檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度構(gòu)建

郭聃　張偉　趙冬智

摘要：由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人提起反壟斷公益訴訟，能夠有效彌補(bǔ)反壟斷行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和私人提起反壟斷民事訴訟存在的諸多缺陷，但現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確檢察機(jī)關(guān)在反壟斷訴訟中的原告地位。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，借鑒國外反壟斷公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，為我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度構(gòu)建提供參考。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);反壟斷;公益訴訟

一、檢察公益訴訟與反壟斷公益訴訟概論

《民事訴訟法》第55條第2款對民事公益訴訟作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為主體向法院提起訴訟。《行政訴訟法》第25條第4款從行政訴訟的角度規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，已經(jīng)被法律明確的公益訴訟領(lǐng)域有：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。這是法律對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定。最高法和最高檢出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》作了更詳細(xì)的規(guī)定。該解釋第13條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的行為包括但不限于：破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。第21條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)管食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)，造成國家利益或社會利益受到侵害的，應(yīng)首先作出檢察建議送達(dá)行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍不依法履職的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。雖然以上法律法規(guī)都采取列舉的形式對檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的領(lǐng)域作出規(guī)定，但不能將公益訴訟僅限于所列舉的領(lǐng)域，“等”字給領(lǐng)域外探索留有余地，應(yīng)當(dāng)全方位保護(hù)公共利益。

要想構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度，首先應(yīng)當(dāng)明確的是反壟斷公益訴訟的含義。反壟斷公益訴訟是指對于排除和限制競爭，破壞市場競爭秩序的行為，法律準(zhǔn)許有關(guān)組織和個人為了社會公共利益向法院提起訴訟。反壟斷訴訟是為了預(yù)防或禁止壟斷行為給社會公共利益造成損害，也是公益訴訟的外延之一，雖然并不在檢察公益訴訟明確列舉的四大領(lǐng)域案件之內(nèi)，但反壟斷案件從本質(zhì)上與四大領(lǐng)域公益訴訟案件的性質(zhì)是一致的，而法律也并未明確限制檢察公益訴訟僅限于明確列舉的四類，因此，反壟斷案件也可以作為檢察公益訴訟的一類進(jìn)行探索研究并加以實(shí)踐。

其次，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格?！稇椃ā返?34條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在民事訴訟或行政訴訟中，可以作為原告提起訴訟?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》在《憲法》的框架下對公益訴訟作了進(jìn)一步規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的起訴人主體地位被明確規(guī)定，給檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟奠定了基礎(chǔ)。

最后，雖然檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟在法理上可行，但是必要性和現(xiàn)實(shí)可行性更為重要。下面將先從檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性進(jìn)行論述。

二、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性

1.檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性

《反壟斷法》第9條、第10條第2款規(guī)定了在我國履行反壟斷職責(zé)的不同級別的主體，最高級別的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是國家發(fā)改委、國家市場監(jiān)督管理總局和商務(wù)部，其可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的機(jī)構(gòu)履行反壟斷職責(zé)。從以上條文看出，《反壟斷法》將反壟斷職責(zé)劃分給行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在履行反壟斷職責(zé)時有一定弊端。行政機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為了追求效率，行政機(jī)關(guān)難以在處理壟斷案件時保持公平。行政機(jī)關(guān)履行反壟斷職責(zé)是從行政執(zhí)法的角度，其不能作為原告提起反壟斷訴訟。

《反壟斷法》第50條規(guī)定，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)因壟斷給他人造成損失的民事責(zé)任。雖然這一條可以作為受害方直接提起訴訟的法律依據(jù)，但是在實(shí)踐過程中壟斷行為造成的損害方不可能是一個人或一個企業(yè)，個人或單獨(dú)一個企業(yè)提起反壟斷訴訟的可能微乎其微。壟斷行為必然是規(guī)模較大、資金雄厚的公司或企業(yè)所為，而普通消費(fèi)者或中小競爭企業(yè)無論是在證據(jù)收集還是訴訟負(fù)擔(dān)上都無法與之抗衡，因此，社會公共利益難以得到有效維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)的技術(shù)部門有著先進(jìn)的偵查技術(shù)和偵查經(jīng)驗(yàn)，同時又具有專業(yè)的法律監(jiān)督人才隊(duì)伍，與壟斷公司或企業(yè)能夠處于同一地位，有利于壟斷案件實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。

《反壟斷法》的立法目的是小到維護(hù)消費(fèi)者利益、大到維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公共利益，與檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益提起公益訴訟的法律定位不謀而合，因此，應(yīng)當(dāng)通過法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟。

2.檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的現(xiàn)實(shí)可行性

檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟與檢察機(jī)關(guān)提起其他類型公益訴訟應(yīng)當(dāng)采取同樣的模式，分為反壟斷民事公益訴訟和反壟斷行政公益訴訟兩種。這兩者的區(qū)別之一是訴訟的被告不同，民事公益訴訟的被告是實(shí)施壟斷行為的公司或企業(yè)，而行政公益訴訟的被告是不履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。在訴訟請求方面，這兩種公益訴訟類型也存在差異。反壟斷民事公益訴訟的訴訟請求是要求實(shí)施壟斷行為的公司或企業(yè)停止壟斷行為、支付損害賠償金等，勝訴利益應(yīng)當(dāng)歸于因壟斷行為受損害的個人或組織。參考《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在搜集證據(jù)后確定一個具體的賠償金額并向社會公告，其他受損害人可向法院提起訴訟，法院依同案標(biāo)準(zhǔn)予以判決。反壟斷行政訴訟是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，最終的結(jié)果是行政機(jī)關(guān)對壟斷公司或企業(yè)實(shí)施行政制裁，因此，反壟斷行政訴訟的訴訟請求是要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)對壟斷公司或企業(yè)采取罰款等行政手段，以遏制壟斷行為。兩種反壟斷公益訴訟都能起到維護(hù)公共利益的作用，但基于訴訟請求和被告不相同，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體案件情況選擇提起哪一種公益訴訟，或者同時提起兩種公益訴訟以達(dá)到更好的法律和社會效果。

三、域外檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度借鑒

1890年美國制定了《謝爾曼反托拉斯法案》，該法案規(guī)定司法部門、聯(lián)邦政府、社會團(tuán)體及個人都可以對違反托拉斯法令的公司提起訴訟。1914年美國又出臺了《克萊頓法》作為《謝爾曼法》的補(bǔ)充?！犊巳R頓法》第15條規(guī)定，任何人、商號、公司、聯(lián)合會都可以向有管轄權(quán)的法院起訴，獲得禁止性救濟(jì)。當(dāng)發(fā)生反對威脅性行為的禁止性救濟(jì)條件，保證人提出請求且能證明不可彌補(bǔ)的損害很快發(fā)生，法院可簽發(fā)預(yù)先禁止令。該法還明確規(guī)定了原告不再限于因托拉斯行為而遭受損害的經(jīng)營者、消費(fèi)者或州司法長官，任何人、任何組織都可以作為原告;既可以針對已經(jīng)造成實(shí)際損害的托拉斯行為，也可以針對有可能發(fā)生損害的托拉斯行為;法院應(yīng)立即簽發(fā)禁制令，避免損失的發(fā)生或擴(kuò)大;如果原告的起訴合法，即可獲得獎勵。基于美國的聯(lián)邦體制，美國檢察官提起反壟斷公益訴訟可分為兩個層次：在國家層面，為保護(hù)國家公共利益，以國家名義提起反壟斷訴訟，可同時提起刑事訴訟;為維護(hù)州的利益，州檢察院也可以提起反壟斷訴訟。

日本在1947年出臺了《禁止壟斷法》，并相應(yīng)地設(shè)立了公正交易委員會為唯一能對壟斷行為提起刑事訴訟的禁止壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)。也就是說如果公正交易委員會不提起訴訟，檢察官不能主動對違反禁止壟斷法的行為提起刑事訴訟。

四、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的構(gòu)建

1.明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的原告資格

通過立法確立檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的主體資格是構(gòu)建反壟斷公益訴訟制度的基石。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的起訴人資格，可以擴(kuò)大適用于反壟斷公益訴訟之中。建議通過完善相關(guān)立法明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的主體資格，以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律制度的缺陷。

在反壟斷訴訟中，訴權(quán)的賦予很大程度上是從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)。凡是波及范圍較廣、造成損害嚴(yán)重、但又無法具體到某個特定人的，就必須擴(kuò)大提起訴訟的主體范圍，以便更好地維護(hù)公共利益。如果公共利益和個人利益均受到侵害時，法律既要保護(hù)公共利益，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)具體的私人利益。法律在賦予私人提起訴訟的權(quán)利的同時，也應(yīng)同樣賦予公共利益的維護(hù)者相應(yīng)的訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在反壟斷民事訴訟中的起訴人身份，不單單是提起訴訟的主體，而是同時擔(dān)當(dāng)著多重角色。

在反壟斷民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是國家政治機(jī)關(guān)的代表。為維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國家不可避免地參與一定范圍的民事活動，在市場經(jīng)濟(jì)里主體的權(quán)利義務(wù)平等，因此就可能受到壟斷行為的侵害。例如，在政府采購時，固定價格協(xié)議可能損害國家利益，但國家無法作為主體直接起訴，因而需要派出一個代表機(jī)關(guān)作為國家利益的維護(hù)者，而檢察機(jī)關(guān)就充當(dāng)了國家利益的代表。檢察機(jī)關(guān)起訴的目的是維護(hù)國家主體的利益，與國家的管理功能無關(guān)。

在反壟斷民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的第二重角色是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在這一點(diǎn)上與憲法對檢察機(jī)關(guān)的基本定位是相同的，由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國家制定的有關(guān)公益的法律是否被遵照執(zhí)行。

除了以上兩種角色之外，檢察機(jī)關(guān)還是支持弱勢群體起訴的國家機(jī)關(guān)。這一角色定位已經(jīng)被現(xiàn)有法律規(guī)定明確，尤其是在反壟斷領(lǐng)域更需要體現(xiàn)國家對弱勢群體的政策傾斜，以此來體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。既然是從實(shí)質(zhì)公平的角度支持起訴，就不代表著檢察機(jī)關(guān)對此類訴訟大包大攬。為了節(jié)約司法資源，只有在必要的情況下檢察機(jī)關(guān)才以第三重角色提起訴訟，否則不僅不能體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，更是變相支持原告怠于起訴。此外，檢察機(jī)關(guān)作為起訴人具有兜底的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前需要在相關(guān)網(wǎng)站上進(jìn)行公告，只有在其他適合的訴訟主體無法維護(hù)利益的時候，檢察機(jī)關(guān)才作為“候補(bǔ)隊(duì)員”直接起訴。

2.明確檢察機(jī)關(guān)在反壟斷公益訴訟中的舉證責(zé)任

傳統(tǒng)訴訟法理論采取“誰主張誰舉證”原則。反壟斷公益訴訟原則上應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，但考慮到反壟斷訴訟的具體情況，應(yīng)該作出不同規(guī)定。這是因?yàn)榉磯艛喙嬖V訟的壟斷行為和損害后果認(rèn)定較為復(fù)雜，而原告所能獲取的證據(jù)有限，如果嚴(yán)格按照“誰主張誰舉證”的原則，難以實(shí)現(xiàn)訴訟雙方的力量均衡，不利于保障社會公共利益。因此，建議規(guī)定反壟斷公益訴訟實(shí)行無過錯責(zé)任原則和舉證責(zé)任倒置原則。在反壟斷民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供初步證據(jù)，以證明壟斷行為的存在，但是對于壟斷行為是否確實(shí)存在、壟斷行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系為實(shí)施壟斷的公司或企業(yè)所掌握，且原告難以從其他渠道獲取，應(yīng)當(dāng)規(guī)定這部分證據(jù)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被告自行舉證，證明其不存在壟斷行為或壟斷行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，被告不能證明的，將要承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。在反壟斷行政公益訴訟中，原被告均是國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)本著成本效益原則，由收集證據(jù)成本更低的一方負(fù)責(zé)證據(jù)收集，行政機(jī)關(guān)作出的行政決定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)舉證，更能節(jié)約訴訟成本。

3.解決檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷訴訟的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題

費(fèi)用一直是制約檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要問題之一，不僅在反壟斷公益訴訟中，在其他公益訴訟中也存在。一般情況下，訴訟費(fèi)用是由原告預(yù)先繳納，原告勝訴后由被告承擔(dān)。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不需預(yù)先繳納訴訟費(fèi)用，若被告敗訴，自然由被告繳納訴訟費(fèi)用，但是如果檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求沒有得到法院支持，被告的損失應(yīng)該如何救濟(jì)？檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會利益提起反壟斷公益訴訟，如果檢察機(jī)關(guān)敗訴給被告造成損失，被告可以主張國家賠償，相應(yīng)的費(fèi)用由國家承擔(dān)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是基于公法授權(quán)，代表著國家和社會公共利益，因此被告的損失應(yīng)該由國家賠償。從另一個方面來說，檢察機(jī)關(guān)勝訴的利益是歸于因壟斷行為受害的不特定多數(shù)人，并不歸檢察機(jī)關(guān)享有，因此，敗訴的風(fēng)險(xiǎn)也不應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。雖然由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)可以有效限制訴權(quán)的濫用、體現(xiàn)訴訟公平，但從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)情況來看，更突出的問題是基于層層審批較難提起訴訟，而非訴權(quán)的濫用。因此，結(jié)合當(dāng)前檢察公益訴訟實(shí)際來看，檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟應(yīng)當(dāng)免除訴訟費(fèi)用。

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作者簡介：郭 聃（1989—），女，遼寧葫蘆島人，本科，主要從事公益訴訟研究;張 偉（1980—），女，蒙古族，遼寧葫蘆島人，檢察官助理，碩士，主要從事民行研究;趙冬智（1990—），女，遼寧葫蘆島人，本科，主要從事公益訴訟研究。