巴基斯坦警察體制概況

王明媚 張冬妮

一、巴基斯坦國家概況和警察的歷史沿革

（一）國家概況

巴基斯坦全稱巴基斯坦伊斯蘭共和國（The Islamic Republic of Pakistan），國土面積79.6萬平方公里（不包括巴控克什米爾地區(qū)），人口數(shù)量2.08億。巴基斯坦行政區(qū)劃包括四個省和兩個聯(lián)邦直轄區(qū)，95%以上的居民信奉伊斯蘭教，是一個多民族伊斯蘭國家。

（二）警察的歷史沿革

1857年5月，巴基斯坦反英殖民的獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了英國對南亞次大陸的統(tǒng)治。在這個背景下，1860年，巴警察委員會提出了一系列警察組織改革建議，包括廢除警察軍隊;建立各省警察機構(gòu)，任命省級警察總警監(jiān);縣級警察機構(gòu)由警督級別的警官領(lǐng)導(dǎo)，同時接受縣級治安長官的管理。根據(jù)警察委員會的提議，印度政府提交了一項法案，1861年該法案通過，稱為《警察法》（Police Act）。但同時，該法也被認(rèn)為是殖民政府控制巴基斯坦的一根繩索，而非為了達(dá)到公正與公平的執(zhí)法目的。

1947年獨立后，巴基斯坦繼續(xù)沿用歷時80多年的英國警察體制，因此警察部隊的整體組織結(jié)構(gòu)與殖民時期相比沒有太大變化。按照1861法案的規(guī)定，除了直轄管理區(qū)和部落地區(qū)，其他四個省的政府負(fù)責(zé)維護各自區(qū)域范圍內(nèi)的法律和秩序，并有權(quán)在1861年警察法框架下制定法規(guī)。警察在各省和地區(qū)建立獨立的機構(gòu)，并沒有全國性的機構(gòu)來對它們進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，聯(lián)邦政府在國家層面設(shè)立了一系列警務(wù)機構(gòu)，在國家安全事務(wù)管理中處于最高地位。

巴基斯坦獨立后，警務(wù)工作呈現(xiàn)出很多問題，雖然進(jìn)行了一系列的改革，成效卻并不顯著。直到2002年頒布了《2002警察法令》（Police Order），情況才得以改善。該法令是在2000年警察改革方案的基礎(chǔ)上制定的，可以說在巴警察建設(shè)歷史上具有里程碑式的意義。這項法令對警察機構(gòu)和職能作出了重大調(diào)整，例如成立公共安全委員會、警察管理委員會，引進(jìn)“警察”的專業(yè)化理念等。根據(jù)該法，地區(qū)治安長官失去了對地區(qū)警察的管理權(quán)，該法令旨在使警務(wù)工作擺脫不合法的政治干預(yù)，給予警察充分的行動自主權(quán)，對警察承擔(dān)比其他機構(gòu)更大的責(zé)任寄予了厚望。然而，隨后對該法令所作的修正再次削弱了警察的自主權(quán)，使警察不得不依附于當(dāng)?shù)卣?。由于在制定過程中沒有充分征求政府的意見，該法令從未真正得到政府的認(rèn)可，最終導(dǎo)致推行不暢。在這種情況下，盡管全國警察機構(gòu)均依照2002年法令開展工作，一些省級政府仍然考慮修訂這一法令，最近一次的修訂是在2006年。

從法律制度上講，依據(jù)《1861警察法》和《2002警察法令》，巴基斯坦建立了本國的現(xiàn)代警察機構(gòu)?！?861警察法》是巴警察建制的核心法律，它規(guī)定了警察的組織機構(gòu)和職能等，一直沿用至2002年?！?002警察法令》自2002年8月14日開始生效，新的工作規(guī)定執(zhí)行情況卻并不理想。

二、巴基斯坦警察機構(gòu)與職能

（一）聯(lián)邦警察機構(gòu)的設(shè)置

作為聯(lián)邦制的國家，巴基斯坦政府對警務(wù)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)與咨詢，聯(lián)邦政府有權(quán)建立某些警察組織，在處理事關(guān)聯(lián)邦政府的重大事件或罪案時，在巴基斯坦全國范圍內(nèi)都有跨省區(qū)的管轄權(quán)。聯(lián)邦層面的警察工作機構(gòu)分為三類。第一類是武警單位，如聯(lián)邦調(diào)查機構(gòu)（Federal Investigation Agency，F(xiàn)IA）、邊防警察局（Frontier Constabulary）、邊防部隊（Frontier Corps）、巴基斯坦海岸警衛(wèi)隊（Pakistan Coast Guards）、巴基斯坦突擊隊（Pakistan Rangers）。第二類是執(zhí)法單位，如禁毒局（Anti-Narcotics Force ，ANF）、國家高速公路警察（National Highways and Motorways Police ，NHMP）、巴基斯坦鐵路警察（Pakistan Railways Police）。第三類是提高警察工作能力的單位，如國家警察局（National Police Bureau）、國家警察學(xué)院（National Police Academy）和國家警察管理委員會（National Police Management Board）。

包括巴基斯坦特攻隊、邊防部隊、北部地區(qū)偵察兵（也被稱為吉爾吉特-伯爾蒂斯坦偵察兵）和巴基斯坦海岸警衛(wèi)隊在內(nèi)的國民武裝力量是聯(lián)邦內(nèi)政部的作戰(zhàn)組織。這些機構(gòu)的主要任務(wù)是：保護邊境安全、檢查非法過境、防止走私、禁毒執(zhí)法、在需要時協(xié)助省級政府維護法律和秩序，機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)均來自武警部隊。

（二）省級警察機構(gòu)的設(shè)置

省級警察機構(gòu)包括：旁遮普省警察局（Punjab Police）、開伯爾-普赫圖赫瓦省警察局（Khyber Pakhtunkhwa Police）、信德省警察局（Sindh Police）和俾路支省警察局（Balochistan Police）。

全國的省級警察機構(gòu)具有相似的特點和結(jié)構(gòu)。首先，他們的職責(zé)都是維持秩序、預(yù)防和偵破犯罪。第二，主要的實體法和程序法（即《巴基斯坦刑法典》《刑事訴訟法》和《查恩埃沙哈德命令》）適用于該國大部分地區(qū)。第三，巴基斯坦警方（PSP）代表聯(lián)邦政府層面為省警察部門招錄、培訓(xùn)和管理高級警官，確保巴基斯坦各地警察的領(lǐng)導(dǎo)力量都能有同樣的培訓(xùn)和招募背景。

1.《1861警察法》（Police Act）下的警察機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)1861年法案，警銜的最高級別為總警監(jiān)，負(fù)責(zé)省級的警察部門，其次還有附加總警監(jiān)、副總警監(jiān)、高級警督、助理警督/副警督。總警監(jiān)由聯(lián)邦政府任命，并向省政府負(fù)責(zé)，監(jiān)管該省警務(wù)工作，下屬的警官負(fù)責(zé)該省警區(qū)內(nèi)專區(qū)、縣的警務(wù)工作。

按照國家行政區(qū)劃，四個省分別建立四個警區(qū)，每個警區(qū)設(shè)立一個警察局。省下轄很多縣，縣警察局長由省政府任命，警銜為警督級別。高級警督則負(fù)責(zé)較大的縣區(qū)，鄉(xiāng)級則由助理警督和副警督負(fù)責(zé)。

警察總監(jiān)對本區(qū)域內(nèi)各級地方警察機構(gòu)的工作擁有最高監(jiān)管權(quán)，但與此同時，各級地方警察機構(gòu)接受當(dāng)?shù)卣伟查L官的管理與指揮。

2.《2002警察法令》（Police Order）下的警察機構(gòu)設(shè)置

巴基斯坦《2002警察法令》將省級警察機構(gòu)第一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)更名為省警察局局長（Provincial Police Officer， PPO），警銜為總警監(jiān)，警察局局長仍然對省政府負(fù)責(zé)，接受省政府管理。

根據(jù)該法令，每個省的省會設(shè)置一名省會城市警察局局長（Capital City Police Officer， CCP0），從附加總警監(jiān)中進(jìn)行選拔。同時，每個城市都有一名城市警察局局長（City Police Officer， CPO），該職位選拔副總警監(jiān)及以上級別的人選?！?002警察法令》頒布后，盡管有些組織機構(gòu)的名稱略有變化，但警務(wù)工作的框架結(jié)構(gòu)基本保持不變。

3.縣級警察機構(gòu)職能機構(gòu)的設(shè)置

巴基斯坦行政區(qū)劃中的基本單位為縣?？h警察局的領(lǐng)導(dǎo)人為高級警督，職務(wù)稱為縣警察局長（District Police Officer，DPO）?？h的下一級為鄉(xiāng)，由助理警督或副警督擔(dān)任。每個鄉(xiāng)根據(jù)面積、人口和犯罪情況，設(shè)置兩個以上的警務(wù)站進(jìn)行管轄，警務(wù)站領(lǐng)導(dǎo)由督察擔(dān)任，偏遠(yuǎn)地區(qū)的小警務(wù)站則可以由副督察擔(dān)任，有的警務(wù)站因為管轄范圍太大，又下設(shè)若干個警務(wù)所（police outpost）。專區(qū)由縣構(gòu)成，縣警察局長接受專區(qū)警察局局長指揮，專區(qū)警察局局長則對省警察局局長（警察總監(jiān)）負(fù)責(zé)。

警察機構(gòu)設(shè)置以下部門：偵查、情報、警戒與保衛(wèi)、預(yù)備役、警察問責(zé)（監(jiān)察）、人事管理、教育培訓(xùn)、財務(wù)與內(nèi)部審計、犯罪預(yù)防、打擊傷害婦女犯罪、交通計劃與管理、刑事鑒定、信息技術(shù)、運輸、研究與發(fā)展、法務(wù)、福利和資產(chǎn)管理。

值得注意的是，警察的偵查與警戒保衛(wèi)的職責(zé)是分開的。因此，每個省的警務(wù)站都有獨立的偵查隊伍，由警務(wù)站的警長（station house officer）對偵查員進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。警務(wù)站分為多個小隊，負(fù)責(zé)巡邏、監(jiān)察及搜集情報。

根據(jù)巴基斯坦人權(quán)委員會2010年的《警察機構(gòu)》報告，2008年巴基斯坦的警務(wù)站（Police station）設(shè)置如下：

一般來說，設(shè)有警務(wù)所的警務(wù)站通常所管轄區(qū)的人口多、范圍大。而省級警察機構(gòu)往往警力不足。

三、警銜設(shè)置

四、招錄與培訓(xùn)

（一）警力分布

（二）招錄

巴基斯坦警察新警招錄的職位分為警員、助理副督察和副警督三個層次。警員、助理副督察的招錄工作在專區(qū)或省區(qū)開展，副警督的招錄則由聯(lián)邦警察委員會代表巴基斯坦警察總局來進(jìn)行。

（三）初級警官的招錄與培訓(xùn)

1.招錄

初級警官是警察隊伍的中堅力量，在警察總?cè)藬?shù)中占比最大，共分為五級，分別是：督察、副督察、助理副督察、主警員、警員。對他們的招錄均依據(jù)省政府制定的招錄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，警員是級別最低的，由縣警察局進(jìn)行招錄，選拔過程包括身體測量、效率測試、筆試、面試、體檢和政審。

警察法令規(guī)定，直接招聘的助理副督察，必須通過公務(wù)員委員會的認(rèn)可，錄取比例不能超過該級別職位總數(shù)的25%。選拔過程包括體能測試、筆試、心理測試、面試。公務(wù)員委員會按分?jǐn)?shù)的排列順序向政府報送人員名單。除了直接招聘助理副督察之外，還存在由警員晉升為助理副督察的情況，這一部分占助理副督察職位的25%。省級公務(wù)員委員會挑選記錄良好的警員給予晉升，其余職位將由省級警察機構(gòu)招聘。

警員和助理副督察的年齡要求在18～26歲之間，但各個省對于學(xué)歷的要求不盡相同。一般來說，警員需要達(dá)到高中畢業(yè)（10年學(xué)校教育），沒有具體的專業(yè)要求。助理副督察需要具有學(xué)士學(xué)位（14年學(xué)校教育），學(xué)業(yè)成績至少達(dá)到二級水平（其本國的測評標(biāo)準(zhǔn)）。

2.培訓(xùn)

所有省份都設(shè)有警察培訓(xùn)院校，為招錄的警員和助理副督察提供培訓(xùn)。此外，大多數(shù)聯(lián)邦警察機構(gòu)也建有自己的培訓(xùn)機構(gòu)，提供基礎(chǔ)培訓(xùn)和專業(yè)課程培訓(xùn)。從全國看，旁遮普省有五所警察培訓(xùn)學(xué)校，信德省有五所，開伯爾-普赫圖赫瓦省有三所，俾路支省有一所。不過，這些培訓(xùn)院校大多設(shè)施不足，例如，除旁遮普省斯哈拉的警察培訓(xùn)學(xué)院外，其他沒有一所學(xué)校建有刑事科學(xué)技術(shù)實驗室。

警察培訓(xùn)院校一般提供四大類型的培訓(xùn)課程：

（1）初警培訓(xùn)課程

（2）警銜、職務(wù)晉升培訓(xùn)課程

（3）進(jìn)修課程

（4）專業(yè)課程

警員的基礎(chǔ)培訓(xùn)課程為期六個月，包括：

（1）性格發(fā)展：伊斯蘭倫理道德與意識、預(yù)防犯罪和社區(qū)警務(wù)工作

（2）法律：巴基斯坦刑法、伊斯蘭教法、刑事訴訟法

（3）警務(wù)程序：警察條例、地方法和特別法、證據(jù)法

（4）警察職責(zé)

（5）刑法與案件偵查

（6）警務(wù)實戰(zhàn)：執(zhí)法程序、體能訓(xùn)練

助理副督察的培訓(xùn)課程為期48周，課程包括：

（1）巴基斯坦刑法、伊斯蘭教法、刑事訴訟法

（2）證據(jù)法

（3）地方法和特別法

（4）警察條例

（5）警民關(guān)系

（6）案件偵查

（7）指紋鑒定

（8）法醫(yī)學(xué)

（9）平面圖

（10）犯罪學(xué)

（11）伊斯蘭研究

（12）急救

（13）安全知識

（14）科學(xué)救助

（四）高級警官的招錄與培訓(xùn)

高級警官包括：總警監(jiān)、附加總警監(jiān)、副總警監(jiān)、高級警督、警督、助理警督、副警督。

1.招錄

巴基斯坦聯(lián)邦警察委員會每年組織全國性的考試，為巴基斯坦警方招錄符合年齡、學(xué)歷要求的合格人才。符合條件的警官均可參加，他們可能來自各個省份和直轄區(qū)，在通過筆試、心理測試和面試才能成為候選人，但候選人也有可能因為身體條件不適宜或未達(dá)到心理測試標(biāo)準(zhǔn)而被淘汰。經(jīng)過選拔后，被巴基斯坦警方錄取的候選人即成為助理警督，在進(jìn)入四省警察隊伍或伊斯蘭堡首都警察隊伍之前，他們需要接受兩年的培訓(xùn)，并在邊防警察部隊工作一年。

高級警官候選人的年齡要求是21～28歲之間，具有學(xué)士學(xué)位（14年學(xué)校教育）以上者方可參加助理警督選拔考試。候選人則至少需要在學(xué)科組合中達(dá)到二級水平，或者獲得“C”級學(xué)士學(xué)位;在學(xué)科組合中只達(dá)到三級水平，或者獲得“D”級學(xué)士學(xué)位的候選人，如果其還有碩士學(xué)位，同樣可以參加選拔考試。

2.培訓(xùn)

助理警督候選人需要進(jìn)行兩年的崗前培訓(xùn)。第一年為普通培訓(xùn)項目，在行政學(xué)院（Civil Service Academy）學(xué)習(xí)通識性課程，包括經(jīng)濟、伊斯蘭教當(dāng)前形勢、辦公管理、政府運轉(zhuǎn)、財政學(xué)、計算機、交流技巧與公開演講，等等。

完成普通培訓(xùn)后，助理警督將會被派送至伊斯蘭堡的國家警察學(xué)院參加為期九個月的初級指揮課程（Initial Command Course）或特訓(xùn)項目。特訓(xùn)課程包括：科學(xué)調(diào)查技術(shù)、要員保衛(wèi)、恐怖主義問題應(yīng)對、爆炸物的排查與清除、計算機應(yīng)用、公共管理、刑事技術(shù)、侵犯婦女兒童權(quán)益犯罪的處理、禁毒、警員訓(xùn)練、人權(quán)、無線電、交通管理、突擊隊員訓(xùn)練、情報、網(wǎng)絡(luò)犯罪、警戒與反腐敗，等等。

隨后，助理警督將被派至邊防警察部隊實行為期一年的鍛煉。在崗前培訓(xùn)的最后，他們還需要通過國家警察學(xué)院的內(nèi)部測試和聯(lián)邦警察委員會的筆試。

（五）對教員的培訓(xùn)

除招錄和晉升培訓(xùn)外，巴基斯坦國家警察學(xué)院的計劃與培訓(xùn)處負(fù)責(zé)研究、計劃和制定培訓(xùn)項目，為各類各級警官提供培訓(xùn)。另外，還專門針對培訓(xùn)教員提供培訓(xùn)，教員的培訓(xùn)課程包括指揮、發(fā)展和管理課程，以保證對全國范圍內(nèi)的受訓(xùn)者進(jìn)行下一步的培訓(xùn)。

（六）國家警察學(xué)院

國家警察學(xué)院是巴基斯坦首屈一指的警察培訓(xùn)機構(gòu)，歷史悠久，它的前身為1947年獨立后在東巴基斯坦（現(xiàn)孟加拉國）建立的警察學(xué)院，最早的警察培訓(xùn)就在這里開始。后來，它在巴基斯坦建立了臨時的培訓(xùn)點，直到1978年，巴基斯坦政府邁出了建立國家警察學(xué)院的第一步，在拉瓦爾品第郊區(qū)的營地設(shè)立了一個培訓(xùn)場所，并在伊斯蘭堡的租用場所設(shè)有辦事處。

現(xiàn)在，學(xué)院為新警和中級警官開設(shè)初級指揮課程（Initial Command Course）、高級指揮課程（Senior Command Course）、能力建設(shè)培訓(xùn)（Capacity Building Courses）、特色課程（Specially Design Courses）以及舉辦各類研修班。

五、重要管理機構(gòu)

（一）國家公共安全委員會 （National Public Safety Commission）

國家公共安全委員會的職責(zé)主要是監(jiān)督聯(lián)邦調(diào)查局、巴基斯坦鐵路警察、禁毒隊、邊防警察局和高速公路警察局的工作，如工作計劃、實施情況、匯報總結(jié)等，并負(fù)責(zé)推薦這些部門的領(lǐng)導(dǎo)人員;提出警務(wù)法律制度的改革、領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)省級公共安全委員會。

（二）國家警察管理委員會（National Police Man-agement Board）

該委員會由各省警察局和聯(lián)邦層面警察機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，委員會的職責(zé)是向聯(lián)邦和省政府就警務(wù)工作總體規(guī)劃、發(fā)展和行政標(biāo)準(zhǔn)化、教育和培訓(xùn)、工作溝通、犯罪認(rèn)定設(shè)備、犯罪數(shù)據(jù)、警用設(shè)備、資金投入、警察招錄和任用以及晉升等事項提出建議;部署警務(wù)研究工作，借鑒國外先進(jìn)工作經(jīng)驗，等等。

（三）國家警察局（National Police Bureau）

國家警察局是國家公共安全委員會和國家警察管理委員會的常設(shè)秘書處。警察局是警務(wù)改革的智庫，其主要工作職責(zé)是進(jìn)行警務(wù)研究和開展能力建設(shè)活動。

六、結(jié)語

巴基斯坦警察體制有著鮮明的特點，對巴基斯坦警察體制的研究加深了我們對巴基斯坦警務(wù)工作和國家機構(gòu)設(shè)置的了解，有助于促進(jìn)我國警務(wù)工作的國際交流合作及研究。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）