完善統(tǒng)計質量制度 打擊“數(shù)字上的腐敗”

姜濤

黨的十九屆四中全會明確提出，“推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享”，并將其作為構建政府治理體系的具體內容之一，為現(xiàn)代統(tǒng)計制度的法治化建設提出了新要求。高質量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計能夠更客觀、準確、及時地反映經濟生活的真實面貌，而數(shù)字腐敗則與此背道而馳。統(tǒng)計的生命在于真實，弄虛作假是統(tǒng)計領域的最大腐敗。如何有效防范懲治數(shù)字腐敗，是我國統(tǒng)計法治建設的重要任務。打擊“數(shù)字上的腐敗”和防范干部吹“數(shù)字牛皮”，是政府統(tǒng)計結果與過程回歸準確、真實、完整、及時的軌道，需要統(tǒng)計法確立與完善現(xiàn)代統(tǒng)計質量制度。

現(xiàn)代統(tǒng)計在經濟社會發(fā)展中具有綜合性、基礎性作用，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是國家與政府決策的依據(jù)，是推動經濟高質量發(fā)展的保障。通過統(tǒng)計資料的掌握，統(tǒng)計部門可以系統(tǒng)監(jiān)測重大決策執(zhí)行、經濟社會發(fā)展運行、重要改革措施落實等情況，這就需要政府與部門真實、準確、完整、及時地提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)并有效分享統(tǒng)計信息。但是，以造假為特征的數(shù)字腐敗，必然會帶來錯誤的分析，并最終影響國家與政府的重大決策。數(shù)字虛高是數(shù)字腐敗的結果樣態(tài)，欺上瞞下是數(shù)字腐敗的行為表現(xiàn)，并往往隱藏在“形象工程”和“政績工程”之下。一些官員不惜以身試法篡改統(tǒng)計數(shù)據(jù)，掩蓋決策失誤或夸大政績，甚至有的地方數(shù)據(jù)就來自領導層的嘴巴，這從根源上是個別官員形式主義作風、官僚主義作風的體現(xiàn)。這種腐敗與利用職務之便非法謀求金錢美色的腐敗并無本質區(qū)別，且其危害有可能更大，涉及范圍更廣。

篡改數(shù)據(jù)與虛假統(tǒng)計是數(shù)字腐敗的兩種表現(xiàn)形式，前者表現(xiàn)為部分政府官員為了虛報政績而故意篡改統(tǒng)計數(shù)據(jù)，用數(shù)字吹?？浯笳?，把具有負面影響的數(shù)字人為縮小，以凸顯自己為官“政績突出”的能力，這是數(shù)字腐敗的重災區(qū)。后者意味著統(tǒng)計標準、方式等不科學，導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)不真實。同時，在這種數(shù)字腐敗的背后往往會出現(xiàn)“以數(shù)謀私”的疊加腐敗，滋生貪污受賄等犯罪現(xiàn)象。比如，在拆遷、扶貧等領域實施統(tǒng)計數(shù)字腐敗，往往存在個別官員貪污侵占扶貧資金、拆遷補償款等情況。

與貪污受賄等典型腐敗相比較，數(shù)字腐敗是一種非典型腐敗，往往容易被忽視。數(shù)字腐敗往往與虛假政績相通，統(tǒng)計數(shù)據(jù)與政府、部門、官員的政績、能力等掛鉤，成為衡量政績的重要標準?！皵?shù)字腐敗”不僅是對黨和國家的極其不負責，而且是對人民切身利益的嚴重侵害，民眾也往往會被偽績效所迷惑和蒙蔽。以失真和造假為表現(xiàn)形式的數(shù)字腐敗，將直接造成公共決策的信息扭曲，直接導致某些重大決策嚴重失誤，影響黨和國家對干部的考核，貽害無窮。同時，多報虛報、憑空捏報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)會使市場經濟主體與一般民眾動搖對國家與政府信任的根基。正因如此，習近平總書記特別強調：“經濟增長必須是實實在在和沒有水分的增長。”

數(shù)字腐敗屢禁不止，根源在于法律制度缺失，源于虛假政績與法律制裁博弈過程中的制度缺失。要真正除去數(shù)字腐敗的“病根”，關鍵在于對數(shù)字腐敗零容忍，需要建立健全防范數(shù)字腐敗制度機制，構建推動高質量發(fā)展統(tǒng)計體系，從而打造從不敢腐敗到不能腐敗、直至不想腐敗的法律制度體系。當前，必須對如何實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性有更為嚴格的要求，對各種政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假、弄虛作假的行為有更為嚴厲的責任追究，進一步完善統(tǒng)計質量制度。2019年10月8日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《關于公開征求〈中華人民共和國統(tǒng)計法（修正案）〉（征求意見稿）》，增加了防范統(tǒng)計弄虛作假及其責任追究制度，這對預防數(shù)字腐敗具有重要意義。

建立統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量保障體系。統(tǒng)計數(shù)據(jù)就是調查研究的重要手段，而統(tǒng)計質量保障體系是確保統(tǒng)計質量的指南。統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量保障體系旨在引導政府與部門有效地、科學地組織統(tǒng)計工作，缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量保障體系，治理數(shù)字腐敗就沒有衡量的標準。從調查情況來看，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠準確，統(tǒng)計方法不夠可靠，統(tǒng)計內容不夠真實，統(tǒng)計信息不夠透明不夠到位，統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布不夠及時，已經成為影響國家治理能力的重要因素。統(tǒng)計質量保障體系是靜態(tài)的質量標準體系與動態(tài)的質量監(jiān)控與評估體系的統(tǒng)一。就靜態(tài)的質量標準體系而言，統(tǒng)計法把“真實、準確、完整、及時”作為數(shù)據(jù)質量的評價標準。此次統(tǒng)計法修正案征求意見稿也特別強調構建新時代現(xiàn)代化統(tǒng)計調查體系，確保政府與部門統(tǒng)計資料的真實性、準確性、完整性、及時性。就動態(tài)的質量監(jiān)控與評估體系而言，此次統(tǒng)計法修正案征求意見稿明確規(guī)定建立統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量監(jiān)控與評估制度，加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集、加工、發(fā)布過程中的監(jiān)控和評估，強化統(tǒng)計過程的審計督察，這不僅在數(shù)據(jù)質量管理與評價方法上有重大突破，而且使數(shù)據(jù)統(tǒng)計質量監(jiān)督有了有力的組織保障。對已經形成的統(tǒng)計結果進行質量監(jiān)控與評估，將有助于從根本上解決“數(shù)據(jù)出官”、“官出數(shù)據(jù)”的癥結。

建構完備的統(tǒng)計調查體系。提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力，需要建構完備的統(tǒng)計調查體系。保障統(tǒng)計資料真實性、準確性、完整性、及時性，科學、有效地進行統(tǒng)計工作，是統(tǒng)計法的立法目的，也是發(fā)揮政府統(tǒng)計在了解國情國力、服務經濟社會發(fā)展中重要作用的基本保障。這一立法目的的實現(xiàn)，需要首先構建完備的、健全的統(tǒng)計調查體系，使統(tǒng)計調查科學、合理、可行，這有助于從源頭上遏制“數(shù)字上的腐敗”，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實可信。其次，有效改進統(tǒng)計調查方式，需要重視推進互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術在統(tǒng)計中的應用，以增強統(tǒng)計調查的科學性、有效性。再次，各級人民政府與部門應當執(zhí)行國家統(tǒng)計標準，這是強制執(zhí)行標準，部門統(tǒng)計調查項目、地方統(tǒng)計調查項目的主要內容不得與國家統(tǒng)計調查項目的內容重復、矛盾。完善統(tǒng)一的統(tǒng)計、核算標準，有助于確保政府統(tǒng)計的可操作性、地區(qū)之間的可比性以及核算結果的準確性和完整性。此外，通過政府購買服務實施統(tǒng)計調查、建立統(tǒng)計信息共享制度、建立統(tǒng)計信用記錄和評價制度等，也是完備的統(tǒng)計調查體系的重要組成部分。

健全對數(shù)字腐敗的責任追責。健全責任追究在于保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，缺乏對數(shù)字腐敗的責任追究，不僅會使法律規(guī)定本身期待的目標落空，而且還可能形成“劣幣驅逐良幣”的負面效應。政府統(tǒng)計是一種重要的行政權力，對濫用這種權力的行為是否從嚴追究責任，事關數(shù)字反腐的成效。如果缺乏責任追究，違法成本比較低，就缺乏法律的威懾作用，數(shù)字腐敗就不可避免。此次統(tǒng)計法修正案征求意見稿針對統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假頑疾久治不愈的現(xiàn)狀，專門增設“統(tǒng)計工作堅持黨政同責、失職追責，對統(tǒng)計弄虛作假的地方、部門和單位，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。地方各級人民政府、縣級以上人民政府統(tǒng)計機構和有關部門應當建立防范和懲治統(tǒng)計弄虛作假責任制和問責制。任何單位和個人應當拒絕、抵制統(tǒng)計弄虛作假等違法行為”、“統(tǒng)計機構應當將統(tǒng)計調查、統(tǒng)計監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的有關情況以及涉嫌職務違法、職務犯罪的線索，向監(jiān)察機關通報和依法移送”等專門條款，要求對統(tǒng)計弄虛作假的地方、部門和單位，追究責任領導和直接責任人員的責任。法律具有引導功能，對責任追究的完善與強化，必能起到威懾警示和政績導向的積極作用。

（作者系南京師范大學中國法治現(xiàn)代化研究院法治發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長、教授）

責任編輯：蘇勝利