摸著石頭過河的美國早期公路建設

官陽

美國本沒有路

在美國建國初期，各地區(qū)之間的長距離交通主要是靠水路，人們要離開自己的城鎮(zhèn)和村莊，穿越曠野，只能靠步行、騎馬或者馬車，但那時并沒有道路服務于長途旅行，只有一些零星的崎嶇不平的小徑，摸著石頭過河是尋常事。

美國建立聯(lián)邦政府后，開始意識到國家需要提供一個運輸網絡，以便能將松散的殖民地編織成一個有凝聚力的國家。隨著美國國土開始向西擴張，這種需求也變得更加強烈。關于建立技術規(guī)則統(tǒng)一的路網的認知，就是在這種需求下逐步形成，并陸續(xù)在經濟需求的推動下付諸了行動。

私人收費公路

直到18世紀末葉，美國幾乎所有的道路都是由地方政府修建的本地道路，以滿足城鎮(zhèn)內的交通需求，并沒有跨區(qū)域的公路網。當時的地方政府也難以支付所需的筑路和維護費用，修路主要靠勞役制度，要求身體健全的男子服勞役來修建道路。再后來，這些勞役演變?yōu)榭梢杂弥Ц顿M用購買他人勞動服務的形式來替代。

慢慢的，越來越多的鄉(xiāng)村地區(qū)需要道路來服務于農業(yè)生產和農產品運輸，而建成的連接城鎮(zhèn)的道路也需要持續(xù)養(yǎng)護和改善。商人們抓住機會修建和運營收費公路，那時的收費公路叫“turnpike”，這個詞由兩個單詞合并而成，“轉動”和“長矛”，現(xiàn)在美國的收費高速公路還有一些沿用了這種稱呼。它借鑒了英國私人道路上的收費站形式，在道路上用一條長桿擋住過路人，收費后才會把長桿打開，很像現(xiàn)在的收費站前的抬臂欄桿。大多數(shù)早期的收費公路只是穿過荒野的小路，路面由壓實的泥土構成。

美國第一條私人出資修建的收費公路出現(xiàn)在賓夕法尼亞州，在費城和蘭開斯特（Philadelphia到Lancaster）之間穿越了62英里（約100公里），占用的是公有土地，用兩年時間建設完成。賓州政府沒有花錢建設，而是于1792年把這條公路包租了下來。在這個時期，大家發(fā)現(xiàn)修路可以給商業(yè)帶來跨地區(qū)的市場，投資公路有利可圖，于是不少私人資本紛紛投入建路的生意。這與我國上世紀80年代提出的口號“要想富先修路”的認識形成階段非常相似。

19世紀中葉，全美建了1500多條私人收費公路。這些公路大部分并不怎么賺錢，但是給道路沿途和附近的居民與企業(yè)帶來了巨大的間接利益。到19世紀中后期，蒸汽機輪船和鐵路的出現(xiàn)，以及國家在河道上的建設投資，嚴重沖擊了私人收費公路的贏利能力，加之筑路技術缺陷，這些公路大量陷入惡劣狀況。許多私人公路被股東們放棄，交給國家或地方政府來控制。這個過程中，人們也建立了一個重要的認識—— 道路是有生命周期的，需要花錢維護。耐久性是道路工程一個重要的技術要素，道路的經濟效率則是致命關鍵。

從19世紀中葉開始，美國的私人收費公路大約有16000公里，使用了一種被稱作為“Plank roadway”（木板路）筑路技術，就是先在道路兩側夯實泥土，再在上面鋪設縱向的木梁，然后把木板橫向鋪設在木梁上，這應該算是用木板穩(wěn)定道路物理狀況的初步嘗試。這種木板路通常有18至22英尺（5.5至6.7米）寬，算是當年高技術等級的道路。木板路的建筑費用很高，所以通行費也高，而且在一些原本對本地人出行是免費的地方，這種道路也不免費。這很像我國現(xiàn)在的一些穿越市郊的高速公路，對本地交通流也收費。造價問題直接影響了這種木板路技術的推廣。美國大約有5到8萬公里的公路上都修建過這樣的木板路。這種幾乎是不計成本的筑路方式的缺陷，應該是美國人在實踐中的又一個重要的經濟學認識。

就總體而言，美國各地修建的私人收費公路并沒有確切數(shù)量的統(tǒng)計記錄。后來，隨著公眾對私營收費公路和公路收費的不滿呈增長趨勢，最終促使政府把道路的建設和運營逐步過渡到政府手中。其實從19世紀20年代算起，在運營的私人收費公路已經不多了，大部分公路建設和維護已移交給州、縣的地方政府。也是在這個時期，聯(lián)邦政府首次介入了道路網絡的供應工作。

早期的國道與責任權屬

1803年，俄亥俄州建立并快速發(fā)展起來。這是美國東海岸英國殖民者建立的北美十三州之外向西面美國腹地發(fā)展的第一個中東部州，需要穿越東海岸平原西側的高山才能到達，這使得連接東海岸和西部遼闊地區(qū)道路的必要性越來越明顯。為了將被大山阻隔的傳統(tǒng)的水運商道打通，1803年，美國國會提議利用出讓俄亥俄州土地所籌集的部分資金修建一條“國道”，起點是從馬里蘭州坎伯蘭（Cumberland，MD）到弗吉尼亞州的惠林（現(xiàn)在的西弗吉尼亞州，Wheeling，Virginia），以便連接兩條重要的商業(yè)水道。經過大量的討論和爭論，當時的美國總統(tǒng)杰斐遜于1806年5月29日批準修建該公路，并為此提供了 3萬美元的聯(lián)邦資金。這條公路1811年動工，1819年建成，該公路是美國第一條路面使用碎石滿鋪的公路，比以前的道路具有更高的耐久性。國會在1820年和1825年又批準該公路向西進行擴建。

在國道建設領域，還有一個重要的事件對后世影響深遠。1830年，時任美國總統(tǒng)安德魯·杰克遜否決了“梅斯維爾公路法案”（Maysville Road Bill）。梅斯維爾路雖然是國道的一部分，但完全位于肯塔基州。杰克遜表示，美國聯(lián)邦政府不能資助任何不能使“整個國家”受益的公共項目，尤其是不能資助完全位于一個州內的公路。他宣布，如果需要用聯(lián)邦資金為某個州單獨修路，就需要修改憲法。這一否決對后世產生了持久的影響，并有效地阻止了聯(lián)邦政府直接建設、維護和管理美國的道路。這次否決之后，在美國形成共識，道路的建造和維護是地方州政府的一項職能。盡管隨后的最高法院裁決（Wilson訴Shaw案，1907年）宣布聯(lián)邦政府可以根據《美國憲法》商業(yè)條款的規(guī)定建造和管理州際公路，但認為修路屬于州政府職能的觀點仍然一直占上風。

杰克遜總統(tǒng)反對的，只是出資修建一條僅僅位于單獨州內的道路，并不反對出資修建跨州的國道，所以他同時批準為該路線的跨州路段追加資金。國道的建設在聯(lián)邦的支持下持續(xù)到1838年，當時它的西部終點到達了美國中部五大湖區(qū)的伊利諾依州的萬達利亞（Vandalia， Illinois）。從19世紀30代開始，國道的各個路段都移交給各州進行維修和管理。

在19世紀后期，美國國道因維修不善而陷入廢棄狀態(tài)，其各個部分被轉移到州和地方轄區(qū)。原來的國道路線大部分是現(xiàn)在的美國40號公路的一部分。

好路運動

“好路運動”（Good Roads Movement）是一個民間基層組織發(fā)起的運動，宗旨是倡導國道系統(tǒng)團結一致的理念。這與我國現(xiàn)在呼吁的交通管理需要建立共識，如出一轍。這項運動是以自行車手為主，由美國輪式自行車聯(lián)盟領導發(fā)起的。該聯(lián)盟于1880年5月正式成立，成立后開始出版一本雜志《好路》（Good Roads），雜志內容多是譴責農村和社區(qū)間道路普遍狀況不佳的。這個運動影響很大，導致美國農業(yè)部為了響應這一民間自發(fā)的運動，于1893年發(fā)起了一項全國道路研究，調研美國的道路狀態(tài)。

國徑運動

“國徑運動”（National Trails Movement），是美國國道建設的又一個里程碑級的事件。所謂國徑，指的是穿越于美國多個州的曠野，連接遙遠的城市的原始技術公路。

林肯公路是美國第一條有命名的橫跨北美大陸的汽車公路，是后續(xù)許多類似的公路的示范。該公路充分利用已有的道路，把它們連接在一起，繪制成一條連續(xù)的路線。這很像我國長城的建設過程。它最初從東向西貫穿美國12個州，將東海岸的紐約時報廣場和西海岸的舊金山林肯公園連接起來。這條路線由林肯公路協(xié)會推廣，特別是企業(yè)家們，因為這條公路為沿途的企業(yè)帶來了很多利益。沿線各州和地方政府也參與了道路的改善。這條路線在20世紀一二十年代先后發(fā)生了一些改變，最終該路線穿越了14個州、128個縣和700個地方管轄區(qū)。

林肯公路的成功，促使其他州的地方政府和商業(yè)協(xié)會推廣更多的公路，這些公路成為“國徑運動”的一部分。在眾多的國徑中，著名的“黃石小徑”連接了馬薩諸塞州和華盛頓州西雅圖，東西向橫穿美國整個北部，也有南北向縱貫美國的迪克西公路（Dixie Highway），連接了伊利諾斯州芝加哥和佛羅里達州邁阿密。正是在創(chuàng)建和升級各種跨地區(qū)的公路期間，人們逐漸認識到，需要建立一個更加有序的組織來統(tǒng)籌規(guī)劃和建設國家公路系統(tǒng)，而且這個系統(tǒng)不能僅僅依靠民間力量，需要各州和聯(lián)邦政府的參與。

聯(lián)邦公路管理局的演進

1893年美國國會在歷史上第一次設立了道路調查辦公室（Office of Road Inquiry），歸屬美國農業(yè)部。該辦公室的任務是讓農業(yè)部部長能夠調查全美的道路管理系統(tǒng)，調研最佳道路方法，并授權部長能夠協(xié)助農業(yè)研究院和實驗站傳播有關道路的各種資訊。

從這個歸屬關系可以看出，該辦公室針對的是鄉(xiāng)村道路及其對農業(yè)的影響（我國的農村公路帶有行政色彩的定義，嚴格意義講，美國的rural road應該翻譯為鄉(xiāng)村公路，并不是國內理解的農村公路的概念）。但道路調查辦公室的出現(xiàn)，標志著美國建立了第一個其使命與美國道路系統(tǒng)有關的正式聯(lián)邦機構。本杰明·哈里森總統(tǒng)任命羅伊·斯通將軍（General Roy Stone）為辦公室首任主任。該辦公室的年度預算為1萬美元。

1905年，該辦公室被重新命名為公共道路辦公室（Office of Public Roads），洛根·沃勒·佩奇（Logan Waller Page）被任命為辦公室主任，佩奇擔任這一職務13年，直到1918年去世。佩奇是美國道路改善的主要倡導者，并在促進道路發(fā)展方面加強了聯(lián)邦政府的作用。佩奇以技術革新者著稱，在路面改善技術的研究中成就斐然。特別是在他的幫助下，美國建立了美國國家公路官員協(xié)會（Association of State Highway Officials ，AASHO），這個協(xié)會1973年11月13日更名為美國國家公路和運輸官員協(xié)會（Association of State Highway and Transportation Officials），成為美國聯(lián)邦政府面向各州實現(xiàn)公路系統(tǒng)一系列技術標準的開拓者和共識推動者。直到現(xiàn)在，全美最重要的道路技術標準和規(guī)范，仍主要由AASHTO做背書。1916年，佩奇也是第一部美國聯(lián)邦援助公路法案的積極游說者，該法案為各州的公路設計和建設提供了美國歷史上第一筆聯(lián)邦財政支持。

1915年，公共道路辦公室改為公共道路局（Bureau of Public Roads ，BPR），1949年該局正式劃入美國商務部，顯示了道路對經濟的重要作用已經不僅限于農業(yè)范疇。1966年，該局成為聯(lián)邦公路管理局（FHWA），并被調整歸屬于新成立的美國交通部。所以，在1966年之前，美國重要的公路技術文件還沒有FHWA的參與，更多的是AASHTO等一批協(xié)會委員會的作用。

上述這些機構的持續(xù)演進，才使得美國聯(lián)邦政府具備制定國家公路計劃的行政和技術能力。

汽車的出現(xiàn)與國家公路系統(tǒng)的需求

1914年，亨利·福特（Henry Ford）推出了革命性的汽車裝配流水線，使得汽車生產的規(guī)模大幅度提高，成本下降，人類歷史上首次開始生產普通勞動者能買得起的汽車。這個變化造就了一個快速發(fā)展的時期，使得汽車逐漸成為美國的主要交通工具。汽車的規(guī)?；a，使得更好和更廣泛的國家公路系統(tǒng)的需求變得越來越明顯。

1893年成立的隸屬農業(yè)部的公路調查辦公室，完成了第一次關于全國公路狀況的國家調研。調研發(fā)現(xiàn)，最初由公路旅行愛好者培育出的“國徑運動”，讓國家利益得以加速實現(xiàn)。根據這些調研，美國聯(lián)邦政府在1916年首次提出了《聯(lián)邦援助公路法案》，這是美國聯(lián)邦政府的第一個正式筑路計劃，它計劃向各州和其他管轄區(qū)提供聯(lián)邦援助，用于公路發(fā)展。該法案要求每個州都建立一個負責監(jiān)督該州公路系統(tǒng)的機構。1921年的《聯(lián)邦援助公路法案》（1916年法案的繼承者）則載有一項條款，明確指明“主要或州”公路需要滿足某些資格要求才能獲得聯(lián)邦資助，還要求農業(yè)部長在1923年之前編制一張“主要或州公路”地圖，并每年發(fā)布更新。

1922年，出于國防需要，公共公路局（Bureau of Public Roads）授權約翰·潘星將軍（John P. Pershing）繪制了一幅國家公路地圖。這就是著名的“潘星地圖”，它成為定義美國“主要或州”公路系統(tǒng)的起點。

上述內容，展示了美國聯(lián)邦公路系統(tǒng)的早期歷史足跡。

在1944年，時任美國總統(tǒng)羅斯福（Franklin Delano Roosevelt）向國會遞交了一份具有歷史意義的報告，提出了“地區(qū)互通公路”。這份報告的起草單位是國家地區(qū)互通公路委員會，報告概述并建議了一個全國的互通公路系統(tǒng)，這是一個超過33000英里（約5萬公里）的全國公路系統(tǒng)，將人口30萬或以上的所有城市直接相互連接起來。雖然1944年《聯(lián)邦援助公路法案》授權建造這一公路系統(tǒng)，但并沒有頒布撥款法案。1956年的《聯(lián)邦援助公路法案》最終為該系統(tǒng)的實施提供了授權和撥款。美國聯(lián)邦公路網絡的大發(fā)展，由此展開。

河里那些最突出的石頭和三部重要技術文件

從前面的內容可以看到，在20世紀50年代中葉以前的一百多年的發(fā)展過程中，美國的公路更多的還處在是不是需要建設，建設多少、多大、什么樣的路，由誰出錢，聯(lián)邦政府和州政府如何分工，如何行使管理權和履行維護責任等這些方面。在文獻記載中，有關的道路交通安全管理、道路服務水平評價的材料還未形成系統(tǒng)和規(guī)模。

事實上，在這個期間，美國聯(lián)邦政府一直試圖制定統(tǒng)一的車輛法（類似于我國的《道路交通安全法》），但沒有成功。1926年，在商務部長赫伯特·胡佛（Herbert Hoover，美國第31任總統(tǒng)）的監(jiān)督下，全國統(tǒng)一交通法和條例委員會（National Committee on Uniform Traffic Laws and Ordinances ，簡稱NCUTLO）制定了第一個全國車輛法，但并沒有形成真正意義的聯(lián)邦統(tǒng)一的車輛法，特別是在停車規(guī)范等問題上，各州一直在嘗試努力達成一致。直到1968年，該文件經過全國統(tǒng)一交通法和條例委員會的修訂，正式成為美國的《統(tǒng)一車輛法》（Uniform Vehicle Code）和《規(guī)范交通條例》（Model Traffic Ordinance）。

在道路交通管理和安全技術方面，發(fā)展比較早并形成系統(tǒng)的主要是關于標志、標線和信號燈的規(guī)定文件，后人知道的《統(tǒng)一交通控制設施手冊》（MUTCD）。美國從1927年開始有關于標志標線統(tǒng)一設置要求的技術文件，這與美國的聯(lián)邦交通法早期意識出現(xiàn)是同步的，并在1935年形成第一版全國統(tǒng)一的技術實施手冊。其他的早期交通安全類資料，更多的只是面向道路使用者的宣教內容，局限于報刊雜志上的一些報道和宣傳教育，在駕駛人的訓練規(guī)則和執(zhí)照要求等方面，并沒有更多深入的研究。

很多交通安全技術的早期研究資料都是始于20世紀50年代中期以后，比如著名的“所羅門曲線”，是1955年開始的一項關于車速與安全的關系的大規(guī)模研究項目，涉及3萬名駕駛人，這些都是美國的公路網初步完成以后的新任務。

在徹底解決了是否建路的問題后，加上從 20世紀20年代開始的陸續(xù)的、尚未成規(guī)模體系的研究和探索，在20世紀的50年代和60年代，美國的公路系統(tǒng)終于涌現(xiàn)了一批對后世和世界都有深遠影響的技術報告。

在美國道路運輸和交通管理史上，對世界道路運輸領域最有影響力的是三部偉大文件：

《公路能力手冊》（Highway Capacity Manual，HCM），1950年第一版問世，經過多次修訂，目前最新更新的部分內容已經出至2016年第6版的部分章節(jié)；

《鄉(xiāng)村道路幾何設計準則》（A Policy on Geometric Design of Rural Roads），1965年第一版問世，多次修訂，后更名為《公路和街道幾何設計準則》（A Policy on Geometric Design of Highways and Streets），在業(yè)界以“綠皮書”著稱，已經更新到2018年的第7版；

1935年《統(tǒng)一交通控制設施手冊》（MUTCD），更新至2009年版。

這三部文件，分別從道路能力和服務質量評價方法、道路幾何線型和路側空間等安全條件、標志標線信號燈等最基本的交通流控制方式與規(guī)則傳遞效率等角度，全面闡述了應該建什么樣的道路，如何評價道路的服務水平，如何讓道路更安全，如何管理和控制用路人的行為的各種技術路徑。這些偉大著作從問世到不斷完善的過程，展示了一個汽車運輸大國在不斷的流血和投資失敗的實踐中，發(fā)現(xiàn)問題、否定自我、持續(xù)完善，逐步走向汽車運輸強國的技術脈絡。這三部文件經過不斷修訂，演進為篇幅浩大、內容豐富的技術巨著，被翻譯成多種文字廣泛流傳，僅HCM第一版就被翻譯為9種文字，成為世界級的交通管理和道路建設方面的經典文獻，為后來要過河的人，提供了可靠的石頭乃至橋梁。

①美國40號州際公路是美國州際公路系統(tǒng)的一部份，橫穿整個美國大陸。西起加利福尼亞州巴斯托（與15號州際公路交匯），東在北卡羅萊納州威爾明頓與美國國道117和北卡羅萊納州公路132交匯。全長2555.10英里（4112.03千米）。