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    存廢之爭(zhēng)再起,公積金何去何從

    2020-05-14 11:18:56周小鈴
    南方周末 2020-05-14
    關(guān)鍵詞:公積金住房制度

    南方周末記者 周小鈴

    2020年4月19日,西安城北的一家樓盤(pán)開(kāi)售,咨詢者眾多。公積金貸款仍為首套房提供有力支持。

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    ★在某媒體發(fā)起的微博投票中,1.2萬(wàn)網(wǎng)友不同意取消公積金,0.4萬(wàn)人同意,0.1萬(wàn)人無(wú)所謂。高贊評(píng)論是建議取消房貸利息,以及建議允許沒(méi)有限制地取出公積金。

    “公積金當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)最大的問(wèn)題,就是沒(méi)有預(yù)期到中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化?!?/p>

    恰恰是公積金的所有者——“個(gè)人”,沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán),也沒(méi)辦法決定這筆錢該如何使用。

    2020年2月12日,原全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、現(xiàn)任中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆發(fā)文稱,需要對(duì)四個(gè)方面加快改革,其中之一是“取消企業(yè)住房公積金制度”。

    4月16日,黃奇帆再度撰文細(xì)論此事,認(rèn)為公積金是社會(huì)公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物,應(yīng)該取消,為企業(yè)減負(fù),同時(shí)把公積金變?yōu)槟杲穑诵輹r(shí)劃歸個(gè)人。

    4月30日,格力電器董事長(zhǎng)兼總裁董明珠表述贊同取消公積金。這代表了許多企業(yè)的意愿,取消公積金會(huì)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

    此后,前財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉也在一次會(huì)議中表示,公積金的繳費(fèi)率是單位和個(gè)人各5%-12%,合計(jì)最高到24%,“現(xiàn)在是可以緩繳,我認(rèn)為以后可以降到5%,就是關(guān)于之前取消公積金的觀點(diǎn)我也是同意的?!?/p>

    這些觀點(diǎn)激起了網(wǎng)友的爭(zhēng)議,在某媒體發(fā)起的一項(xiàng)微博投票中,1.2萬(wàn)網(wǎng)友不同意取消公積金,0.4萬(wàn)人同意,0.1萬(wàn)人無(wú)所謂。高贊評(píng)論是建議取消房貸利息,以及建議允許沒(méi)有限制地取出公積金。

    “三贏”設(shè)計(jì)

    1984年,上海市區(qū)的人均居住面積5平方米,意味著一家三口要蝸居在15平米的小房子里,過(guò)著逼仄局促的生活。從上海統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)看,上海市人均居住面積(包括公房、私房)從4平方米漲到5平方米,整整用了16年時(shí)間。

    上海市公積金方案起草者、上海社科院研究員戴曉波那一年剛從復(fù)旦大學(xué)畢業(yè),分配至上海市計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所工作。他接到的第一個(gè)課題就是住房商品化。四年后,全國(guó)啟動(dòng)住房改革,戴曉波擔(dān)任上海住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的方案組組長(zhǎng),希望推動(dòng)解決上海人的住房問(wèn)題。

    時(shí)任上海市市長(zhǎng)朱镕基提出,可否增加100萬(wàn)平方米的住房建設(shè),因政府資金緊張,唯有通過(guò)住房改革來(lái)進(jìn)行融資。經(jīng)測(cè)算,建設(shè)資金缺口為8億元。

    方案組先后提出提高租金、銷售住房等方案回籠資金,但這都需要老百姓的“口袋”來(lái)支撐。這兩個(gè)方案落空后,“第三條路”理所當(dāng)然就是解決老百姓的資金問(wèn)題,“(老百姓)有了錢才能談房子”。

    1990年3月,在朱镕基的提議下,上海市政府正式成立一個(gè)由17人組成的住房問(wèn)題研究小組,戴曉波任小組成員。在朱镕基帶領(lǐng)市政府代表團(tuán)訪問(wèn)中國(guó)香港和新加坡之后,建議以公積金為突破口來(lái)解決老百姓的資金問(wèn)題。同年5月,住房問(wèn)題研究小組包括戴曉波在內(nèi)的5名成員前往中國(guó)香港和新加坡,借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。

    該小組的考察成果形成了《上海市住房制度改革實(shí)施方案》,于1991年5月正式在上海實(shí)施。核心思想可以用“推行公積金,購(gòu)房買債券,提租給補(bǔ)貼,買房給優(yōu)惠,建立房委會(huì)”來(lái)概括。戴曉波任上海公積金中心的資金處處長(zhǎng),他認(rèn)為公積金制度對(duì)于國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人來(lái)說(shuō),是“三贏”。

    由于上海正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段,員工工資不包含住房資金,房子由政府或企業(yè)分配,租住的房子租金也很便宜。公積金制度調(diào)和了當(dāng)時(shí)分房者與未分房者之間的“矛盾”。對(duì)于已分到房的人,可以用公積金把房子買下來(lái),沒(méi)有房子的人則可以借公積金貸款買房。

    對(duì)于當(dāng)時(shí)的企業(yè)而言,發(fā)放公積金亦可以減輕為員工解決住房的壓力。戴曉波回憶,當(dāng)時(shí)上海民營(yíng)企業(yè)較少,三獨(dú)(獨(dú)立發(fā)薪、獨(dú)立法人、獨(dú)立納稅)企業(yè)有12萬(wàn)戶,包括一些外資企業(yè)。由于外資企業(yè)的雇傭關(guān)系不穩(wěn)固,無(wú)法像中國(guó)企業(yè)那樣為員工蓋房子,公積金制度恰好能為他們解困。

    對(duì)于政府來(lái)說(shuō),戴曉波列舉,之前那五句話的方案中,前四句話都為政府融到了錢。其中公積金融到五個(gè)億,發(fā)放債券融到兩個(gè)億,租金提高一倍后收回一個(gè)億,出售公房后,房管局也省去了養(yǎng)護(hù)、管理成本,減少了虧損。

    當(dāng)時(shí),上海公租房所有權(quán)屬于國(guó)家,使用權(quán)屬于個(gè)人?!罢粨碛忻x上的所有權(quán),而公民個(gè)人卻可以享受使用權(quán)、處置權(quán)、交易權(quán),以及產(chǎn)權(quán)所帶來(lái)的收益?!惫e金制度推行后,讓上海市民得以購(gòu)置屬于自己的產(chǎn)權(quán)明晰的房子,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的有效結(jié)合。

    1991年,上海市人均居住面積為6.7平方米。公積金制度實(shí)行6年后的1996年,上海市人均居住面積增加到8.7平方米。1994年,上海公積金中心還在全國(guó)率先進(jìn)行公積金個(gè)人購(gòu)房抵押貸款,而后中國(guó)建設(shè)銀行和其他銀行才陸續(xù)跟進(jìn)開(kāi)設(shè)個(gè)人住房抵押商業(yè)貸款業(yè)務(wù)。

    利益分化

    上海所實(shí)施的公積金制度,雖推動(dòng)解決了城市勞動(dòng)者的住房問(wèn)題,但后期也由于管理過(guò)嚴(yán)而“失去活力”。

    戴曉波在任期間,公積金管理中心的權(quán)限極大,“(中心)可以用這筆錢給老百姓貸款、買房,可以把錢貸給企業(yè)幫老百姓建房,也可以買國(guó)庫(kù)券、債券保值增值?!?/p>

    當(dāng)時(shí),很多地方的公積金中心將錢投資在商品房或債券中,但由于各地公積金中心管理水平參差不齊,因此也出現(xiàn)了分化。1997年,東南亞爆發(fā)金融危機(jī),波及世界,各地公積金中心因此遭遇投資風(fēng)險(xiǎn),有些城市公積金中心甚至出現(xiàn)被券商、開(kāi)發(fā)商騙錢的情況。

    “買了‘空債券的公積金不僅拿不到錢,財(cái)政還得賠錢。”戴曉波說(shuō),“空債券”指的是,當(dāng)時(shí)券商手頭并無(wú)債券,卻以開(kāi)具保管單來(lái)銷售債券的做法。一旦券商無(wú)法兌現(xiàn)保管單,公積金中心就只能認(rèn)栽。

    此后,1999年,住房公積金管理?xiàng)l例中規(guī)定,將公積金管理中心職責(zé)內(nèi)的“保值、增值”改為“保值、歸還”,限制其權(quán)力。2002年修訂的公積金條例中,更明確規(guī)定了各地公積金中心由建設(shè)主管部門(mén)、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管。

    然而,政府有關(guān)部門(mén)代管后,地方政府權(quán)力過(guò)大,又使“公積金”成為地方“小金庫(kù)”之憂。

    據(jù)公開(kāi)報(bào)道,2010年,住建部公布,北京、天津、重慶、唐山等28個(gè)城市,作為利用公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點(diǎn)城市。

    2013年3月,中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員王利娜接受南方周末記者采訪時(shí)也表示,按照財(cái)政部規(guī)定,公積金的增值收益扣除管理費(fèi)用后,全部充作政府財(cái)政的保障房補(bǔ)充資金,混淆公積金的產(chǎn)權(quán)歸屬,“這個(gè)資金到底姓‘公還是姓‘私?”

    由公積金產(chǎn)生的利益分化不僅存在于政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)之間,還存在于繳存群體中。

    比如,壟斷行業(yè)職工的公積金繳納比重高于其他行業(yè)職工,造成收入分配不均;公積金賬戶存款收益率低,跑不贏通脹;在日漸高漲的房?jī)r(jià)下,公積金貸款杯水車薪,中低收入者依舊買房難等。

    2015年,公積金條例時(shí)隔十三年再次修訂。對(duì)比2002年修訂版,南方周末記者發(fā)現(xiàn),新修訂版限制繳存基數(shù)為上年城市單位平均工資的60%到3倍之間,繳存比例不高于12%,不低于5%。對(duì)公積金繳存人也放寬了公積金提取條件。同時(shí),規(guī)定公積金收益不再用作保障性住房的補(bǔ)充資金或貼息。

    “中央出臺(tái)公積金修訂條例,是為了規(guī)避公積金風(fēng)險(xiǎn),但同時(shí)也約束了公積金的活力?!贝鲿圆ㄕf(shuō)。

    回想起這些年來(lái)公積金制度的發(fā)展,戴曉波感嘆,“公積金當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)最大的問(wèn)題,就是沒(méi)有預(yù)期到中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化?!钡J(rèn)為,諸多不公平現(xiàn)象背后是土地制度和戶籍制度,歸咎于公積金是不合理的。

    存廢之爭(zhēng)

    在公積金制度運(yùn)行的近三十年里,對(duì)于“廢除公積金”的提議,陳杰已司空見(jiàn)慣。陳杰是上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任,2006年回國(guó)任教后,一直參與、見(jiàn)證公積金制度發(fā)展。

    在他的印象中,公積金存廢問(wèn)題從2006年至2020年,起碼已有過(guò)三波討論。這三波討論中,“廢除公積金”的支持者所持主要觀點(diǎn)是為企業(yè)減負(fù)。

    此外,理由還包括公積金支持職工購(gòu)房作用不明顯,公積金制度導(dǎo)致繳存人資產(chǎn)貶值,拉大社會(huì)貧富差距以及公積金管制制度的本身缺陷等。

    站在企業(yè)的角度來(lái)說(shuō),取消公積金肯定會(huì)減輕負(fù)擔(dān),特別是中小企業(yè),“肯定是希望能少則少,更愿意把‘四金都取消掉?!?/p>

    上海一家技術(shù)外包公司的創(chuàng)始人告訴南方周末記者,上海規(guī)定個(gè)人和企業(yè)需要各出7%作為公積金,企業(yè)負(fù)擔(dān)很重,員工實(shí)際到手也比看上去少,存入公積金賬戶能產(chǎn)生多少收益,又說(shuō)不清楚。

    有學(xué)者以2018年為例,計(jì)算公積金發(fā)放個(gè)人住房貸款余額占整個(gè)個(gè)人住房貸款余額不足20%,并以此認(rèn)為,當(dāng)前老百姓債務(wù)主要是商業(yè)貸款,未來(lái)有望以商業(yè)貸款代替公積金貸款。

    但根據(jù)《全國(guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》,當(dāng)年發(fā)放的個(gè)人住房貸款中,中、低收入群體占96%,首套住房貸款占86%,144(含)平方米以下普通住房占89%,住房公積金貸款重點(diǎn)支持中低收入職工購(gòu)買首套普通住房,當(dāng)年公積金提取總額高于住房公積金繳存總額的60%。

    陳杰分析,“從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),公積金的利用程度還是比較高的”。繳存公積金的人可以享受到企業(yè)繳納的另一半福利,用于貸款首付,也可以提取用于沖貸款月付、租房支出和裝修等。他補(bǔ)充道,一旦取消公積金,企業(yè)本身就沖著“減負(fù)”去的,自然不會(huì)再發(fā)放福利。除非是在勞動(dòng)力市場(chǎng)具備競(jìng)爭(zhēng)力的勞動(dòng)者,才會(huì)得到企業(yè)的福利不變“承諾”。

    廣東一家少兒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人向南方周末記者稱,取消公積金確實(shí)會(huì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),但若換成企業(yè)年金,比例跟公積金差別不大。

    在陳杰的調(diào)查中,部分支持取消的職工,要么是已用過(guò)公積金,之后也不需要用的人,要么是基本沒(méi)有可能買房子的人。但共同點(diǎn)都是認(rèn)為錢放在公積金賬戶,收益很低,還不如放在自己手里。

    對(duì)此,陳杰認(rèn)為,如何讓大家愿意把錢放在公積金賬戶里,核心任務(wù)在于如何解決公積金賬戶收益率太低的問(wèn)題。

    ?下轉(zhuǎn)第12版

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