京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與財(cái)稅機(jī)制問(wèn)題研究

李增欣 梁麗麗

摘 要：2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院明確提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展”的要求，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的不平衡、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重阻礙了協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。本文對(duì)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r，及其與財(cái)稅機(jī)制之間的關(guān)系進(jìn)行分析，并提出促進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制改革手段與措施，旨在為實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同展提供決策參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：京津冀區(qū)域;區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;財(cái)稅機(jī)制

2015年，中共中央政治局審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，近幾年京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體得到了一定發(fā)展。但是，由于不同的歷史背景和要素稟賦等因素，同時(shí)缺乏優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，并未實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展局面，而且區(qū)域內(nèi)各地之間經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模和發(fā)展水平差距呈增大趨勢(shì)。財(cái)稅機(jī)制的改革和創(chuàng)新可以有效引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素流動(dòng)方向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間分異、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地之間經(jīng)濟(jì)交往、縮小發(fā)展差距，從而改善區(qū)域內(nèi)各地間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

一、京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論依據(jù)

1.國(guó)外相關(guān)理論

20世紀(jì)后半期，第三次工業(yè)革命帶來(lái)了世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的新動(dòng)力，不同國(guó)家和地區(qū)之間，及其內(nèi)部不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。歐美經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛開(kāi)始進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論和實(shí)證研究，主要理論分為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展兩個(gè)方向。

（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展理論

其核心思想是：在區(qū)域內(nèi)通過(guò)增加投資等手段，刺激發(fā)展水平較低的產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，平衡區(qū)域內(nèi)各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，從而促進(jìn)區(qū)域整體工業(yè)化水平提高，最終使區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得全面而快速的發(fā)展。

該理論的主要代表人物和觀點(diǎn)有：1943年，英國(guó)著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦·羅丹提出的“大推進(jìn)理論”是探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的第一個(gè)理論;1953年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅格納·納克斯提出了“貧困惡性循環(huán)理論”;1956年，美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾森在馬爾薩斯理論的基礎(chǔ)上，提出了“低水平陷阱理論”。

（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展理論

其核心思想是：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)應(yīng)該首先利用其資源和要素稟賦優(yōu)勢(shì)，集中力量發(fā)展某一地區(qū)或者某一產(chǎn)業(yè)部門(mén)，然后再以點(diǎn)帶面，最終促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

該理論的主要代表人物和觀點(diǎn)有：1950年，法國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·佩魯提出了“增長(zhǎng)極理論”;1957年，典經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾提出了“累積循環(huán)因果理論”，他認(rèn)為一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展各因素之間變化存在累積循環(huán)的因果關(guān)系，即“回流效應(yīng)”和“擴(kuò)散效應(yīng)”。

2.國(guó)內(nèi)相關(guān)理論

新中國(guó)成立以來(lái)，基于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益凸顯，適度的不均衡發(fā)展有助于資源的充分利用、經(jīng)濟(jì)水平的提高，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度失衡則會(huì)造成區(qū)域差異明顯、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等嚴(yán)重問(wèn)題，影響國(guó)家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)水平全面健康發(fā)展。我國(guó)學(xué)者在歐美區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，提出了“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的相關(guān)概念和理論，并進(jìn)行了廣泛的研究，已經(jīng)基本上形成包括內(nèi)涵、評(píng)價(jià)和機(jī)制等內(nèi)容的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展理論框架。

二、京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵沒(méi)有統(tǒng)一的界定，國(guó)內(nèi)學(xué)持有不同的觀點(diǎn)，主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該從人口、生態(tài)環(huán)境、資源等多個(gè)角度綜合評(píng)價(jià);另一類(lèi)觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)該僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)進(jìn)行衡量，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度更高，相互間正向促進(jìn)，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異趨于縮小，且呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。通過(guò)查閱國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)和個(gè)人研究，本文認(rèn)為京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，它的內(nèi)涵應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

第一，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是提升區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)人民生活水平得到提高;

第二，促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的思路是根據(jù)各自區(qū)位優(yōu)勢(shì)和要素稟賦確定地區(qū)功能定位，共同進(jìn)行區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成合理的區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)生“協(xié)同效應(yīng)”;

第三，促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑是通過(guò)體制改革和創(chuàng)新，加強(qiáng)區(qū)域間橫向聯(lián)系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間分異合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，形成產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

2.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者在“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”方面的研究，衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r可以把縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，另外也可以參考區(qū)域資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)、公共服務(wù)水平差異度和區(qū)域經(jīng)濟(jì)緊密度等指標(biāo)。

3.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)分析

中共中央政治局2015年4月30日，審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，近幾年京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體得到了一定發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2015年-2018年間，北京市GDP分別為22968.6億元、24899.3億元、28000.4億元、30320億元;天津市GDP分別為16538.19億元、17885.39億元、18595.38億元、18809.64億元;河北省GDP分別為29806.1億元、31827.9億元、35964億元、36010.3億元。

但是，從人均收入角度來(lái)看，三地的差距比較大，而且差距的逐年增大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2015年-2018年間，北京市人均GDP分別為106497元、118198元、128994元、140211元;天津市人均GDP分別為107960元、115053元、118944元、120711元;河北省人均GDP分別為40255元、43062元、45387元、47772元。

分析上述原因，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展理論中“累積循環(huán)因果理論”，不難發(fā)現(xiàn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了“回流效應(yīng)”，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的京津地區(qū)，吸引了欠發(fā)達(dá)的河北地區(qū)的勞動(dòng)力、資本等向其流動(dòng)，從而造成河北地區(qū)發(fā)展更加緩慢;同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高于天津的北京，對(duì)于天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的“回流效應(yīng)”更明顯。所以，河北與北京的人均GDP的差距由2015年的66242元，增加到2018年的92439元，近1.4倍;河北與天津的人均GDP的差距由2015年的67705元，增加到2018年的72939元，近1.1倍;北京與天津的人均GDP的差距由2015年的1463元，增加到2018年的19500元，超過(guò)13倍。

三、促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制

1.財(cái)稅機(jī)制的含義。

目前，我國(guó)對(duì)財(cái)稅機(jī)制的定義還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，不同的機(jī)構(gòu)對(duì)其的解釋差距比較大。從政府部門(mén)的文件看，財(cái)稅機(jī)制經(jīng)常與財(cái)稅體制、財(cái)稅制度或財(cái)政體制混用，沒(méi)有明確的界定;從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，機(jī)制是指“方法與政策”，財(cái)稅機(jī)制即為財(cái)稅管理過(guò)程中使用的方法與政策。本文認(rèn)為，財(cái)稅機(jī)制應(yīng)該是政府為實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，運(yùn)用財(cái)稅政策、制度和措施，形成財(cái)稅管理主體、客體之間相互配合與制約關(guān)系的一系列舉措和操作流程。

2.財(cái)稅機(jī)制與京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了由“同頭并進(jìn)、重點(diǎn)發(fā)展內(nèi)地”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的階段，到“先富帶后富、優(yōu)先發(fā)展東部沿?！钡膮^(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段，到“一體化、協(xié)同發(fā)展”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。歷史背景、自然稟賦、人口規(guī)模和政策環(huán)境都是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的因素，但協(xié)調(diào)政策和工作機(jī)制是關(guān)鍵因素。其中，財(cái)稅機(jī)制是政府調(diào)控社會(huì)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段。據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究證實(shí)，科學(xué)、合理的財(cái)稅機(jī)制可以有效優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，縮小區(qū)域內(nèi)部各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，提高各個(gè)地區(qū)之間協(xié)作程度，形成“協(xié)同發(fā)展效應(yīng)”，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障條件。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展70多年來(lái)的實(shí)踐也證實(shí)，中西部、東北部主要采取轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政投資的扶持政策，東部沿海主要采取稅收優(yōu)惠的鼓勵(lì)政策，對(duì)我國(guó)的整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了明顯的協(xié)調(diào)作用。

近年來(lái)，京津冀地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中形成了很多共識(shí)，整體經(jīng)濟(jì)水平得到了提升。但是，從上述的數(shù)據(jù)看出，由于北京的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，將天津、河北等地區(qū)的人力、投資、消費(fèi)等資源引入過(guò)來(lái)，加速自身發(fā)展的同時(shí)，大大削弱了被吸引地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，減緩該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，呈現(xiàn)“回流效應(yīng)”和“虹吸現(xiàn)象”，造成三地之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距日益增加。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷增大，造成京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，不僅阻礙三地收入、環(huán)境、分配、法治、健康和教育的等方面的可持續(xù)發(fā)展，而且影響社會(huì)政治穩(wěn)定。自然地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化背景等區(qū)位條件是京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)原因?？茖W(xué)、合理的財(cái)稅機(jī)制可以有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，京津冀區(qū)域可以通過(guò)推行財(cái)稅機(jī)制改革措施，完善現(xiàn)行財(cái)稅機(jī)制，使政府政策能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，有效保障京津冀三地功能互補(bǔ)、融合、協(xié)調(diào)的高度協(xié)同經(jīng)濟(jì)格局的形成。

3.促進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制改革措施

目前，由于中央與京津冀三地之間的縱向財(cái)稅機(jī)制不合理，同時(shí)三地政府之間的橫向財(cái)稅體制不完善，導(dǎo)致區(qū)域間資源搶奪、地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，阻礙推進(jìn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，公共服務(wù)共建共享和市場(chǎng)一體化進(jìn)程，不利于形成目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展格局。借鑒國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，從促進(jìn)京津冀三地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和行政關(guān)系協(xié)調(diào)角度考慮，促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制改革的思路和措施應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

第一，適度轉(zhuǎn)移中央稅權(quán)下放，基于生產(chǎn)要素跨轄區(qū)流動(dòng)改革現(xiàn)行稅制管理體制，實(shí)施地區(qū)差異化的共享稅分享比例;完善現(xiàn)行財(cái)稅分配和補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新縱向政府轉(zhuǎn)移支付方式，基于京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，調(diào)整中央對(duì)京津冀區(qū)域的財(cái)政投資方向，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整，為疏解非首都功能、解決北京“大城市病”，提供差異化的財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)京津冀三地作為一個(gè)整體協(xié)同發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)。

第二，建立京津冀財(cái)政統(tǒng)一規(guī)則，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)部統(tǒng)一的財(cái)稅評(píng)價(jià)、補(bǔ)償和監(jiān)督機(jī)制;開(kāi)創(chuàng)區(qū)域內(nèi)“落后地區(qū)對(duì)口幫扶”、“重大項(xiàng)目重點(diǎn)支持”、“基礎(chǔ)設(shè)施共建共享”和“抽肥補(bǔ)瘦生態(tài)補(bǔ)償”等三地政府間橫向轉(zhuǎn)移支付手段;形成京、津、冀“多邊合作” 的財(cái)稅工作協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)控區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本、技術(shù)和人力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，引導(dǎo)三地產(chǎn)業(yè)布局錯(cuò)位發(fā)展，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，根據(jù)各地優(yōu)勢(shì)資源，合理定位各自在產(chǎn)業(yè)鏈中的分工，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)深度合作，抑制地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大。

第三，實(shí)施稅制改革，構(gòu)建與完善地方稅收體系，根據(jù)京津冀各地的情況，將部分條件成熟的中央稅種，分別轉(zhuǎn)為地方收入;因地制宜、合理規(guī)范劃分省以下政府間收入，通過(guò)“清費(fèi)立稅”，培育合理的地方稅稅源，壯大地方財(cái)政收入，提高地方政府積極性;推行資源稅改革、擴(kuò)大資源稅征收范圍、提升資源稅稅負(fù)水平，完善個(gè)人所得稅體系、改革所得稅計(jì)算模式、擴(kuò)大綜合所得計(jì)稅項(xiàng)目，推進(jìn)房產(chǎn)稅改革、調(diào)整征稅內(nèi)容、擴(kuò)大征稅范圍，增強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)更大規(guī)模減稅降費(fèi)的能力，宏觀協(xié)調(diào)京津冀區(qū)域內(nèi)各地間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

參考文獻(xiàn)：

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