法治政府視角下的營商環(huán)境建設(shè)

張彬

[摘? 要]優(yōu)化營商環(huán)境有助于推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。法治化是優(yōu)化營商環(huán)境的核心和基礎(chǔ)，而法治政府建設(shè)則對(duì)打造法治化營商環(huán)境起到關(guān)鍵作用。從實(shí)踐來看，地方法治政府建設(shè)在行政立法與行政決策、行政執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管、行政糾紛解決以及政府誠信等領(lǐng)域存在的問題已然成為地方優(yōu)化營商環(huán)境的瓶頸。對(duì)此，應(yīng)將營商環(huán)境的優(yōu)化目標(biāo)與法治政府建設(shè)的具體要求有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)，打造良好營商環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]法治政府;營商環(huán)境;依法行政

[中圖分類號(hào)]D60? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2020）09-0030-08

2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“建設(shè)法治化營商環(huán)境”的目標(biāo)。2019年2月中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”?？梢哉f，法治化是營商環(huán)境優(yōu)化的核心和基礎(chǔ)。而作為全面推進(jìn)依法治國的主體工程，法治政府建設(shè)則對(duì)營商環(huán)境法治化起到關(guān)鍵性作用。隨著營商環(huán)境逐漸成為地方治理與發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的新場(chǎng)域，在法治政府建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的背景下，把握法治政府與良好營商環(huán)境的內(nèi)在邏輯聯(lián)系與價(jià)值契合，梳理地方在法治政府建設(shè)與營商環(huán)境改善實(shí)踐中存在的突出問題，有助于以法治政府建設(shè)為支點(diǎn)撬動(dòng)地方營商環(huán)境全面優(yōu)化提升。

一、法治政府與法治化營商環(huán)境

（一）法治與營商環(huán)境

2014年黨中央提出，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。黨的十九大進(jìn)一步明確提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的需求下，強(qiáng)調(diào)營商環(huán)境的優(yōu)化，是將對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注重點(diǎn)從交易活動(dòng)本身轉(zhuǎn)移到與交易活動(dòng)普遍相關(guān)的、更為根本性的制度因素。這既是對(duì)市場(chǎng)交易行為進(jìn)行本源性思考的結(jié)果[1]，也是新時(shí)代推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、助力高質(zhì)量發(fā)展的新的作用點(diǎn)。一般認(rèn)為，“營商環(huán)境”一詞源于世界銀行的“Doing Business”項(xiàng)目調(diào)查，該項(xiàng)目旨在對(duì)各國中小企業(yè)經(jīng)營全過程所處的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行比較，并自2003年起發(fā)布《營商環(huán)境報(bào)告》，后該報(bào)告逐漸成為世界各經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)營商環(huán)境改革的重要依據(jù)之一。“營商環(huán)境”一般是指市場(chǎng)主體從準(zhǔn)入、運(yùn)營到退出的全過程所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。而法治環(huán)境可以說是營商環(huán)境建設(shè)最主要的內(nèi)容。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，法治化營商環(huán)境也成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。法治通過確立公開透明的市場(chǎng)交易規(guī)則，建立完備的產(chǎn)權(quán)保護(hù)與契約維護(hù)制度，為市場(chǎng)主體提供相對(duì)穩(wěn)定的行為預(yù)期，促進(jìn)投資與創(chuàng)業(yè);通過權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系的明確，保障各類市場(chǎng)主體能夠依法平等使用生產(chǎn)要素，自主、公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并受到法律的同等保護(hù);通過明確政府職能職責(zé)、規(guī)范政府行為，減少政府對(duì)資源的直接配置以及對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，保障市場(chǎng)功能發(fā)揮的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府的有效監(jiān)管，維持良好的市場(chǎng)秩序;通過為商事活動(dòng)提供公正高效的糾紛解決機(jī)制，降低交易行為成本，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。而法治的上述功能，也構(gòu)成了營商環(huán)境建設(shè)的主要目標(biāo)和內(nèi)容。因此，法治化可以說是營商環(huán)境優(yōu)化的基石和根本路徑。

（二）法治政府建設(shè)是法治化營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵

在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，以規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為核心的法治政府建設(shè)起到了關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的作用。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制上看，我國全面深化改革所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，其核心問題就是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)所強(qiáng)調(diào)的價(jià)值追求，既包括自由公平，也包括安定有序。而無論是通過保障權(quán)益、穩(wěn)定預(yù)期來實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，還是通過宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管來維持市場(chǎng)秩序，政府都扮演著極其重要的角色。隨著市場(chǎng)化改革的持續(xù)深入，市場(chǎng)作為資源配置手段的地位不斷提升，政府的角色定位和職能職責(zé)亦相應(yīng)調(diào)整。作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，法治化營商環(huán)境的核心問題是處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。其中，政府的角色定位、職能職責(zé)發(fā)揮以及行政權(quán)的運(yùn)行，都成為關(guān)鍵。即，如何轉(zhuǎn)變政府職能、依法規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行使政府作用更好發(fā)揮，并且保障市場(chǎng)能夠切實(shí)起到“決定性作用”，可以說是市場(chǎng)化改革的重中之重。

從法治價(jià)值上看，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效規(guī)范和制約是法治最重要的實(shí)體性價(jià)值之一。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，是全面推進(jìn)依法治國的主體工程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，企業(yè)從開辦到注銷全過程的法律制度與實(shí)施都涉及政府的行政行為。政府權(quán)力的依法行使同樣構(gòu)成法治化營商環(huán)境的關(guān)鍵，因?yàn)椤皹?gòu)成法治基礎(chǔ)的基本觀念是，政府權(quán)力的運(yùn)用只能以法律為基礎(chǔ)并處于法律的約束之下，必須有一些實(shí)體性制度和程序性制度來保護(hù)公民自由權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，使其免受權(quán)力機(jī)構(gòu)的任意干涉?！盵2]201只有通過法治來有效約束行政權(quán)的行使，才能更好地保護(hù)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造更為自由、更有活力的發(fā)展空間。只有通過法治政府全面履行職責(zé)，才能有效防止“兩個(gè)失靈”，維持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行?？梢哉f，無論是對(duì)整體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是局部的營商環(huán)境優(yōu)化而言，法治政府建設(shè)都起到基礎(chǔ)性的保障作用。

（三）法治政府與營商環(huán)境的價(jià)值目標(biāo)契合

良好營商環(huán)境的特征表現(xiàn)為自由、穩(wěn)定、公平、透明和可預(yù)期等，而這些特征都深深嵌入法治的價(jià)值追求之中，亦通過法治化得以實(shí)現(xiàn)。

1.有限政府與“自由”的營商環(huán)境。自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的價(jià)值追求之一。當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所追求的自由價(jià)值，力求在由市場(chǎng)決定資源配置的充分自由競(jìng)爭(zhēng)與政府適度調(diào)控以維持自由競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性之間達(dá)到有機(jī)平衡?！罢〖瓤赡苁怯捎谒鼈冏龅锰?，也可能是由于它們做得太多?！盵3]10我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用與政府作用的更好發(fā)揮。同樣，法治化營商環(huán)境所遵循的自由價(jià)值，既無法通過“守夜人政府”的消極無為趨近，也不能經(jīng)由“全能政府”的過度干預(yù)抵達(dá)，而只能在“有限政府”的職責(zé)履行下實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制追求權(quán)力與權(quán)利的優(yōu)化配置，強(qiáng)調(diào)明晰政府與市場(chǎng)作用的邊界，明確政府的權(quán)責(zé)范圍以及市場(chǎng)所享有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由。只有政府嚴(yán)格遵守這一“邊界”和“范圍”，實(shí)現(xiàn)有限政府的治理，才能確保市場(chǎng)主體享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)自由和權(quán)利。法治政府首先就要求政府的規(guī)模、職能和權(quán)力是有限的，要求政府應(yīng)當(dāng)做到“有所為、有所不為”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的適當(dāng)干預(yù)原則，保證企業(yè)等市場(chǎng)主體能夠在“法無禁止即自由”的環(huán)境中，享受市場(chǎng)配置資源的高效益、高效率以及政府宏觀調(diào)控、有效監(jiān)管下的安全有序，以充分激發(fā)市場(chǎng)活力，確保市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行。

2.權(quán)益保護(hù)政府與“穩(wěn)定”的營商環(huán)境。穩(wěn)定、安全的營商環(huán)境，既是企業(yè)實(shí)現(xiàn)長期良好發(fā)展的必要前提，也是各類市場(chǎng)主體共同的心理需求。只有合法權(quán)益能夠獲得有效保護(hù)，市場(chǎng)主體才會(huì)有信心、有積極性進(jìn)行投資和創(chuàng)新。在各類國家公權(quán)力中，行政權(quán)對(duì)公眾權(quán)益的影響可以說是最為廣泛、經(jīng)常和直接的。要實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定”這一重要的營商環(huán)境價(jià)值，法治政府所包含的權(quán)益保護(hù)政府的要求，就顯得尤其重要。權(quán)益保護(hù)政府要求政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，使其不受侵犯，更不得以政府自身行為侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。除了作為整體社會(huì)生活基礎(chǔ)的人身權(quán)益，法治化營商環(huán)境側(cè)重于強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。營利性是商事活動(dòng)最基本的特征，商事主體的合法投資、經(jīng)營所得以及創(chuàng)新成果能否依法得到有效保護(hù)，直接決定了其在選擇營商環(huán)境過程中“用腳投票”的結(jié)果。因此，法治化營商環(huán)境建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重體現(xiàn)權(quán)益保護(hù)政府的要求，包括：政府應(yīng)主動(dòng)采取積極有效的措施來保護(hù)各類市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格依法執(zhí)行相關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)及政策，防止相對(duì)人財(cái)產(chǎn)被侵犯;政府在行使行政職權(quán)時(shí)，不得侵犯各種所有制類型企業(yè)或公民等市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是征收征用、增加稅負(fù)等對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)益產(chǎn)生重大影響的情形，必須嚴(yán)格遵守相關(guān)實(shí)體法和程序法的規(guī)定;當(dāng)行政權(quán)的行使侵犯了市場(chǎng)主體的合法權(quán)益時(shí)，政府應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任等。

3.公正政府與“公平”的營商環(huán)境。現(xiàn)代市場(chǎng)體系的基本要求是統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序，賦予各類市場(chǎng)主體充分、公平、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。法治化營商環(huán)境建設(shè)旨在通過一系列具有普遍適用性、長期穩(wěn)定性、重要性的體制機(jī)制構(gòu)建，保障各類市場(chǎng)主體能夠公平地進(jìn)入和退出交易市場(chǎng)，并且參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)，大企業(yè)還是小企業(yè)，都不會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)的類型或性質(zhì)受到營商制度適用方面的歧視。特別是在政府制定營商決策、執(zhí)行營商法律、解決商事爭(zhēng)議的過程中，對(duì)于不同類型的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待，不偏私、不歧視，嚴(yán)格依照相關(guān)法律規(guī)定做到同等情況同等對(duì)待、不同情況區(qū)別對(duì)待。這正是法治政府建設(shè)中對(duì)“公正政府”的要求。同時(shí)，“公正政府”還要求行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法定的條件、種類和幅度來實(shí)施行政管理，其行為應(yīng)當(dāng)符合法治精神和價(jià)值，符合公平正義的法律理性。比如，在行使自由裁量權(quán)時(shí)行政主體應(yīng)當(dāng)做到合法、合理、適當(dāng);在市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則的要求，在采取行政措施時(shí)以能夠?qū)崿F(xiàn)正當(dāng)?shù)男姓康臑橄?，盡量減少對(duì)相對(duì)人權(quán)益所造成的不利影響。通過公正政府的職責(zé)履行，來保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平有序。

4.陽光政府與“透明”的營商環(huán)境。商事活動(dòng)以營利為目的，但利益往往與風(fēng)險(xiǎn)相伴相生。而信息公開是維護(hù)交易安全、降低交易風(fēng)險(xiǎn)和提高交易效率的重要保障。除了商事活動(dòng)中交易對(duì)象的重要信息，如資本、經(jīng)營范圍、信譽(yù)和法定代表人等外，對(duì)相關(guān)商事法律法規(guī)與政策的內(nèi)容、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序等信息的掌握也是商事主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要考量因素。前者涉及商事登記、公告和信息披露等相關(guān)法律制度的完善與實(shí)施，后者則與陽光政府、透明政府建設(shè)息息相關(guān)。

法治政府要求行政權(quán)行使的過程與結(jié)果應(yīng)當(dāng)在陽光下運(yùn)行，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等法律規(guī)定不予公開的以外，都應(yīng)當(dāng)按照法定程序向當(dāng)事人或社會(huì)公眾公開。法治化營商環(huán)境建設(shè)則要求政府通過行政權(quán)運(yùn)行全過程信息的依法公開，來促進(jìn)整體營商環(huán)境的公開透明。特別是需要企業(yè)遵守的政策規(guī)定、與相對(duì)人有利害關(guān)系的信息以及對(duì)市場(chǎng)主體的行為選擇有重大影響的信息等都應(yīng)予以公開或告知，并且保障所有市場(chǎng)主體能夠平等地獲取信息。同時(shí)，通過公開透明來防范行政權(quán)運(yùn)行可能出現(xiàn)的暗箱操作、徇私腐敗、越權(quán)干預(yù)等問題，保障市場(chǎng)主體的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為公平、規(guī)范、高效的營商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5.規(guī)則政府、誠信政府與“可預(yù)期”的營商環(huán)境。法治通過一系列普遍適用的、相對(duì)確定的、可操作的法律規(guī)則建立起社會(huì)運(yùn)行的秩序，對(duì)法治秩序的建立起到基礎(chǔ)性作用的正是法的可預(yù)測(cè)性。法治化營商環(huán)境以明確的法律規(guī)則為基礎(chǔ)，為市場(chǎng)主體提供了相對(duì)明晰和穩(wěn)定的商事行為預(yù)期，降低不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，充分調(diào)動(dòng)其積極性。以此為基礎(chǔ)，政府權(quán)力行使的規(guī)則性也直接指向良好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立。法治政府應(yīng)當(dāng)是規(guī)則政府：明確的規(guī)則是要求相對(duì)人予以遵守的前提;行政權(quán)的行使須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，決不能以個(gè)人意志來代替法律;缺乏明確法律依據(jù)的，不得減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或增加其義務(wù)。

法治化營商環(huán)境的可預(yù)期性還指向法治政府的另一座重要精神基石——誠信政府。誠實(shí)信用原則是現(xiàn)代民商事法律領(lǐng)域的“帝王條款”，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有普遍適用性的道德準(zhǔn)則，也是營商環(huán)境最重要的價(jià)值之一。誠信政府要求政府所發(fā)布的信息應(yīng)全面、真實(shí)、準(zhǔn)確;政府應(yīng)信守承諾，不能“放空炮”、開空頭支票;保持法律法規(guī)與行政政策的相對(duì)穩(wěn)定，不朝令夕改;遵循信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等。誠信政府的這些要求對(duì)于穩(wěn)定市場(chǎng)主體預(yù)期和促進(jìn)市場(chǎng)交易具有重要作用。

二、法治政府視角下營商環(huán)境建設(shè)存在的問題

黨的十八大以來，法治政府與營商環(huán)境建設(shè)在中央的相關(guān)制度政策引領(lǐng)以及地方法治發(fā)展驅(qū)動(dòng)下不斷推進(jìn)，取得了一系列積極的成果。如，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，取消和下放了一大批行政審批事項(xiàng)，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)了市場(chǎng)活力;通過推行“三張清單”制度進(jìn)一步明確了政府權(quán)力與市場(chǎng)自由的界限;通過簡(jiǎn)化審批流程，縮短審批時(shí)限，推行電子政務(wù)，大大提高了行政服務(wù)效率;推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，通過綜合執(zhí)法改革、執(zhí)法重心下移、行政執(zhí)法三項(xiàng)制度等措施進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為;加強(qiáng)政務(wù)公開工作，行政權(quán)運(yùn)行的透明度有所提升;加大反腐力度，廉潔政府建設(shè)成效顯著等。但是，從法治政府的要求來看，目前營商環(huán)境建設(shè)在不少領(lǐng)域、不少方面仍有改進(jìn)、改善和優(yōu)化的空間。

（一）行政立法與行政決策方面改革不到位

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了一系列法規(guī)政策和改革舉措，從宏觀層面對(duì)法治化營商環(huán)境建設(shè)提出了總體要求，并作出戰(zhàn)略部署。但在地方層面，一些改革舉措及相關(guān)政策卻未得到有效落實(shí)。一方面，優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)政策的落地，需要地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，通過政策細(xì)化和微調(diào)、工作機(jī)制與流程的配套改革以及人力資源配置調(diào)整等落實(shí)機(jī)制和配套制度來及時(shí)跟進(jìn)。另一方面，地方的法治政府與營商環(huán)境建設(shè)由地方政府主導(dǎo)推動(dòng)，地方政府及其部門的實(shí)施偏好、實(shí)施能力以及部門利益傾向等仍在不同程度上影響著地方法治化營商環(huán)境的推進(jìn)效果。這兩方面存在的問題和不足，導(dǎo)致不少營商相關(guān)法規(guī)政策未達(dá)到應(yīng)有的實(shí)施效果。地方營商政策實(shí)施的主觀性和隨意性較強(qiáng)，決策低效反復(fù)、“三拍式?jīng)Q策”“一刀切”和“爛尾決策”等現(xiàn)象依然存在，影響了市場(chǎng)主體對(duì)制度環(huán)境的穩(wěn)定性預(yù)期，降低了投資創(chuàng)業(yè)的積極性。符合法治政府與法治化營商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)的規(guī)則體系是地方優(yōu)化營商環(huán)境的制度基礎(chǔ)。但在營商環(huán)境相關(guān)的行政立法與行政決策中，仍然存在地方保護(hù)、行政性壟斷、企業(yè)性質(zhì)歧視、限制競(jìng)爭(zhēng)、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等現(xiàn)象，違背了統(tǒng)一市場(chǎng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則要求，妨礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也容易導(dǎo)致以權(quán)謀私、濫權(quán)腐敗等問題。

（二）行政執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管不規(guī)范

隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，行政審批事項(xiàng)得以減少，政府職能得以轉(zhuǎn)變，但不少地方過去長期存在的“重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)”的思維和行為習(xí)慣尚未徹底改變。具體表現(xiàn)為仍將事先審批、事前監(jiān)管當(dāng)作工作重點(diǎn)，事中事后監(jiān)管并未相應(yīng)強(qiáng)化、規(guī)范化、常態(tài)化，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，部分違法市場(chǎng)行為得不到及時(shí)有效的制止、糾正或處罰，擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，造成合法企業(yè)損失，甚至危害社會(huì)公眾的合法權(quán)益。在改革推進(jìn)過程中，地方各監(jiān)管部門的改革措施實(shí)施不同步，導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、程序和工作機(jī)制等方面存在不協(xié)調(diào)，亦加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)節(jié)，還不同程度存在著濫用行政執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象。一方面表現(xiàn)為濫檢查、濫罰款、濫收費(fèi)，涉企現(xiàn)場(chǎng)檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查、重復(fù)處罰或標(biāo)準(zhǔn)不一等問題直接損害了企業(yè)的合法權(quán)益，極大增加了企業(yè)的非經(jīng)營性負(fù)擔(dān)。另一方面則表現(xiàn)為以運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法代替常態(tài)式、常規(guī)化執(zhí)法，或消極執(zhí)法、執(zhí)法不作為，增加了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法惰性，弱化了市場(chǎng)監(jiān)管必要的密度和強(qiáng)度，讓不法企業(yè)抱著僥幸心理，也擴(kuò)大了權(quán)力尋租的空間。另外，執(zhí)法不規(guī)范問題仍較為突出。違反法定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，或故意利用自由裁量的彈性空間，違背公正原則對(duì)不同性質(zhì)、不同類型的企業(yè)采用不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，同等情況區(qū)別對(duì)待，以達(dá)到特殊保護(hù)、打擊排擠或利益交換等目的，違背了法治政府的要求，損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

（三）行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)行不暢

多元化、公正高效的糾紛解決機(jī)制，是法治化營商環(huán)境的主要內(nèi)容之一。其中，行政糾紛化解的良好秩序是市場(chǎng)主體關(guān)注的重要方面。在商事活動(dòng)中，商事主體對(duì)于糾紛解決的效率和成本有著更高的要求。而與訴訟相較，有著高效、便利、專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的行政復(fù)議，本應(yīng)當(dāng)在涉企行政糾紛解決中發(fā)揮主渠道作用。首先，行政復(fù)議機(jī)關(guān)具備專門的行政知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，就行政活動(dòng)而言，復(fù)議機(jī)關(guān)具備足夠的專業(yè)性。其次，與行政訴訟程序相比，行政復(fù)議程序相對(duì)簡(jiǎn)化、便利。最后，行政機(jī)關(guān)的決策機(jī)制亦能讓行政爭(zhēng)議得到較為快速的處理。但在實(shí)踐中，行政復(fù)議在行政糾紛解決方面的主渠道作用卻未充分發(fā)揮。行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督及糾錯(cuò)機(jī)制，目前復(fù)議機(jī)關(guān)本身的獨(dú)立性較弱，加之實(shí)踐中存在的重效率輕公平、權(quán)力濫用、徇私舞弊和案件辦理質(zhì)量低等問題，讓市場(chǎng)主體對(duì)行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性產(chǎn)生懷疑。

（四）部分地方政府和政府部門誠信缺失

地方政府或政府部門在行政權(quán)行使中缺乏誠信，損害市場(chǎng)主體利益，是營商環(huán)境建設(shè)的痛點(diǎn)問題之一。如，地方政府政策透明度不夠，政策不穩(wěn)定、朝令夕改;在招商引資過程中所承諾的優(yōu)惠便利政策在企業(yè)落地之后卻成為“空頭支票”;在與社會(huì)資本合作的過程中，出于行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或職能調(diào)整等原因隨意違約;行政行為導(dǎo)致相對(duì)人損失的沒有做出相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償。這些違背誠信政府要求的行為損害了市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，增加了營商環(huán)境的不確定性，使市場(chǎng)主體對(duì)未來缺乏穩(wěn)定預(yù)期，對(duì)長期投資和創(chuàng)新創(chuàng)造缺乏信心。

三、以法治政府建設(shè)為抓手，持續(xù)優(yōu)化地方營商環(huán)境

針對(duì)以上存在的突出問題，地方政府應(yīng)圍繞依法規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行、減少政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)、保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益以及維護(hù)自由有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)中突出法治底色，在行政權(quán)運(yùn)行的全過程中貫徹法治價(jià)值，在落實(shí)規(guī)則、改進(jìn)工作、探索創(chuàng)新過程中將自由、穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境目標(biāo)與有限政府、權(quán)益保護(hù)政府、公正政府、陽光政府、規(guī)則政府和誠信政府建設(shè)要求有機(jī)結(jié)合起來，以法治政府建設(shè)為關(guān)鍵，進(jìn)一步優(yōu)化地方營商環(huán)境。

（一）行政立法與行政決策方面

1.加強(qiáng)地方營商相關(guān)法規(guī)政策環(huán)境建設(shè)。在地方營商法規(guī)、政策制定中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治的中立價(jià)值，履行公正政府的職責(zé)，以維持公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為目標(biāo)，對(duì)不同類型的市場(chǎng)主體依法給予同等的保護(hù)和監(jiān)管，充分體現(xiàn)中性原則立場(chǎng)。積極推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度“全覆蓋”，加強(qiáng)制度落實(shí)和約束，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)審查要求，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，及時(shí)清理阻礙市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、妨礙要素自由流動(dòng)、行政壟斷、地方保護(hù)主義等傾向的各類規(guī)定和做法。引入第三方開展評(píng)估審查，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性目標(biāo)，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)行。強(qiáng)化行政立法程序和重大行政決策程序的保障作用，以程序正當(dāng)來克服部門利益法律化、地方保護(hù)主義法律化等問題。嚴(yán)格落實(shí)《重大行政決策程序暫行條例》，遵守法定決策程序，完善決策調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)決策評(píng)估和監(jiān)督問責(zé)。在營商法規(guī)、政策的評(píng)估中，避免單純注重引資、納稅等短期目標(biāo)，應(yīng)以營造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)、自由有序的制度環(huán)境為核心，落實(shí)權(quán)益保護(hù)政府的要求，注重市場(chǎng)主體的合法權(quán)益保護(hù)，以企業(yè)的商事活動(dòng)需求為導(dǎo)向，同時(shí)把鼓勵(lì)投資和創(chuàng)新、激發(fā)市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力作為重要指標(biāo)。進(jìn)一步暢通涉企政策反饋渠道，注重營商政策的市場(chǎng)效應(yīng)和社會(huì)效果。

2.強(qiáng)化市場(chǎng)主體參與。企業(yè)等市場(chǎng)主體是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者，市場(chǎng)主體的實(shí)際需求是優(yōu)化營商環(huán)境的重要導(dǎo)向。在地方營商立法和重大決策中應(yīng)更加注重保障市場(chǎng)主體的有效參與，暢通市場(chǎng)主體和利益相關(guān)方廣泛參與地方營商立法和重大決策的渠道。通過擴(kuò)大市場(chǎng)參與、公眾參與，矯正政策制定的偏差。特別是進(jìn)一步健全企業(yè)家與行業(yè)協(xié)會(huì)參與涉企政策制定機(jī)制。通過媒體、政府網(wǎng)站、聽證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)查問卷和實(shí)地走訪等多種形式，充分聽取有代表性的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的意見及利益訴求，以此提高地方營商立法與決策的科學(xué)性、可行性和針對(duì)性。同時(shí)，建立和完善對(duì)所征求意見的研究采納以及反饋處理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)制度、政策實(shí)施效果的客觀評(píng)估，充分聽取企業(yè)對(duì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)和完善建議，并作為政策調(diào)整的重要依據(jù)。

（二）行政執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管方面

1.加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范性。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)法中，執(zhí)法主體應(yīng)嚴(yán)格按照法治政府的要求做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，同時(shí)在適當(dāng)干預(yù)與有效監(jiān)管之間找到平衡點(diǎn)。要始終以法治手段來調(diào)整企業(yè)等市場(chǎng)主體的商事行為，既尊重其平等的法律地位，保護(hù)其合法權(quán)益，維護(hù)正當(dāng)、有序競(jìng)爭(zhēng)，又嚴(yán)格依法打擊違法行為，維持市場(chǎng)良好秩序。行政程序?qū)τ诜乐剐姓?quán)恣意濫用、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益起到重要的保障作用，促進(jìn)依法規(guī)范執(zhí)法，尤其要注重發(fā)揮行政執(zhí)法程序的規(guī)范作用。進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，在相關(guān)法律規(guī)定的范圍內(nèi)細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，明確執(zhí)法邊界，壓縮權(quán)力尋租的操作空間和責(zé)任規(guī)避的空間。通過行政執(zhí)法三項(xiàng)制度等的落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范性的監(jiān)督，建立完善相對(duì)人執(zhí)法評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步杜絕隨意執(zhí)法、違法執(zhí)法或執(zhí)法不作為等問題。

2.完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。地方政府在深化“放管服”改革的同時(shí)應(yīng)注重加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，全面履行政府監(jiān)管職責(zé)。健全“雙隨機(jī)、一公開”的基本監(jiān)管方式，不斷完善相關(guān)配套制度和工作機(jī)制;加大對(duì)食品藥品安全、安全生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等關(guān)系公眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管力度;推進(jìn)“告知承諾+事中事后監(jiān)管”模式;探索設(shè)立綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整合監(jiān)管資源。在嚴(yán)格依照法律規(guī)定履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)、維持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)積極響應(yīng)中央推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需求下對(duì)監(jiān)管方式的創(chuàng)新要求，積極探索推進(jìn)有助于鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造、激發(fā)市場(chǎng)活力的新型監(jiān)管模式。比如，落實(shí)和完善對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的包容審慎監(jiān)管;建立權(quán)威、統(tǒng)一、依法公開的市場(chǎng)主體信用信息系統(tǒng)，推動(dòng)建立以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管機(jī)制，建立健全信用修復(fù)、異議申訴等系統(tǒng)機(jī)制;加快互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，提升監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平。

（三）充分發(fā)揮行政復(fù)議制度功能

要進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議在解決涉企行政糾紛方面的優(yōu)勢(shì)和作用。把行政復(fù)議在內(nèi)部監(jiān)督、化解行政爭(zhēng)議和相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)三方面的功能有機(jī)結(jié)合起來。在行政復(fù)議工作中，不僅注重行政效率、行政績效，更注重公平公正、依法維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。一方面，進(jìn)一步探索整合行政復(fù)議職責(zé)與資源的方式，保證復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的中立地位，排除權(quán)力、人情等不相關(guān)因素的影響?？梢哉f，確保行政復(fù)議的客觀公正是充分發(fā)揮其糾紛解決主渠道功能的關(guān)鍵。另一方面，強(qiáng)化程序思維，持續(xù)完善和規(guī)范行政復(fù)議程序，積極探索加大聽證程序適用范圍、推進(jìn)復(fù)議審理過程透明化等改革舉措，不斷提高行政復(fù)議工作的質(zhì)量和效率。

（四）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約

構(gòu)建全面覆蓋、科學(xué)有效的行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制是地方法治政府和法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要保障。地方政府應(yīng)自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。同時(shí)，將法治化營商環(huán)境建設(shè)作為行政監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容之一，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，完善行政問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督監(jiān)察作用，依法依紀(jì)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督，打造風(fēng)清氣正的營商環(huán)境。將優(yōu)化營商環(huán)境情況納入部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。[4]進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，暢通社會(huì)監(jiān)督的渠道。建立和完善投訴舉報(bào)和處理回應(yīng)機(jī)制，整合優(yōu)化政府投訴舉報(bào)平臺(tái)功能，特別要注重及時(shí)將處理情況向社會(huì)公布。發(fā)揮會(huì)計(jì)、法律、公證、仲裁和稅務(wù)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，在監(jiān)管執(zhí)法中更加注重參考專業(yè)意見。進(jìn)一步做好政務(wù)公開工作，落實(shí)陽光政府、規(guī)則政府建設(shè)的要求，加強(qiáng)營商法律法規(guī)公開和解讀工作。

（五）加強(qiáng)誠信政府建設(shè)

在行政立法、決策、執(zhí)法等環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)恪守誠信原則。保持營商政策與規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定和連續(xù)，出于公共利益原因確需作出調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行調(diào)整，并通過設(shè)立過渡期等合理方式減少對(duì)市場(chǎng)主體的不利影響。在政府采購、債務(wù)融資、招投標(biāo)等市場(chǎng)交易領(lǐng)域做到誠實(shí)守信，嚴(yán)格遵守契約，履行約定義務(wù)，不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由毀約。行政行為出于國家利益、公共利益或其他法定事由需要變更或撤銷的，應(yīng)對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償;違法的行政行為導(dǎo)致市場(chǎng)主體受到損失的，應(yīng)當(dāng)依法作出賠償。特別要加強(qiáng)政府采購、政府與社會(huì)資本合作、政府招標(biāo)、招商引資等重點(diǎn)領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)。建立健全各級(jí)人民政府和公務(wù)員政務(wù)失信記錄機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為的懲處和曝光力度，追究責(zé)任，懲戒到人。加強(qiáng)社會(huì)各方對(duì)政務(wù)誠信的評(píng)價(jià)監(jiān)督，形成多方監(jiān)督的信用約束體系。

四、結(jié)語

隨著我國發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，須從深度和廣度上進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，特別是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系這個(gè)核心問題。深層次的制度變革和良好穩(wěn)定的制度環(huán)境構(gòu)建成為各領(lǐng)域改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)后的必然要求。法治化營商環(huán)境建設(shè)正是這一必然要求的具體體現(xiàn)。在地方打造良好營商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新一輪競(jìng)爭(zhēng)中，法治政府的全面建設(shè)與職責(zé)履行，在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)有效市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，優(yōu)化公共服務(wù)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈等方面都成為關(guān)鍵性因素，在地方法治化營商環(huán)境建設(shè)中起到引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)和培育的重要作用。而這種重要作用的發(fā)揮，需要各級(jí)政府以“啃硬骨頭、涉險(xiǎn)灘”的魄力和智慧，在新的歷史起點(diǎn)上加快推進(jìn)法治政府建設(shè)取得新突破。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝