行政約談的法理基礎(chǔ)

【摘要】風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代呼喚、規(guī)制任務(wù)與規(guī)制能力存在張力等現(xiàn)實(shí)因素促使行政約談廣泛應(yīng)用，此時(shí)也就更加需要深厚的法理基礎(chǔ)作為支撐以論證其正當(dāng)性。就行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而言，行政法學(xué)界有“管理論”、“控權(quán)論”和“平衡論”三種理論。隨著法治精神的日益深入，公眾參與度愈來(lái)愈高，平衡論受到重視。行政約談通過(guò)引入相對(duì)人主動(dòng)參與、協(xié)商合作的機(jī)制，改變了以往行政權(quán)力運(yùn)行以往行政權(quán)力運(yùn)行恣意與專斷的“高壓”狀態(tài)，很好的契合了現(xiàn)代行政法的平衡理論。

【關(guān)鍵詞】行政約談? 外部約談? 平衡理論

通說(shuō)認(rèn)為，行政約談脫胎于香港“喝咖啡”制度。當(dāng)香港公務(wù)員涉嫌貪腐而遭到廉政公署調(diào)查時(shí)，工作人員會(huì)笑稱某人被請(qǐng)去“喝咖啡”。該制度在香港稅務(wù)領(lǐng)域也有運(yùn)用，香港正式稅務(wù)規(guī)范文件中將其表述為“會(huì)晤”，香港媒體泛稱為“約談”，這便是最終“約談”的由來(lái)。21世紀(jì)初，內(nèi)陸稅務(wù)領(lǐng)域紛紛開始仿效香港地區(qū)的稅務(wù)約談，自該領(lǐng)域開創(chuàng)先河后，其他行政執(zhí)法領(lǐng)域也紛紛嘗試，無(wú)論是食藥安全、價(jià)格監(jiān)管、工商管理等傳統(tǒng)規(guī)制領(lǐng)域，還是互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)管、共享經(jīng)濟(jì)等方興未艾的新規(guī)制領(lǐng)域，特別是當(dāng)前我國(guó)正處于“互聯(lián)網(wǎng) +”時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及新媒體的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿情動(dòng)員能力急劇攀升，信息內(nèi)容監(jiān)管漸趨成為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的核心，各級(jí)網(wǎng)信辦將約談作為互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管的重要工具。本文所研究的行政約談僅限于行政主體與行政相對(duì)人之間的外部約談。

行政權(quán)與公民權(quán)是一對(duì)相互關(guān)聯(lián)的范疇，二者之間的關(guān)系被理論界認(rèn)定為行政法的核心，對(duì)行政權(quán)和公民權(quán)關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)與定位，價(jià)值取向和目標(biāo)的差異就會(huì)形成不同的理論基礎(chǔ)。像“管理論”、“控權(quán)論”這兩種理論與“平衡論”就處于相同理論層面，但又與平衡論在發(fā)展方向等諸多方面存在不同，且前兩者具有論證后者成立的批判價(jià)值。下面我們以平衡論與管理論、控權(quán)論的對(duì)比為前提，從平衡論的四個(gè)維度論證行政約談存在的法理基礎(chǔ)。

一、研究行政法的新視角——“關(guān)系”視角

平衡論從“關(guān)系”視角構(gòu)建行政法的理論體系?！瓣P(guān)系”指的是行政主體與相對(duì)人的之間，權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。然管理論與控權(quán)論雖為兩種獨(dú)立的理論模式，但均以“權(quán)力”作為研究視角，該視角下必然存在“盲區(qū)”，要么片面強(qiáng)調(diào)行政主體之優(yōu)越性而漠視相對(duì)人合法權(quán)益，慣用高權(quán)行政命令實(shí)施行政管理，要么片面強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格控制來(lái)保障公民權(quán)利，行政主體只享有極小裁量權(quán)。而平衡論則突出行政法是調(diào)整行政主體與相對(duì)人的原則和規(guī)范。關(guān)系視角下行政法極具包容性，當(dāng)前學(xué)界和實(shí)務(wù)界強(qiáng)調(diào)較多的合作行政、協(xié)商行政均可納入其中，在既定行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中單向度強(qiáng)制命令減少，約談、合意行為更為普遍，由最初彰顯一方強(qiáng)勢(shì)地位轉(zhuǎn)變?yōu)橥癸@雙方合意，從總體來(lái)看雙方法律地位應(yīng)當(dāng)平等。行政約談契合了平衡論的關(guān)系視角，建基于行政主體與約談對(duì)象的平等地位，約談對(duì)象不再處于“消極”的客體位置，而成為約談的“主體”被賦予相對(duì)充分的意志自由。

二、關(guān)注行政法的機(jī)制——制約機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制與協(xié)商機(jī)制

管理論下行政權(quán)非理性膨脹、控權(quán)論下公民權(quán)濫用使得制約機(jī)制具有意義，但只強(qiáng)調(diào)對(duì)一方主體的制約無(wú)疑是片面的，過(guò)分注重制約機(jī)制將導(dǎo)致對(duì)激勵(lì)機(jī)制的忽視。然平衡論認(rèn)為，現(xiàn)代行政法的機(jī)制由制約機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及協(xié)商機(jī)制整合而成。既制約行政權(quán)非理性膨脹以保護(hù)相對(duì)方合法權(quán)益，又制約相對(duì)方權(quán)利的濫用以維護(hù)行政秩序，既激勵(lì)行政主體積極行政又激勵(lì)相對(duì)方積極參與行政。此外，平衡論還主張，行政法應(yīng)通過(guò)協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)各方主體間的平衡和穩(wěn)定。對(duì)行政約談規(guī)予以規(guī)制，實(shí)際就是對(duì)制約機(jī)制的建構(gòu)，行政約談在實(shí)踐中所暴露的問題表明，應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)行政權(quán)的制約，即對(duì)行政主體予以規(guī)制，一旦規(guī)制對(duì)象明晰，行政約談自身靈活性、柔性特質(zhì)是否會(huì)被規(guī)制而消減、是否會(huì)淪為傳統(tǒng)高權(quán)行政的困惑得以解決。激勵(lì)機(jī)制則主要針對(duì)行政約談的功能得以體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)激勵(lì)約談對(duì)象的自覺形塑，強(qiáng)化其主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和自我規(guī)制的能力。而協(xié)商機(jī)制則是在肯定行政主體與約談對(duì)象法律地位平等的前提下，通過(guò)平等對(duì)話乃至辯論而在雙方之間搭建溝通的橋梁，理解彼此的關(guān)注與立場(chǎng)，探討解決方案，實(shí)現(xiàn)最大程度的共識(shí)。

三、行政法權(quán)力（利）結(jié)構(gòu)趨向平衡新路徑——注重公眾有效參與

公眾參與實(shí)際是將平衡論由靜態(tài)“關(guān)系”視角轉(zhuǎn)換為動(dòng)態(tài)“參與”視角，將外在公民角色轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在決策形成角色，并通過(guò)各種途徑提高公民參與能力?！皡⑴c”視角下，公民由消極相對(duì)人轉(zhuǎn)換為積極參與人。公眾參與改變了相對(duì)人的“相對(duì)性”，有利于打破行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”格局。正是在這樣的機(jī)制下，行政法權(quán)力（利）結(jié)構(gòu)才能趨向平衡。行政約談的“約”和“談”保障約談對(duì)象能夠發(fā)表自己的意見并與行政主體協(xié)商對(duì)話，相對(duì)人的利益訴求和自由意志得以充分表達(dá)，行政權(quán)濫用得到有效制約。行政相對(duì)人由“客體”逐漸向“主體”轉(zhuǎn)變。因此，公眾有效參與能夠促進(jìn)行政權(quán)和公民權(quán)在行政約談的過(guò)程中進(jìn)行良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)兩者的動(dòng)態(tài)平衡。

四、平衡論研究視角的拓展——軟法之治

傳統(tǒng)行政法學(xué)只關(guān)注硬法而忽視軟法。軟法具有包容性，更加開放，強(qiáng)調(diào)主體間的合作，是多元主體在經(jīng)過(guò)充分商談后共同認(rèn)可的規(guī)范，各方主體意見在公共治理中能夠得到充分表達(dá)，而傳統(tǒng)的硬法實(shí)際上強(qiáng)調(diào)行政權(quán)與公民權(quán)之間的距離。軟法意寓著公私合作，象征著協(xié)商民主。軟法作為協(xié)商民主的形式之一，通過(guò)可接受性的方式使得硬法的合法性和合理性得到加強(qiáng)。對(duì)行政約談進(jìn)行軟法規(guī)制，可以說(shuō)是現(xiàn)階段依法行政的重要舉措，一方面提高了行政約談的規(guī)范性，另一方面很好地保障了行政約談的靈活性、參與性與回應(yīng)性。

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作者簡(jiǎn)介：周緒（1993-）女，山東濟(jì)寧人，上海大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)法律碩士。