專(zhuān)家政策參與過(guò)程中的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人何以失靈？

費(fèi)久浩

摘要：[目的/意義]現(xiàn)代社會(huì)政策議題的日趨復(fù)雜帶來(lái)了決策者對(duì)專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)知識(shí)的高度需求，但諸多屬性上的沖突導(dǎo)致決策者和專(zhuān)家兩者間很難順暢地開(kāi)展合作，一種被稱(chēng)為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的中間角色由此被引入專(zhuān)家的政策參與過(guò)程中，而知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的勝任水平則成為這一領(lǐng)域的重要議題。[方法/過(guò)程]以案例研究為基本方法，選取A市發(fā)展與改革研究中心作為典型個(gè)案，綜合運(yùn)用參與式觀(guān)察、二手資料、深度訪(fǎng)談等方式收集經(jīng)驗(yàn)材料并在此基礎(chǔ)上提煉解釋機(jī)制，形成理論框架。[結(jié)果/結(jié)論]研究表明，知識(shí)經(jīng)紀(jì)人會(huì)失靈，即不能很好地居中協(xié)調(diào)專(zhuān)家和決策者兩類(lèi)政策行動(dòng)者，而這可以從激勵(lì)、能力和權(quán)力3個(gè)維度得到解釋。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)家 政策參與 知識(shí)經(jīng)紀(jì)人 失靈

分類(lèi)號(hào)：C932.4

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.06.03

1 文獻(xiàn)回顧和研究困惑

進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來(lái)，為了因應(yīng)政策議題愈發(fā)多樣和復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)代政府及其決策者日益頻繁地將目光轉(zhuǎn)向?qū)＜胰后w，希望借助其專(zhuān)業(yè)知識(shí)以科學(xué)有效地解決各種復(fù)雜的政策難題，不斷增多的專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和智庫(kù)即是典型表現(xiàn)。然而，盡管專(zhuān)家參與已然成為普遍的政策現(xiàn)象，但諸多研究表明其效能往往非常低下，主要表現(xiàn)為專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)不能很好地轉(zhuǎn)化為政策選項(xiàng)，而決策者對(duì)較好地與專(zhuān)家互動(dòng)并使用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)亦不樂(lè)觀(guān)。早在1974年，Russell Bernard就發(fā)現(xiàn)科學(xué)家群體和決策者群體經(jīng)常對(duì)對(duì)方的要求和建議感到沮喪[1]；Nathan Caplan認(rèn)為很難發(fā)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)知識(shí)作用于政策決策的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[2]；Carol Weiss發(fā)現(xiàn)決策過(guò)程中對(duì)于專(zhuān)家研究成果的實(shí)質(zhì)性運(yùn)用是極少的[3]；James Lester的研究表明決策者不太愿意從大學(xué)機(jī)構(gòu)和研究組織中獲取政策建議[4]；Réjean Landry[5]和Belkhodja Omar [6]等人在加拿大的研究表明，政府官員對(duì)專(zhuān)家研究成果的引用和對(duì)專(zhuān)家政策影響力的評(píng)估均處于中等偏下的水平；Colin Talbot等人在英國(guó)的調(diào)查顯示，決策者和研究者在判斷決策事務(wù)的輕重緩急方面存在巨大斷裂，這限制了雙方互動(dòng)的深度和廣度，阻礙了專(zhuān)家群體對(duì)決策過(guò)程的影響[7]。

為什么會(huì)出現(xiàn)上述狀況？“兩個(gè)群體理論”（The Two-Communities Theory）提供了一種解釋路徑，認(rèn)為專(zhuān)家和決策者屬于兩個(gè)迥異的群體，他們有著不同的甚至是沖突的行事邏輯和話(huà)語(yǔ)規(guī)則，前者主要聚焦于艱深晦澀的專(zhuān)業(yè)科學(xué)議題，而后者是行動(dòng)導(dǎo)向和實(shí)用主義的，他們主要關(guān)心當(dāng)下的實(shí)際問(wèn)題，因此兩者之間很難發(fā)生有效的互動(dòng)[2]。與此同時(shí)，Bernard Choi等人的研究進(jìn)一步證實(shí)了“兩個(gè)群體理論”，專(zhuān)家和決策者有著不同的心理狀態(tài)、運(yùn)作規(guī)則、責(zé)任意識(shí)和職業(yè)路徑，前者以理性模式（rational mode）生產(chǎn)知識(shí)、探求真理，主要目標(biāo)是出版（publications）、專(zhuān)利（patents）和專(zhuān)業(yè)（professorships）；而后者則以直覺(jué)模式（intuitive model）尋求妥協(xié)、達(dá)成共識(shí)，主要目標(biāo)是政策（policy）、實(shí)踐（practice）和人民（people）[8]。Joshua Newman等人發(fā)表于2016年的論文系統(tǒng)梳理了“兩個(gè)群體理論”近40年來(lái)所共享的基本觀(guān)點(diǎn)[9]，即專(zhuān)家和決策者有著相互沖突的特質(zhì)，前者代表一個(gè)價(jià)值無(wú)涉、基于客觀(guān)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)、認(rèn)知對(duì)象具有實(shí)在性、認(rèn)知結(jié)果可以通過(guò)科學(xué)方法驗(yàn)證的場(chǎng)域，而后者則由于涉及對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配而必然卷入價(jià)值判斷和價(jià)值沖突，此中充滿(mǎn)了討價(jià)還價(jià)、命令服從、公眾壓力、政治游說(shuō)、意識(shí)形態(tài)、國(guó)家意志等復(fù)雜因素，而這些導(dǎo)致了兩者之間難以逾越的鴻溝。

顯然，一方面決策者的確需要專(zhuān)家的參與以解決日益復(fù)雜的決策議題，而另一方面兩者之間內(nèi)生性的沖突又使得良好的互動(dòng)非常困難。如何解決這一難題呢？“兩個(gè)群體理論”的方案是引入一種“知識(shí)經(jīng)紀(jì)人”（knowledge brokers）[8]或“跨界者”（boundary spanners）[9]的角色?？紤]到兩個(gè)概念在對(duì)象所指上基本一致，而“知識(shí)經(jīng)紀(jì)人”使用較廣，因此本文在論述時(shí)使用這一說(shuō)法。那么，什么是“知識(shí)經(jīng)紀(jì)人”呢？一般意義上的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人是指將不同組織間或組織內(nèi)不同部門(mén)的知識(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)譯并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)知識(shí)創(chuàng)新和組織學(xué)習(xí)的人[10]，他們是“組織知識(shí)發(fā)酵的酶合劑”和“知識(shí)片段對(duì)接的橋梁”，致力于“將知識(shí)擁有方和知識(shí)使用方聯(lián)系起來(lái)，使知識(shí)得到傳播、擴(kuò)散與共享”[11]；具體到本研究，知識(shí)經(jīng)紀(jì)人是專(zhuān)家和決策者之間的橋梁、觸媒和催化劑，其主要職責(zé)是確保決策者使用正確的科學(xué)知識(shí)、專(zhuān)家正確地生產(chǎn)科學(xué)知識(shí)，讓專(zhuān)家能夠充分了解決策者的需要并且將學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)譯為便于決策者理解的語(yǔ)言[8-9]。

本文的案例研究表明，專(zhuān)家和決策者在激勵(lì)強(qiáng)度、行動(dòng)邏輯和信息占有等方面的確存在沖突，這是“兩個(gè)群體理論”的有效性所在；然而，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)同樣表明，知識(shí)經(jīng)紀(jì)人這一角色的引入實(shí)際上并未有效彌合專(zhuān)家和決策者之間的鴻溝、實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)，并確保專(zhuān)業(yè)知識(shí)順利融入政策過(guò)程進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政策選項(xiàng)——簡(jiǎn)言之，知識(shí)經(jīng)紀(jì)人會(huì)失靈，這是“兩個(gè)群體理論”尚未充分關(guān)注并有效解釋之處。那么，這種失靈是如何發(fā)生的？其深層原因何在？這正是本文的研究問(wèn)題。本文將基于對(duì)作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的A市發(fā)展與改革研究中心的案例研究，以委托代理理論和權(quán)力配置理論為分析工具，就這一問(wèn)題進(jìn)行探索并試圖提出一個(gè)解釋框架。

2 案例簡(jiǎn)介

自1980年8月黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[12]被提上日程，特別是1986年7月萬(wàn)里同志發(fā)表《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》并明確指出正確的決策需要“依靠一大批各行各業(yè)的專(zhuān)家，依靠各種專(zhuān)門(mén)的決策研究班子，依靠那些知識(shí)和信息以及實(shí)踐反饋信息的綜合體”[13]以來(lái)，各級(jí)政府開(kāi)始探索行政決策體制改革，而其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立各種專(zhuān)家?guī)臁㈩檰?wèn)團(tuán)、決策咨詢(xún)委員會(huì)之類(lèi)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。在這種自上而下倡導(dǎo)并迅速擴(kuò)散至全國(guó)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)浪潮中，A市先后成立了3個(gè)市級(jí)專(zhuān)家?guī)欤謩e是成立于1993年的決策咨詢(xún)顧問(wèn)團(tuán)（后于2005年改建為決策咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)欤?、成立?008年的法律咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)旌统闪⒂?015年的重大行政決策論證專(zhuān)家?guī)?，它們都是為A市政府服務(wù)的非常設(shè)決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，由具有較高學(xué)歷職稱(chēng)、扎實(shí)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、深厚理論造詣的專(zhuān)家學(xué)者組成，主要圍繞特定時(shí)期A(yíng)市改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大議題開(kāi)展建言獻(xiàn)策和資政輔政活動(dòng)。

為實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家與決策者的有效互動(dòng)，更好發(fā)揮咨詢(xún)專(zhuān)家服務(wù)決策的效能，A市政府在專(zhuān)家?guī)斓墓芾砩鲜沁@樣安排的：由分管政策研究工作的副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，日常工作由市政府研究室領(lǐng)銜，而在政府研究室的內(nèi)部分工中，該項(xiàng)工作由其下屬的A市發(fā)展與改革研究中心（可簡(jiǎn)稱(chēng)“研究中心”，屬正處級(jí)參公事業(yè)單位，與綜合處、財(cái)經(jīng)貿(mào)易處等業(yè)務(wù)處室相比，它相對(duì)于政府研究室具有一定的自主性）具體開(kāi)展（圖1）。作為實(shí)際負(fù)責(zé)A市市級(jí)專(zhuān)家?guī)爝\(yùn)作①的機(jī)構(gòu)，A市發(fā)展與改革研究中心內(nèi)設(shè)綜合科、研究科和聯(lián)絡(luò)科3個(gè)科室，其主要職責(zé)是：組織專(zhuān)家選聘（含換屆和增補(bǔ)）、解聘、培訓(xùn)等，負(fù)責(zé)專(zhuān)家的日常聯(lián)絡(luò)和服務(wù)；組織市領(lǐng)導(dǎo)確定的各類(lèi)咨詢(xún)活動(dòng)；征集并選定決策咨詢(xún)課題，交由專(zhuān)家研究；協(xié)調(diào)各部門(mén)開(kāi)展相關(guān)的專(zhuān)家咨詢(xún)和調(diào)研工作；建設(shè)和管理專(zhuān)家?guī)炀W(wǎng)站；編輯、出版《決策與咨詢(xún)》；管理專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

顯然，無(wú)論是從管理體制還是職能設(shè)置來(lái)看，A市發(fā)展與改革研究中心都符合本文對(duì)知識(shí)經(jīng)紀(jì)人這一角色的界定。如果說(shuō)它在管理體制上居于市領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家?guī)熘g的中介位置只是從外在結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了其作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的作用，那么其在工作職能上所承載的內(nèi)容則從內(nèi)在屬性上反映了其作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的地位。而如果進(jìn)一步分析研究中心的工作職能，我們發(fā)現(xiàn)，像組織專(zhuān)家?guī)鞊Q屆增補(bǔ)、管理專(zhuān)家?guī)炀W(wǎng)站和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等純事務(wù)性工作只是其作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的表面職能，真正使其成為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的是以下核心職能。第一，形成特定年度市領(lǐng)導(dǎo)需要研究解決的重點(diǎn)熱點(diǎn)議題，并組織專(zhuān)家承擔(dān)這些議題的研究任務(wù)，同時(shí)對(duì)研究過(guò)程進(jìn)行跟蹤、協(xié)調(diào)和服務(wù)，為專(zhuān)家的調(diào)研活動(dòng)、數(shù)據(jù)獲取等牽線(xiàn)搭橋，為專(zhuān)家的研究成果和政策觀(guān)點(diǎn)形成提供背景資料和必要的把關(guān)，最終將研究報(bào)告以《市長(zhǎng)專(zhuān)報(bào)》的形式呈送給市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)，完成成果轉(zhuǎn)化工作。第二，在組織常規(guī)性的課題研究之外，收集整理市領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)性的決策咨詢(xún)需要和政策議題偏好并傳達(dá)給專(zhuān)家，同時(shí)對(duì)專(zhuān)家提交的研究報(bào)告和咨詢(xún)文本進(jìn)行形式編輯和內(nèi)容把關(guān)，并形成內(nèi)參性刊物《決策與咨詢(xún)》，呈送給市委常委、副市長(zhǎng)和市政府秘書(shū)長(zhǎng)。第三，組織各類(lèi)專(zhuān)家座談會(huì)和決策咨詢(xún)（論證）會(huì)，對(duì)會(huì)議的主題、議程、邀請(qǐng)對(duì)象、發(fā)言順序、發(fā)言實(shí)錄、觀(guān)點(diǎn)擴(kuò)散等進(jìn)行全程把控。

值得特別強(qiáng)調(diào)的是，筆者基于參與式觀(guān)察、二手資料收集和深度訪(fǎng)談所得的大量經(jīng)驗(yàn)材料表明， A市發(fā)展與改革研究中心作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的角色并不是孤例，它在以下4個(gè)方面具有極強(qiáng)的典型性：一是所處制度環(huán)境具有典型性。各個(gè)地方的此類(lèi)機(jī)構(gòu)都是在黨政國(guó)家體制這個(gè)宏觀(guān)結(jié)構(gòu)性背景下開(kāi)展工作的，其具體背景則是促進(jìn)公共決策的民主化和科學(xué)化。二是機(jī)構(gòu)名稱(chēng)具有典型性。盡管有一些例外，但多數(shù)此類(lèi)機(jī)構(gòu)均含有“發(fā)展”“改革”“研究”等關(guān)鍵詞。三是核心職能具有典型性。盡管少數(shù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)有所不同，但幾乎所有此類(lèi)機(jī)構(gòu)的職能都集中于為專(zhuān)家和決策者扮演中介橋梁角色，且都集中于為咨詢(xún)課題、研究報(bào)告和專(zhuān)家會(huì)議等提供居中協(xié)調(diào)服務(wù)。四是對(duì)自身角色的效能認(rèn)知具有典型性。在不同地方的此類(lèi)工作人員的交流中，筆者發(fā)現(xiàn)他們所面臨的問(wèn)題、困境，對(duì)自身工作的心態(tài)和觀(guān)感等具有高度的同質(zhì)性。由此本文相信，A市發(fā)展與改革研究中心這一案例具備相當(dāng)?shù)牡湫托?，從而通過(guò)“解剖”這只“麻雀”所形成的研究結(jié)論亦具備較好的可外推性和可復(fù)制性。

3 一個(gè)嘗試性解釋?zhuān)骸凹?lì)—能力—權(quán)力”分析框架

案例研究表明，在A(yíng)市專(zhuān)家政策參與的過(guò)程中，決策者并未實(shí)質(zhì)性地使用專(zhuān)家的政策建議，正如一位從事城市規(guī)劃研究的專(zhuān)家受訪(fǎng)者所言：“現(xiàn)在經(jīng)常做咨詢(xún)，課題多得很，……但說(shuō)效果怎么樣？對(duì)他們實(shí)際決策有沒(méi)有作用？我不敢說(shuō)很好，很多時(shí)候真的就是我們說(shuō)說(shuō)，他們聽(tīng)聽(tīng)；我們寫(xiě)寫(xiě)，他們翻翻，忙的時(shí)候可能翻都沒(méi)有翻?！保ň幪?hào)：YJL20180306）①。批示被認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)使用政策建議的核心指標(biāo)，但A市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)研究報(bào)告的批示率極低，以《決策與咨詢(xún)》為例，2014年共編印23期，獲批示2期，批示率為8.7%；2015年共編印22期，獲批示2期，批示率為9.1%；2016年共編印7期，無(wú)批示；2017年共編印15期，獲批示2期，批示率為13.3%。另一方面，專(zhuān)家對(duì)決策者的需求通常知之甚少，對(duì)政策過(guò)程的“暗箱”不甚了解，這使得他們?cè)谔嵴呓ㄗh時(shí)往往隔靴搔癢、自說(shuō)自話(huà)，并進(jìn)而導(dǎo)致其參與熱情下降，以2018年的決策咨詢(xún)課題申報(bào)為例，一共10個(gè)課題，有一個(gè)課題無(wú)人申報(bào)（后經(jīng)多方動(dòng)員，終于有一名專(zhuān)家承擔(dān)），有兩個(gè)課題僅有1人申報(bào)，有3個(gè)課題僅有2人申報(bào)，另有兩個(gè)課題有4人申報(bào)，兩個(gè)課題5人申報(bào)——考慮到當(dāng)時(shí)專(zhuān)家?guī)旃灿?個(gè)功能組別，共計(jì)97名專(zhuān)家，且10個(gè)課題均在專(zhuān)家研究領(lǐng)域之內(nèi)，可以說(shuō)這種狀況的確表明了專(zhuān)家的參與熱情不足。

造成上述結(jié)果的原因當(dāng)然是多方面的，但是從A市發(fā)展與改革研究中心這個(gè)點(diǎn)切入，可以說(shuō)這是由于其并未很好地履行知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的角色引起的。那么，這種角色失靈是如何發(fā)生的呢？其深層原因何在呢？

“雙重委托代理理論”[14]和“鏈?zhǔn)蕉嘀匚写砝碚摗盵15]特別強(qiáng)調(diào)委托代理關(guān)系的雙重（多重）嵌套性以及委托人與代理人身份在鏈條不同環(huán)節(jié)上的切換。我們發(fā)現(xiàn)，在“決策者（知識(shí)需求方）—發(fā)展與改革研究中心（知識(shí)經(jīng)紀(jì)人）—專(zhuān)家（知識(shí)供給方）”的鏈?zhǔn)疥P(guān)系中，研究中心同時(shí)扮演委托人和代理人的雙重角色，當(dāng)它以代理人身份（相對(duì)于決策者）出現(xiàn)時(shí)，存在委托代理關(guān)系的傳統(tǒng)問(wèn)題，即“激勵(lì)不足”，這使得它通常只是最低限度地完成相關(guān)工作；而當(dāng)它以委托人身份（相對(duì)于專(zhuān)家）出現(xiàn)時(shí)，則存在信息（專(zhuān)業(yè)知識(shí)）不對(duì)稱(chēng)，這造成了“能力不足”的問(wèn)題，從而導(dǎo)致研究中心無(wú)法有效彌合專(zhuān)家與決策者在行動(dòng)邏輯上的重大差異。同時(shí)，戰(zhàn)略權(quán)變理論、資源依賴(lài)?yán)碚摵椭贫壤碚摰葟母髯越嵌冉忉屃私M織內(nèi)次級(jí)單位權(quán)力配置的“差序格局”現(xiàn)象，即由于結(jié)構(gòu)性要素、環(huán)境制約、次級(jí)單位自身特點(diǎn)、個(gè)體要素和組織慣性等因素的綜合作用，某些次級(jí)單位在獲取與行使權(quán)力、獲得更多財(cái)政預(yù)算、爭(zhēng)取更高薪酬和優(yōu)先地位上的確比其他次級(jí)單位更強(qiáng)勢(shì) [16] 。我們發(fā)現(xiàn)，在A(yíng)市整個(gè)政府架構(gòu)中，雖然并不明顯地反映在外顯的“組織結(jié)構(gòu)圖”上，但相對(duì)于其他次級(jí)單位如發(fā)改委、財(cái)政局等，政府研究室及其下屬的A市發(fā)展與改革研究中心的確處于并無(wú)實(shí)權(quán)的邊緣性地位，而這導(dǎo)致了其在居中協(xié)調(diào)專(zhuān)家與決策者關(guān)系時(shí)感到“權(quán)力不足”。

綜上所述，我們認(rèn)為A市發(fā)展與改革研究中心在激勵(lì)、能力和權(quán)力3個(gè)方面存在不足，從而導(dǎo)致其在提高專(zhuān)家與決策者的激勵(lì)強(qiáng)度、融合專(zhuān)家與決策者的行動(dòng)邏輯、消弭專(zhuān)家與行動(dòng)者的資源鴻溝等方面無(wú)法充分勝任，并最終導(dǎo)致其在知識(shí)經(jīng)紀(jì)人角色上的失靈（圖2）。本文將這種嘗試性的解釋模式稱(chēng)為“激勵(lì)—能力—權(quán)力”分析框架。

3.1 激勵(lì)不足

不同性質(zhì)組織的成員通常面臨著不同的激勵(lì)機(jī)制。周黎安[17]、周雪光[18]、練宏[19]等人的研究表明，在從中央到地方政府的委托代理關(guān)系中，地方政府作為代理人具有“強(qiáng)激勵(lì)”，而在從地方政府決策者到職能部門(mén)的委托代理關(guān)系中，職能部門(mén)作為代理人只有“弱激勵(lì)”。出現(xiàn)此種差異的原因在于：后者發(fā)生于較為純粹的韋伯意義上的“科層制”組織內(nèi)，職能部門(mén)傾向于按部就班、按章辦事、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避；而前者則摻入了大量的“外包制”因素，地方政府為了獲得剩余索取權(quán)和稀缺政治資源而有極強(qiáng)的動(dòng)力去爭(zhēng)取并運(yùn)用自由裁量權(quán)。案例研究表明，A市發(fā)展與改革研究中心面臨的恰恰是這種“弱激勵(lì)”，正如該中心一位工作人員所言：“我們這是‘鐵打的中心流水的市長(zhǎng)‘城頭變幻大王旗‘你方唱罷我登場(chǎng)，市長(zhǎng)來(lái)來(lái)往往，但我們一直都在這里。他來(lái)了是要政績(jī)的，總是想‘折騰一下，爭(zhēng)取一下，看能不能往上再升一升；但我們其實(shí)很少想這些，主要還是論資排輩，慢慢熬，所以GDP是不是漲了，是不是被隔壁趕超了，是不是產(chǎn)業(yè)升級(jí)了，（跟我們）沒(méi)太大關(guān)系，我們就是做一份工作?！保ň幪?hào)：SQP20180306）。

這種“弱激勵(lì)”的直接結(jié)果就是研究中心只按“字面上”和“形式上”的要求最低限度地完成本職工作。根據(jù)A市相關(guān)規(guī)定，A市發(fā)展與改革研究中心的主要工作包括事務(wù)性工作和文字性工作兩類(lèi)。就前者而言，主要是組織專(zhuān)家?guī)斓膿Q屆、聯(lián)絡(luò)，專(zhuān)家?guī)炀W(wǎng)站的運(yùn)作與更新，咨詢(xún)課題的征集、招標(biāo)、評(píng)審驗(yàn)收和結(jié)項(xiàng)，專(zhuān)家座談會(huì)的協(xié)調(diào)、組織、會(huì)務(wù)工作等，通常這些工作沒(méi)有明確可量化的績(jī)效指標(biāo)，研究中心只需要做好“請(qǐng)示”“執(zhí)行”和“匯報(bào)”，按照事先規(guī)定好的程序和規(guī)范完成即可。

研究中心的第二類(lèi)工作是文字性的，這可進(jìn)一步分為形式上的編輯工作和實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容工作，而它通常將絕大部分注意力聚焦于前者，因?yàn)檫@是文件明確規(guī)定的，主要就是完成內(nèi)參刊物《決策與咨詢(xún)》和課題研究成果《市長(zhǎng)專(zhuān)報(bào)》的編輯。這種編輯工作一般集中于幾個(gè)方面：一是審查結(jié)構(gòu)，通常按照問(wèn)題提出、原因分析和對(duì)策研究的“八股式”格式進(jìn)行調(diào)整；二是裁減篇幅，“專(zhuān)家交上來(lái)的往往很長(zhǎng)，這樣直接呈上去市長(zhǎng)翻都不會(huì)翻的，到他那個(gè)層次了，哪里會(huì)給那么多時(shí)間讓你說(shuō)那么多，你只能用最精煉的語(yǔ)言把最主要的意思講清楚。我們就是個(gè)把關(guān)人，把干貨萃取出來(lái)?！保ň幪?hào)：WT20180327）。三是完善細(xì)節(jié)，核實(shí)遣詞造句、規(guī)定提法、字體間距等方面的規(guī)范性，“畢竟是報(bào)給市領(lǐng)導(dǎo)的，不能在這些細(xì)節(jié)上出問(wèn)題，……要是經(jīng)常讓他看到這種（細(xì)節(jié)上的）毛病就很麻煩?！保ň幪?hào)：SQP20180306）。

本文認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容工作是指研究中心在整合決策需求與對(duì)策供給、促進(jìn)專(zhuān)家政策建議的適用性、改善專(zhuān)家研究報(bào)告的針對(duì)性等方面所做的工作。具體而言，就是它能否為專(zhuān)家政策建議的觀(guān)點(diǎn)和內(nèi)容提供有效的修改建議，從而使其更符合政府的決策需要，在“‘學(xué)術(shù)命題和‘政府需求”（編號(hào)：QGM20180420）之間建立起橋梁——這應(yīng)該是研究中心作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人最核心的工作，但實(shí)際上也是其最缺乏動(dòng)力去做的部分。筆者在“蹲點(diǎn)”調(diào)研期間參與了多篇研究報(bào)告的編輯與審定工作，在此過(guò)程中都被告知不要涉及報(bào)告的具體觀(guān)點(diǎn)和主張，用研究中心主任常說(shuō)的話(huà)，就是“我們不替他們做研究”。（編號(hào)：WT20180302）。而其中的原因正在于，最終呈報(bào)給市領(lǐng)導(dǎo)的研究報(bào)告只有專(zhuān)家的名字而沒(méi)有研究中心工作人員的名字，所以即使被市領(lǐng)導(dǎo)批示了，受益最大的是專(zhuān)家，而對(duì)他們并無(wú)太大影響。

3.2 能力不足

我們已經(jīng)討論了在決策者與研究中心的關(guān)系中后者作為代理人存在的激勵(lì)不足問(wèn)題，接下來(lái)將考察在研究中心與專(zhuān)家的關(guān)系中前者作為委托人所存在的能力不足問(wèn)題，這主要是由專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的，即研究中心“在專(zhuān)業(yè)問(wèn)題上懂得沒(méi)有專(zhuān)家多”，這顯然屬于傳統(tǒng)委托代理關(guān)系中“信息不對(duì)稱(chēng)”的典型表現(xiàn)。實(shí)際上，作為居中者的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人要想促進(jìn)組織知識(shí)融合和創(chuàng)新所應(yīng)具備的一個(gè)重要條件就是“自身的知識(shí)基礎(chǔ)比較全面和深厚；對(duì)新知識(shí)具有敏銳的洞察力”[11]，而按照“兩個(gè)群體理論”的觀(guān)點(diǎn)，要有效扮演知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的角色其實(shí)有相當(dāng)難度，它要求既要懂得政府決策的運(yùn)作邏輯，又要懂得專(zhuān)業(yè)知識(shí)的內(nèi)在機(jī)理[9]。筆者通過(guò)深度訪(fǎng)談和實(shí)地調(diào)研所得的經(jīng)驗(yàn)資料得出結(jié)論，A市發(fā)展與改革研究中心實(shí)際上無(wú)法滿(mǎn)足上述要求②。

A市政府研究室及發(fā)展與改革研究中心的諸多受訪(fǎng)者都認(rèn)為政府研究室已然變成了文稿起草室，研究中心則成了編輯部，雖然都有“研究”兩個(gè)字，但最缺的恰恰是“研究”能力。正如一位受訪(fǎng)者所言：“我們名字叫政府研究室，我看最缺的就是‘研究，還不如叫資料編輯室，研究中心也一樣啊，沒(méi)有研究，干的都是事務(wù)性工作?！贿^(guò)話(huà)說(shuō)回來(lái)，從我們調(diào)研的情況來(lái)看，基本都那樣，文字工作居多，研究工作很少，做不來(lái)。SZ算是一個(gè)特例，他們?cè)谑姓k公廳下設(shè)一個(gè)綜合處，把文稿起草、資料編輯這部分工作全兜了，另外再專(zhuān)設(shè)發(fā)展研究中心作為市政府直屬單位，不像我們研究中心是從屬于研究室的，他們那個(gè)‘研究中心是真正做研究，所以他們也就有那個(gè)水平和底氣去跟外面的專(zhuān)家對(duì)話(huà)。”（編號(hào)：LHY20180517）。

此外，作為知識(shí)需求方的決策者（市領(lǐng)導(dǎo)）對(duì)研究中心專(zhuān)業(yè)能力的看法同樣具有參考價(jià)值。相對(duì)于政府的核心工作領(lǐng)域，A市領(lǐng)導(dǎo)一般較少就政策研究和決策咨詢(xún)工作發(fā)表專(zhuān)門(mén)講話(huà)，我們?cè)谡{(diào)研中閱覽到一份A市時(shí)任市長(zhǎng)與包括研究中心在內(nèi)的政府研究室全體干部座談時(shí)發(fā)表的長(zhǎng)篇講話(huà)，其中包括較大篇幅的“工作要求和期望”，這可以被看作是后者工作中存在的不足和缺陷。其中，市長(zhǎng)對(duì)專(zhuān)業(yè)能力的關(guān)切占有重要比例，比如，他要求干部們做到“名副其實(shí)”，“是政策研究室，不是文稿起草室”，要做“有分量的”“比較專(zhuān)業(yè)的”的研究報(bào)告而不是那種“同志們好！謝謝大家！”的普通講話(huà)，因?yàn)椤捌鸩菸母宓膬r(jià)值跟這個(gè)政策研究的價(jià)值是不可同日而語(yǔ)的啊，一個(gè)是為他人做嫁衣裳，一個(gè)是自己做衣服來(lái)穿，直接起到參政、輔政的作用”；再比如，他要求干部們的專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和知識(shí)能力應(yīng)該與政府工作重心的轉(zhuǎn)移相匹配，“現(xiàn)在應(yīng)該有人專(zhuān)門(mén)研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)”“傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”“緊緊抓住這兩個(gè)”“要專(zhuān)門(mén)研究這個(gè)東西”，而目前的人員知識(shí)結(jié)構(gòu)顯然不能適應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)。

3.3 權(quán)力不足

同一層次的政府機(jī)構(gòu)通常有“高配”和“低配”之分，這種權(quán)力配置上的“差序格局”在A(yíng)市的典型表現(xiàn)就是政府組成部門(mén)之間的關(guān)系——雖然市政府的組成部門(mén)在級(jí)別上大致相同，但顯然它們的實(shí)際權(quán)力有大有小、與決策中心的距離有遠(yuǎn)有近、在整個(gè)政府架構(gòu)中的重要性有高有低，“高配”者如“發(fā)改委”，“低配”者如A市政府研究室，而A市發(fā)展與改革研究中心在政府研究室中又處于相對(duì)邊緣的地位。

作為A市政府決策咨詢(xún)專(zhuān)家的管理部門(mén)，A市政府研究室實(shí)際上主要是一個(gè)文書(shū)起草、調(diào)查研究機(jī)構(gòu)，“沒(méi)有審批權(quán)、行政管理權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)”，具有明顯的“秘書(shū)性質(zhì)”，屬于典型的“清水衙門(mén)”（編號(hào)：BH20180131）。正如該機(jī)構(gòu)一位副調(diào)研員受訪(fǎng)者所說(shuō)：“我出去開(kāi)會(huì)，別人一聽(tīng)我是研究室的，哎呀，你們是政府的智囊團(tuán)、市長(zhǎng)的左右手啊。你要知道，凡是別人當(dāng)面刻意強(qiáng)調(diào)你的重要性，那你一般不重要，都是扯淡。別人知道，我們自己也知道，給個(gè)面子而已?！瓫](méi)有審批權(quán)。……你看發(fā)改財(cái)政科工信那些部門(mén)，誰(shuí)去這么說(shuō)？就擺在那里?！保ň幪?hào)：LHY20180517）。進(jìn)一步說(shuō)，具體負(fù)責(zé)專(zhuān)家?guī)烊粘＿\(yùn)作和咨詢(xún)活動(dòng)的發(fā)展與改革研究中心由于其較低位階的機(jī)構(gòu)屬性（屬于參公事業(yè)單位而不是行政單位）而在整個(gè)政府權(quán)力體系中地位更低。

研究中心在權(quán)力上的“低配性”當(dāng)然是結(jié)構(gòu)性的，而這帶來(lái)的一個(gè)重要后果就是它無(wú)法有效履行居中協(xié)調(diào)、起承轉(zhuǎn)合的職責(zé)。根據(jù)A市政府決策咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法相關(guān)規(guī)定，“專(zhuān)家接受委托開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)研究，需要向各區(qū)、市各有關(guān)部門(mén)了解與研究課題有關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、收集相關(guān)資料的，在政策允許范圍之內(nèi)，各有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極配合?！倍凑铡蛾P(guān)于建立A市政府決策咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)斓耐ㄖ返囊?guī)定和A市政府研究室的安排，“協(xié)調(diào)各部門(mén)開(kāi)展相關(guān)的專(zhuān)家咨詢(xún)和調(diào)研、論證工作”具體是由研究中心居中聯(lián)系辦理。但現(xiàn)在的問(wèn)題是：由于研究中心在政府權(quán)力架構(gòu)中的邊緣性和無(wú)權(quán)性地位，這種協(xié)調(diào)工作往往十分乏力；而這帶來(lái)的結(jié)果是專(zhuān)家無(wú)法獲得與咨詢(xún)課題相關(guān)的數(shù)據(jù)和材料，進(jìn)而導(dǎo)致其提出的政策建議缺乏扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和實(shí)際可行性。

我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中獲得的經(jīng)驗(yàn)資料印證了上述觀(guān)點(diǎn)，它表明研究中心在居中協(xié)調(diào)專(zhuān)家調(diào)研以幫助其獲得相關(guān)信息時(shí)并不十分有效，往往“說(shuō)話(huà)不過(guò)硬”。正如一位咨詢(xún)專(zhuān)家所言：“我感覺(jué)這個(gè)中心的地位和職權(quán)并不高，有一年做了個(gè)課題，是關(guān)于流動(dòng)商販綜合治理的，需要找城管委、執(zhí)法局，還有幾個(gè)區(qū)的城管執(zhí)法部門(mén)了解情況拿點(diǎn)資料，就讓他們幫我協(xié)調(diào)聯(lián)系了一下，我們拿著公函去，但發(fā)現(xiàn)這些單位很冷淡，我覺(jué)得可能還是你不夠‘重要，人家才不怎么‘重視?！貌坏揭皇仲Y料數(shù)據(jù)怎么辦？巧婦難為無(wú)米之炊啊，都不知道問(wèn)題在哪里，怎么提對(duì)策？那最后反正就是完成任務(wù)嘛，‘空對(duì)空發(fā)議論，隔靴搔癢?！保ň幪?hào)：MFZ20180621）。

4 結(jié)語(yǔ)與討論

本文以A市發(fā)展與改革研究中心為例，以委托代理理論和權(quán)力配置理論為分析工具，從經(jīng)驗(yàn)材料中提煉出激勵(lì)、能力和權(quán)力3個(gè)分析維度，從而形成一個(gè)專(zhuān)家政策參與過(guò)程中知識(shí)經(jīng)紀(jì)人失靈的“激勵(lì)—能力—權(quán)力”解釋框架。本研究在理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面做出了一定的貢獻(xiàn)。

第一，就理論層面而言，該框架夯實(shí)了新的研究視角和知識(shí)增長(zhǎng)點(diǎn)。該領(lǐng)域的既有研究最多地集中于作為知識(shí)供給方的專(zhuān)家，其次聚焦于作為知識(shí)需求方的決策者，而對(duì)作為中間人的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人則甚少關(guān)注；盡管“兩個(gè)群體理論”引進(jìn)了知識(shí)經(jīng)紀(jì)人（跨界者）的概念并闡述了其在橋接專(zhuān)家和決策者的時(shí)候所能發(fā)揮的作用（即何以可能），但它并未挖掘知識(shí)經(jīng)紀(jì)人在其中的不足和無(wú)力（即何以失靈）；而本研究一方面將專(zhuān)家政策參與過(guò)程中的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人這一重要行動(dòng)者作為分析對(duì)象，另一方面重點(diǎn)論述其在運(yùn)作中的失靈層面，這無(wú)疑是對(duì)已有研究的邊際推進(jìn)和重要補(bǔ)充。

第二，就現(xiàn)實(shí)層面而言，該框架蘊(yùn)含著明確的政策啟示和實(shí)踐意涵。本研究的3個(gè)解釋維度綜合了微觀(guān)行動(dòng)者和宏觀(guān)結(jié)構(gòu)性?xún)蓚€(gè)層面的要素，其中能力不足主要涉及知識(shí)經(jīng)紀(jì)人個(gè)體自身的原因，權(quán)力不足主要是由政府權(quán)力配置格局這一結(jié)構(gòu)性要素造成的，而激勵(lì)不足則是宏觀(guān)制度映射下理性行動(dòng)者自然選擇的結(jié)果；由此不難發(fā)現(xiàn)本研究所內(nèi)含的對(duì)策建議，即應(yīng)從激勵(lì)機(jī)制、專(zhuān)業(yè)能力和權(quán)力配置等方面著手改善知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的運(yùn)作效能，進(jìn)一步說(shuō)，由于個(gè)體層面的改進(jìn)較結(jié)構(gòu)層面更為容易，我們就可以為此列出路線(xiàn)圖，即先行增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力，繼而改善激勵(lì)強(qiáng)度，最后提升權(quán)力配置。

本研究的局限主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：首先，研究結(jié)論的有效覆蓋面問(wèn)題。作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人，A市發(fā)展與改革研究中心的主要職責(zé)是橋接決策者和專(zhuān)家兩類(lèi)行動(dòng)者，但這里的專(zhuān)家主要來(lái)自政府發(fā)起成立的、沒(méi)有固定場(chǎng)所和機(jī)構(gòu)的、各類(lèi)非常設(shè)的專(zhuān)家委員會(huì)、專(zhuān)家?guī)旌皖檰?wèn)團(tuán)——我們正是在這個(gè)意義上認(rèn)為研究中心作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人在橋接決策者和“此類(lèi)專(zhuān)家”的關(guān)系上在全國(guó)范圍內(nèi)具有極強(qiáng)的典型性。然而問(wèn)題在于，現(xiàn)實(shí)中專(zhuān)家政策參與的平臺(tái)和載體并不僅僅限于這種非常設(shè)的“會(huì)”“庫(kù)”“團(tuán)”。近年來(lái)大量涌現(xiàn)的職業(yè)化、機(jī)構(gòu)化的智庫(kù)是另一種越發(fā)重要的類(lèi)型，而這些智庫(kù)通常以自身承擔(dān)知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的角色從而無(wú)需研究中心這樣的機(jī)構(gòu)為其居中協(xié)調(diào)，而且他們?cè)陂_(kāi)展研究工作時(shí)通常具有非常充分的激勵(lì)（因?yàn)橐源藶槁殹①?lài)此為生）、能力（因?yàn)樽陨砭褪翘囟I(lǐng)域的專(zhuān)家）和權(quán)力（很多智庫(kù)的知識(shí)經(jīng)紀(jì)人是前政府官員從而維持了極好的了解內(nèi)幕和進(jìn)言獻(xiàn)策的渠道，或者即使不是前政府官員也有極強(qiáng)的動(dòng)機(jī)通過(guò)其他方式開(kāi)發(fā)政府關(guān)系）。不難看出，此類(lèi)智庫(kù)的成長(zhǎng)壯大對(duì)于本研究的結(jié)論構(gòu)成了重要挑戰(zhàn)，當(dāng)然，這也預(yù)示著當(dāng)前大量存在的非常設(shè)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)如專(zhuān)家委員會(huì)、專(zhuān)家?guī)旌皖檰?wèn)團(tuán)等未來(lái)可能逐步發(fā)展成職業(yè)化、機(jī)構(gòu)化的智庫(kù)。

其次，激勵(lì)、能力、權(quán)力之間的關(guān)系問(wèn)題。在內(nèi)在關(guān)聯(lián)上，我們尚未充分檢驗(yàn)激勵(lì)強(qiáng)度、專(zhuān)業(yè)能力和權(quán)力配置在導(dǎo)致A市發(fā)展與改革研究中心作為知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的失靈時(shí)是層層遞進(jìn)、互相加強(qiáng)地產(chǎn)生作用，還是兩兩并列、各自發(fā)力地施加影響。就目前的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來(lái)看，三者均可獨(dú)立解釋知識(shí)經(jīng)紀(jì)人的失靈，所以應(yīng)該是兩兩并列、各自發(fā)力的關(guān)系，但三者（或三者中的任意兩者）之間是否存有某種其他關(guān)系則有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

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Why Knowledge Brokers Fail in the Process of Experts Policy Participation？

—Take the Development and Reform Research Center of A City as an Example

Fei Jiuhao

School of Public Administration， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510006

Abstract： [Purpose/significance] The increasing complexity of policy issues in modern society has created a high demand for expertise among policy makers. But some conflicting attributes between policymakers and experts make it difficult for them to work together smoothly. It leads to the introduction of an intermediate as a knowledge broker into the policy participation process of experts， and knowledge brokers competence has become an important issue in this field. [Method/process] The paper takes case study as basic method， selects the Development and Reform Research Center of A city as typical example， collects empirical materials through participative observation， secondary data and in-depth interview， refines the explanation mechanism， and forms the theoretical framework. [Result/conclusion] The case study shows that the failure of knowledge brokers or the failure to coordinate well between experts and policymakers can be explained from the three dimensions of incentive， ability and power.

Keywords： experts policy participation knowledge brokers failure