zhì)化。即便有美國這樣的國家，宣稱其邊疆早在一百多年前就結(jié)束了，但是邊疆意蘊(yùn)下的種族矛盾等并沒有隨著邊疆的結(jié)束而結(jié)束。只要主權(quán)國家存在，邊疆就會(huì)存在，即使是學(xué)界所謂的“大國有邊疆，小國無邊疆”也只是針對(duì)邊疆與內(nèi)地的同質(zhì)化程度而言的。因此，針對(duì)像我國這樣的大國，即使將來真的像美國以及歐盟國家一樣實(shí)現(xiàn)邊疆在地理意義上的消除，也并不意味著邊疆獨(dú)特的民族、宗教、安全形勢會(huì)隨之消失。但是邊疆的異質(zhì)性程度可以加以塑造，故而邊疆治理的關(guān)鍵在于不斷減小異質(zhì)性，優(yōu)化邊疆治理情境，有效提升邊疆地方政府和國家的邊疆治理能力。