檢察公益訴訟保護公民個人信息若干問題探析

屠春含 馬方飛

摘 要：當前，公民對于加強互聯(lián)網(wǎng)領域個人信息保護的需求愈加強烈。檢察機關應積極回應群眾訴求，發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用。在辦案時，注重通過多種途徑凝聚共識;從新聞報道、刑事案件中挖掘線索;協(xié)同行政監(jiān)管，督促應用商店對APP履行管理責任;聚焦恢復原狀、消除風險，提出恰當訴訟請求。將個人信息保護納入檢察公益訴訟范圍具有必要性和重要性，檢察機關開展探索工作要因案施策，建議推動完善立法，為個人信息保護提供更多制度供給。

關鍵詞：個人信息 檢察公益訴訟 完善立法 制度供給

一、基本案情及辦理過程

[案例一]民事公益訴訟訴前促進問題整改案。2019年1月，上海市檢察機關通過瀏覽注冊在本地的應用商店網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，某應用商店內注冊地在滬的留學、教輔、育兒、網(wǎng)校、家裝、就業(yè)招聘、理財、網(wǎng)購等與民生密切相關的十余款APP，存在以默認方式獲取采集個人信息授權、強制索權或過度索權，隱私政策未清晰說明收集信息的種類、收集個人信息的用途，缺乏用戶個人信息刪除、更正機制等問題?；诖耍虾Ｊ腥嗣駲z察院發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，組成專案組采取公證等方式調查取證。2019年6月上旬，上海市檢察機關依法向涉案的應用商店和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)制發(fā)檢察建議11件，并派員上門送達，向被監(jiān)督企業(yè)指出問題、提出建議。此后，又與行政主管部門共同約談APP應用商店和開發(fā)運營企業(yè)，聽取整改落實情況匯報，督促企業(yè)把合規(guī)性要求落到實處，取得了預期的效果。

[案例二]刑事附帶民事公益訴訟案。2019年9月20日，上海市人民檢察院獲悉，寶山區(qū)公安機關破獲一起特大販賣公民個人信息案，遂立即指定寶山區(qū)人民檢察院提前介入。經(jīng)查明：自2019年2月以來，深圳某科技公司經(jīng)理韓某某等人設立網(wǎng)站“數(shù)邁網(wǎng)”，為他人進行包括公民個人信息在內的數(shù)據(jù)交易提供平臺，從中獲取非法利益。涉及的公民個人信息包括淘寶女裝數(shù)據(jù)、保健品用戶數(shù)據(jù)、信用卡數(shù)據(jù)、貸款平臺數(shù)據(jù)等，已出售個人信息達6萬多條，尚未出售的信息近50萬條。寶山區(qū)人民檢察院于2019年10月11日進行了訴前公告。2019年11月25日，寶山區(qū)人民檢察院向寶山區(qū)人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，要求被告承擔損害賠償責任、關閉網(wǎng)站、注銷侵權用QQ號并永久刪除保存在QQ號內的公民個人信息數(shù)據(jù)，在國家級媒體上賠禮道歉。2020年3月27日，寶山區(qū)人民法院判決支持了檢察機關的訴訟請求。

二、案件辦理要點

本文在討論公民個人信息時主要指互聯(lián)網(wǎng)領域涉眾型公民個人信息。

互聯(lián)網(wǎng)技術在創(chuàng)造巨大經(jīng)濟價值，給網(wǎng)民帶來巨大便利的同時，也使很多人遭遇了個人信息的泄露，且形勢較為嚴峻。上海市檢察機關針對群眾反映強烈的侵害個人信息違法行為，探索通過公益訴訟方式，維護公共利益，取得較好效果。辦理此類案件的要點有：

（一）通過多種途徑凝聚共識

上海市檢察機關對法律法規(guī)、政策等進行梳理，并組織專家座談，就相關法律依據(jù)、政策支撐、最高審判機關觀點、公民個人信息保護現(xiàn)狀等方面展開論證，尋求公益保護共識。上海市多個區(qū)人民法院對檢察機關就加強公民個人信息保護開展公益訴訟工作表示支持，并就公益訴訟案件程序及實體問題等加強研判。上海市檢察機關通過民事公益訴訟訴前程序創(chuàng)新實現(xiàn)辦案領域的突破，贏得很多專家和媒體的支持，他們也呼吁盡快通過立法將公民個人信息保護明確納入公益訴訟范圍。此后，上海市人民檢察院提起了系列刑事附帶民事公益訴訟案，提出的訴訟請求也從單純賠禮道歉到逐步多元化，循序漸進，逐漸得到審判機關認同，較為穩(wěn)妥地完成了案件辦理工作。在案例二中，寶山區(qū)人民檢察院審查后認為，涉案的韓某某等人違反國家法律規(guī)定侵犯公民個人信息的行為，侵害了數(shù)以萬計的互聯(lián)網(wǎng)使用者的信息安全，損害了社會公共利益。同時，承辦檢察官還發(fā)現(xiàn)涉案網(wǎng)站的運營商深圳某科技公司未盡到管理、審核義務，應當與網(wǎng)站的管理者和其他直接責任人員共同承擔民事侵權責任，均得到法院的判決支持。

（二）注重從新聞報道、刑事案件中挖掘線索

做好辦案線索梳理和研判工作是辦理好公益訴訟案件的前提和基礎。上海市檢察機關通過新聞報道、公開信息平臺、統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)等途徑收集涉及販賣公民個人信息的案件線索。如案例二，系通過新聞報道獲知案件線索，承辦人第一時間與公安機關對接，精心研判，找準切入點，成功辦理了加強公民個人信息保護的公益訴訟案件。又如，上海市人民檢察院通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，查詢到徐匯區(qū)公安機關報捕案件涉及教育行業(yè)人員販賣公民個人信息，立即指派徐匯區(qū)人民檢察院公益訴訟部門與刑檢部門對接;虹口區(qū)人民檢察院通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)獲知京、滬兩地52萬余條學生信息遭倒賣的案件線索，及時調查取證，共辦理涉及個人信息保護的刑事附帶民事公益訴訟案件3件。

（三）協(xié)同行政監(jiān)管，督促應用商店對APP履行管理責任

自2019年以來，上海市網(wǎng)信、工信、公安、市場監(jiān)管等部門認真開展APP違法違規(guī)收集使用個人信息專項治理活動，取得了積極成效。筆者認為，在對大量的APP加強行政監(jiān)管的同時，應進一步強化企業(yè)的主體責任，尤其是對于分發(fā)數(shù)量高的應用商店，更應督促其積極履行安全審核義務，加強對店內上架的APP的管控。

根據(jù)《移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序信息服務管理規(guī)定》第8條的規(guī)定，應用商店有責任督促應用程序提供者保護用戶信息，完整提供應用程序獲取和使用用戶信息的說明，并向用戶呈現(xiàn)，對違反前款規(guī)定的應用程序提供者，視情采取警示、暫停發(fā)布、下架應用程序等措施。該規(guī)定確立了應用商店在保護個人信息方面的民事義務。同時，應用商店與APP開發(fā)企業(yè)通過簽訂協(xié)議的方式，確立了應用商店具有在特定情形下對APP開發(fā)企業(yè)采取警示、暫停發(fā)布、下架措施的民事權利。

個人信息保護領域是檢察機關拓展公益訴訟范圍的重要領域，檢察機關應從更好維護公共利益的角度出發(fā)，探索與行政機關更為有效的協(xié)作方式。行政機關是公共利益的第一順位的代表，在對類似于應用商店這樣的平臺型企業(yè)監(jiān)督管理方面，檢察機關在尊重行政機關地位與作用的基礎上，也要適時發(fā)揮民事公益訴訟檢察職能作用，協(xié)同督促落實企業(yè)主體責任及發(fā)揮行業(yè)自治作用。案例一中，檢察機關創(chuàng)新民事公益訴訟訴前程序，通過制發(fā)民事公益訴訟訴前檢察建議的方式，提醒應用商店繼續(xù)依法履行對APP的管理義務，同時，注重加強與行政機關的良性互動，于2019年6月20日召開“檢察公益訴訟與APP個人信息保護座談會”，邀請主管部門和相關應用商店及APP開發(fā)運營企業(yè)參加，針對APP收集個人信息如何加強合規(guī)性問題進行專題研討。制發(fā)檢察建議前后，檢察機關均與行政機關進行溝通，與其形成監(jiān)管合力，共同維護公共利益。

（四）聚焦恢復原狀、消除風險，提出恰當訴訟請求

檢察機關結合現(xiàn)有法律規(guī)定和個案實際，積極研究被告承擔侵權責任的方式，同時借助“外腦”，邀請專家學者參加研討會，就訴訟請求、訴訟主體、訴訟方式等進行研究，嘗試豐富訴訟請求種類，保證訴訟請求的合法性、公益性、適宜性、可行性。

根據(jù)《民法總則》第187條的規(guī)定，民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任。對于侵犯公民個人信息構成犯罪的，通過追究其刑事責任，能夠很好地起到懲罰犯罪的作用。但是，除了刑事處罰外，還要盡可能通過民事手段，使公民信息權益恢復到個人信息被非法采集利用前的狀態(tài)，或者消除進一步侵權風險。在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域，實踐中已探索推廣補植復綠、增殖放流、替代性修復等恢復性司法措施，并被廣泛接受。在公民個人信息保護領域，也可以探索實施恢復性司法措施或落實預防性措施。[1]在案例二中，保存在網(wǎng)絡上的公民個人信息不能通過傳統(tǒng)扣押等方式予以消除，相關信息仍存在被傳播、買賣的危險。為消除數(shù)據(jù)“再利用”的潛在風險，檢察機關除將買賣個人信息的非法獲利數(shù)額作為計算依據(jù)提出賠償請求外，還提出關閉涉案網(wǎng)站、注銷涉案QQ號、刪除公民有關個人信息等訴訟請求，均得到法院判決支持。

三、案件辦理引發(fā)的思考

（一）將個人信息保護納入檢察公益訴訟范圍具有必要性和重要性

1.公民個人信息被侵犯程度嚴重

經(jīng)濟學上的“公地悲劇”概念形象地展示出公共利益“脆弱”的一面。公共利益指向的是不特定多數(shù)人，其一旦遭受損害，受損范圍同樣涉及不特定多數(shù)人，導致?lián)p害后果更大、恢復代價更高。[2]公民個人信息保護亦是如此。當前，圍繞個人信息的非法獲取、出售、非法提供、非法利用，已形成了非法產(chǎn)業(yè)鏈。其中，侵犯個人信息的違法犯罪居于上游，而中游、下游滋生出如電信詐騙、金融詐騙、敲詐勒索、非法拘禁、綁架甚至故意殺人等犯罪，成為一個不容忽視的社會問題。工業(yè)和信息化部信息通信管理局于2019年12月19日所發(fā)布的《關于侵害用戶權益行為的APP（第一批）通報》顯示，自查自糾階段共8000多款APP完成整改;在監(jiān)督檢查階段，工業(yè)和信息化部組織第三方檢測機構對各大應用商店APP進行檢查，對發(fā)現(xiàn)存在問題的百余家企業(yè)進行督促整改;截至該通報發(fā)布，尚有41款APP存在違規(guī)收集、使用用戶個人信息、不合理索取用戶權限、為用戶賬號注銷設置障礙等問題未完成整改。[3]根據(jù)南都個人信息保護研究中心發(fā)布的《個人信息安全年度報告（2019）》顯示， 95%受訪者曾遭遇個人信息泄露，超過一半受訪者在注冊APP后收到騷擾或推銷電話。針對公眾關注度較高的移動金融類APP，南都個人信息保護研究中心選取100款下載量較高的APP，從是否超范圍獲取權限、是否詳細告知申請目的以及對應的個人信息、用戶拒絕某權限后是否頻繁申請等方面展開測評。該報告顯示，超七成APP得分不及格，84款APP涉嫌超范圍收集信息。[4]

同時，公民個人信息被侵害后，因專業(yè)知識不足、調查取證能力有限、起訴成本高等，個人積極提起訴訟尚不多。最高人民法院民一庭負責人早在2014年就《關于審理利用信息網(wǎng)絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》答記者問時坦言，“針對非法收集、利用個人信息的行為，如果在立法上無集體訴訟制度、公益訴訟等制度輔助，則實踐中通過民事訴訟方式實現(xiàn)權益保護就比較困難”。[5]因此，個人信息保護案件具有涉及公民數(shù)量多、人民群眾反映強烈、很難或者很少通過私益訴訟維權等特點。

2.檢察公益訴訟將是加強個人信息保護的重要方式

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能等技術的發(fā)展，APP、網(wǎng)站等收集公民個人信息成為普遍現(xiàn)象，個人信息的內涵與外延發(fā)生變化，信息利用的廣度、深度也不斷得到拓展。原有的刑事制裁、行政管理等手段愈發(fā)受限，難以實現(xiàn)對公共利益的充分維護，因而學界開始推介通過消費公益訴訟實現(xiàn)突破。也有學者認為，在大數(shù)據(jù)時代，民事私益訴訟、刑事保護、行政保護對個人信息保護的局限日益凸顯，消費公益訴訟也終將難以全面滿足公眾個人信息保護之需，建議構建信息公益訴訟。[6]一段時間以來，檢察公益訴訟的獨特價值和實踐探索為公民個人信息保護提供了又一途徑。河北、河南、湖北、云南、廣西、陜西、遼寧等省級人大常委會通過專項決定將公民個人信息保護納入檢察公益訴訟范圍。域外如《歐盟一般個人信息保護條例》（GDPR）第80條規(guī)定的個人信息權利保護公益訴訟制度也可供借鑒。在實踐中，上海、江蘇、山東、安徽等省市檢察機關陸續(xù)對多起侵害公民個人信息的行為提起刑事附帶民事公益訴訟。筆者通過公開途徑搜索發(fā)現(xiàn)，截至2020年3月底，全國已有近10例相關裁判，有近60件案件依法在正義網(wǎng)上進行訴前公告。

（二）開展個人信息保護檢察公益訴訟工作要因案施策

檢察公益訴訟按類型可分為行政公益訴訟、民事公益訴訟。而在訴訟選擇上，在實踐中，不論是基于司法權與行政權的關系，還是基于辦案難度的考量，往往更容易優(yōu)先適用行政公益訴訟程序。[7]行政公益訴訟是督促之訴，不是追責之訴，檢察機關與行政機關保護公益的目的是一致的。對于網(wǎng)信、工信、公安、市場監(jiān)管等行政主管機關明顯存在怠于履職情形，導致社會公共利益受到損害的，檢察機關可以向行政主管機關制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議，督促其依法履職。同時，檢察機關應根據(jù)侵犯個人信息案件的特點，在行政機關有限的執(zhí)法力量與巨量的監(jiān)管目標、監(jiān)管對象之間形成巨大反差時，注重發(fā)揮好協(xié)同作用，督促互聯(lián)網(wǎng)應用商店、平臺型企業(yè)等主體履行法律規(guī)定的相關責任。對于嚴重侵害公民個人信息構成犯罪的，要繼續(xù)發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，通過提起刑事附帶民事公益訴訟，要求刑事被告人和其他不構成犯罪的共同侵權人承擔民事責任。對于不構成犯罪的侵害公民個人信息的違法行為，在條件成熟時，可以探索單獨提起民事公益訴訟。對于公民就個人信息受到侵害積極運用法律武器維護自己合法權益的，檢察機關可以探索針對合適的個案支持起訴。

（三）推動完善立法，為個人信息保護提供更多制度供給

一是要明確將公民個人信息保護納入檢察公益訴訟范圍。建議在制定民法典、個人信息保護法、數(shù)據(jù)安全法時予以明確，或者通過制定公益訴訟法將侵犯公民個人信息的行為等一并納入公益訴訟范圍，或者由全國人大常委會進行釋法、“兩高”制定司法解釋予以明確等。

二是要完善個人信息保護的具體規(guī)定。一方面，建議對個人信息侵權的民事構成要件、訴訟標準、歸責原則、舉證責任、責任承擔、懲罰性賠償、免責事由等進行細化，便于更好地保護公民個人信息。另一方面，在條件成熟時可進一步探索引入精神損害賠償、恢復性和解、預防制度等符合個人信息保護需求的制度。

三是要協(xié)調各方職責和各部門法，織密保護網(wǎng)絡。公益保護是系統(tǒng)工程，有必要在加強司法實踐探索、嚴格行政監(jiān)管、提升行業(yè)自律水平、加強國際安全合作等多方面共同發(fā)力。還要注意協(xié)調公法和私法、程序法和實體法、各部門法之間關系，做到既促進公民個人信息保護，又保障自然人、企業(yè)等主體的合法權益。

注釋：

[1]參見郄建榮：《我國首例野生動物保護預防性環(huán)境公益訴訟一審勝訴》，法制網(wǎng)http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2020-03/25/content_8153318.htm？from=groupmessage&isappinstalled=0，最后訪問日期：2020年4月7日。

[2]參見天津市人民檢察院第二分院課題組：《檢察機關提起民事公益訴訟制度的實踐與完善》，《檢察調研與指導》2019年第3期。

[3]參見《關于侵害用戶權益行為的APP（第一批）通報》，中共中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室網(wǎng)站http：//www.cac.gov.cn/2019-12/19/c_1578298327550994.htm，最后訪問日期：2020年4月7日。

[4]參見袁勇：《〈個人信息安全年度報告（2019）〉顯示：APP專項治理成效明顯》，《經(jīng)濟日報》2019年12月18日。

[5]參見羅書臻：《最高人民法院民一庭答記者問》，《人民法院報》2014年10月12日。

[6]參見蔣都都、楊解君：《大數(shù)據(jù)時代的信息公益訴訟探討——以公眾的個人信息保護為聚焦》，《廣西社會科學》2019年第5期。

[7]同前注[2]。