東非共同體非關(guān)稅壁壘探析

馮姍

摘 要：2019年是東非共同體建立第20周年，在過(guò)去二十年間，各成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)一體化、政治合作等方面均取得長(zhǎng)足發(fā)展。關(guān)稅聯(lián)盟成立后，成員國(guó)之間關(guān)稅壁壘逐漸消除，但非關(guān)稅壁壘卻顯著增長(zhǎng)，是近年來(lái)東非共同體內(nèi)部貿(mào)易額下滑的主要原因。

關(guān)鍵詞：東非共同體;非關(guān)稅壁壘;海關(guān)

中圖分類號(hào)：F74 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.019

1 東非共同體及其非關(guān)稅壁壘現(xiàn)實(shí)情況

東非共同體（以下簡(jiǎn)稱“東共體”）是由布隆迪共和國(guó)，肯尼亞共和國(guó)，盧旺達(dá)共和國(guó)，南蘇丹，坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)和烏干達(dá)共和國(guó)6個(gè)東非國(guó)家組成區(qū)域的性政府間組織。擁有1.77億公民，其中22%以上是城市人口，共同體總占地250萬(wàn)平方公里，各成員國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值共計(jì)1930億美元（2019年統(tǒng)計(jì)），是非洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最高的地區(qū)之一。

東共體自成立以來(lái)即以《東共體條約》（The Treaty for the Establishment of the East African Community）為指導(dǎo)，致力于進(jìn)一步促進(jìn)共同體內(nèi)部貿(mào)易，打造一體化市場(chǎng)，使貨物、投資、服務(wù)、勞動(dòng)力等要素能夠在成員國(guó)之間自由流動(dòng)。成立關(guān)稅聯(lián)盟后，成員國(guó)之間關(guān)稅壁壘逐漸消除，但非關(guān)稅壁壘總量卻顯著增長(zhǎng)，這對(duì)于東非共同體經(jīng)濟(jì)一體化以及共同體內(nèi)與區(qū)域外國(guó)家和地區(qū)的貿(mào)易聯(lián)系都產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的消極影響。成員國(guó)一再呼吁制止非關(guān)稅壁壘，并于2017年頒布《東共體消除非關(guān)稅壁壘法案》 （The East African Community Elimination of Non-Tariff Barriers ACT），各成員國(guó)通過(guò)建立的報(bào)告和監(jiān)測(cè)機(jī)制，已累計(jì)消除100多個(gè)非關(guān)稅壁壘。然而，非關(guān)稅壁壘仍然是阻礙東共體貿(mào)易發(fā)展最重要的原因之一，其中某些非關(guān)稅壁壘成為頑疾，解決后又重新出現(xiàn)。截至2018年6月，在東共體解決的非關(guān)稅壁壘中，類稅措施所占比例最高，是已解決非關(guān)稅壁壘總數(shù)的45%，未解決的非關(guān)稅壁壘主要是貿(mào)易便利化措施，占未解決非關(guān)稅壁壘總數(shù)的40%。目前，對(duì)貿(mào)易影響最嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘主要是海關(guān)與行政文件、累贅的檢驗(yàn)要求、技術(shù)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)不一、過(guò)多地磅以及腐敗和昂貴的過(guò)境費(fèi)用等。受各種形式的非關(guān)稅壁壘和亞洲制造業(yè)影響，東共體內(nèi)部貿(mào)易總額下降34%，從2013年的35億美元下降到2018年的21億美元，僅占共體貿(mào)易總額的10%。坦桑尼亞GDP占東非共同體經(jīng)濟(jì)的30%，是區(qū)域內(nèi)出口下降最嚴(yán)重的國(guó)家，從2013年的11億美元下降到2018年的3.18億美元?？夏醽啂缀跽荚摰貐^(qū)GDP的一半，同期內(nèi)部出口從16億美元下滑至11億美元。

2 東非共同體非關(guān)稅壁壘存在的問(wèn)題

2.1 海關(guān)程序繁瑣且缺乏透明度和一致性

在東共體地區(qū)，通關(guān)手續(xù)根據(jù)各國(guó)邊境地點(diǎn)和交易性質(zhì)而不同，大部分邊境點(diǎn)未普及電子化程序，清關(guān)平均需要1到12個(gè)小時(shí)。出口清關(guān)時(shí)間相對(duì)較短于進(jìn)口，產(chǎn)生這種差異的主要原因是成員國(guó)為保護(hù)其本土市場(chǎng)利益加快出口而對(duì)進(jìn)口加以限制。多數(shù)成員國(guó)的海關(guān)采用的質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)試程序未適用東共體協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)，頒發(fā)的認(rèn)證標(biāo)志不一致，延誤過(guò)境時(shí)間。海關(guān)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)在不同的辦公點(diǎn)且邊境點(diǎn)的工作時(shí)間不一，貨物經(jīng)清關(guān)后，貿(mào)易商再轉(zhuǎn)去其他機(jī)構(gòu)辦理手續(xù)造成嚴(yán)重?fù)矶?。貨物出入境需要?jīng)過(guò)多次檢查，多次的裝卸浪費(fèi)大量時(shí)間和金錢。海關(guān)官員為向貿(mào)易商勒索錢財(cái)，貨物在清關(guān)后還會(huì)有再被召回重新檢查的風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)海關(guān)官員癡迷于查找差錯(cuò)，而不是促進(jìn)貿(mào)易。

2.2 技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不一

東共體成員國(guó)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生檢疫以及限制商品包裝要求參數(shù)不同，有的成員國(guó)不接受對(duì)應(yīng)貿(mào)易方的標(biāo)準(zhǔn)，某些國(guó)家授權(quán)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)在其他國(guó)家不被認(rèn)可。如肯尼亞要求進(jìn)口貨物必須通過(guò)SGS的檢測(cè)才能進(jìn)入市場(chǎng)，SGS質(zhì)量檢測(cè)成本高昂，東非部分其他國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)對(duì)該質(zhì)量認(rèn)證缺乏認(rèn)可。各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)局雖然注重質(zhì)量檢測(cè)，但邊境缺乏檢測(cè)能力，沒(méi)有在邊境點(diǎn)進(jìn)行測(cè)試和檢查的設(shè)備，樣品需要在離邊境點(diǎn)遙遠(yuǎn)的國(guó)家總部進(jìn)行檢測(cè)，這不僅給貿(mào)易增加成本也限制了進(jìn)口。各國(guó)對(duì)車輛總質(zhì)量（GVM）和軸載質(zhì)量規(guī)定不一。各國(guó)規(guī)定的商用最大車輛總質(zhì)量不同，肯尼亞為54噸，在烏干達(dá)為46噸，坦桑尼亞為56噸。在軸重規(guī)定上，烏干達(dá)和肯尼亞都使用統(tǒng)一的東共體規(guī)定的軸載規(guī)格16噸，坦桑尼亞規(guī)定高于法定限值的18噸。標(biāo)準(zhǔn)限制了車輛在該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行有效過(guò)境運(yùn)輸?shù)哪芰Α?/p>

2.3 過(guò)多的地磅

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從肯尼亞蒙巴薩港到布西亞之間有7座稱重地磅站，從布西亞到烏干達(dá)姆巴拉拉之間有3座稱重地磅站，蒙巴薩港和伊斯巴尼亞之間有5座地磅站，在盧旺達(dá)魯蘇姆和達(dá)累斯薩拉姆之間的中央走廊上有5座強(qiáng)制性地磅站?？夏醽喓吞股Ｄ醽嗊吘尺€會(huì)有臨時(shí)的移動(dòng)式地磅稱重站?？夏醽喓蜑醺蛇_(dá)之間的總過(guò)境時(shí)間因地磅延誤而平均增加20.7個(gè)小時(shí)，各國(guó)運(yùn)輸商在地磅上花費(fèi)的時(shí)間可能占運(yùn)輸成本的8%。出入境運(yùn)輸車輛，每經(jīng)過(guò)一座地磅站都要重新稱重并付費(fèi)。許多運(yùn)輸商認(rèn)為它們是偽裝的路障，是腐敗的沃土。盡管在內(nèi)部規(guī)制下，近年來(lái)各成員國(guó)地磅站數(shù)量都有不同程度減少，但地磅站仍是東共體最嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘之一。

2.4 許可證和商業(yè)注冊(cè)繁瑣昂貴

這一非關(guān)稅壁壘包括注冊(cè)費(fèi)和許可證的申請(qǐng)、繁瑣和重復(fù)的移民局辦理手續(xù)。肯尼亞進(jìn)口商所需的許可證包括進(jìn)出口許可證、道路運(yùn)輸許可證和市政許可證。獲得這些許可證的程序與從東非共同體成員國(guó)或其他地方進(jìn)口的程序相同，本質(zhì)上成員國(guó)企業(yè)與外國(guó)企業(yè)相比并無(wú)優(yōu)惠待遇。在坦桑尼亞，注冊(cè)任何產(chǎn)品要支付2000美元，東共體其他國(guó)家收費(fèi)為1000美元。注冊(cè)后，要求每五年進(jìn)行更新，除了年保管費(fèi)300美元，還需再交納2000美元。此外，各國(guó)生產(chǎn)、分銷和銷售貨物需要多種許可證，再加上在商業(yè)名稱搜索、登記和支付相關(guān)費(fèi)用耗時(shí)耗力，在東共體做生意成本高昂。

2.5 腐敗問(wèn)題

腐敗同樣是東非共同體內(nèi)比較嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘之一。在肯尼亞、烏干達(dá)和坦桑尼亞這一問(wèn)題尤為嚴(yán)重，在這三個(gè)國(guó)家的主要道路均有大量長(zhǎng)期的固定的檢查站，警察和當(dāng)?shù)卣煌ú块T也會(huì)臨時(shí)搭起路障。這些臨時(shí)路障基于安全理由是合理的，但它們給貿(mào)易商和運(yùn)輸商帶來(lái)極大不便，路障太多，有的公職人員濫用權(quán)力進(jìn)行檢查并索賄。沿路警察索賄的主要理由主要是車輛超載、貨運(yùn)單據(jù)不正確、超速行駛、車輛缺陷和駕駛證件不整齊。他們故意設(shè)置路障，檢查車輛時(shí)拖延時(shí)間，誘使貿(mào)易商和運(yùn)輸商行賄。路障充當(dāng)了官員的索賄場(chǎng)，警察直接向過(guò)路司機(jī)索賄，稱之為“kahawa”，意思是“咖啡費(fèi)”。運(yùn)輸商為了應(yīng)付，不得已掏錢以縮短通關(guān)過(guò)程。這不僅阻礙了貿(mào)易便利化，而且損害了東非共同體合作的精神。

2.6 運(yùn)輸安全無(wú)保障

東非國(guó)家基礎(chǔ)條件落后，在沿途一些“三不管”或者無(wú)人區(qū)地帶，安全性不能得到保障。偷盜和搶劫事件頻發(fā)，司機(jī)受到武裝暴徒的襲擊，運(yùn)輸貨物遭到盜竊或搶劫，阻礙了貨物的順利運(yùn)輸，給運(yùn)輸商和貿(mào)易商帶來(lái)極大的損失。報(bào)警后，警察往往只會(huì)象征性詢問(wèn)事實(shí)，即使損失尋回還是需要向警察局繳納一大筆費(fèi)用。

2.7 語(yǔ)言障礙

語(yǔ)言障礙和不同語(yǔ)言的書面要求限制了各國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化互動(dòng)。成員國(guó)公民使用不同語(yǔ)言妨礙司機(jī)與海關(guān)官員之間有效溝通。肯尼亞人用英語(yǔ)和斯瓦希里語(yǔ)交流，烏干達(dá)人用英語(yǔ)交流，盧旺達(dá)人和布隆迪用盧旺達(dá)語(yǔ)、英語(yǔ)和法語(yǔ)，而坦桑尼亞人用斯瓦希里語(yǔ)。東共體官方文件使用英語(yǔ)，但布隆迪和盧旺達(dá)邊境要求文件為法語(yǔ)。大部分司機(jī)只懂一種語(yǔ)言，有些司機(jī)不知道如何讀寫，在海關(guān)、移民局和地磅站延誤。

3 東共體非關(guān)稅壁壘形成的原因

3.1 國(guó)家利益高于地區(qū)利益的思想

東共體為加快一體化進(jìn)程，一直呼吁各成員國(guó)重視共同體整體利益優(yōu)先。但出于對(duì)深度參與一體化建設(shè)導(dǎo)致國(guó)家利益受損的顧慮，成員國(guó)通常會(huì)以犧牲地區(qū)利益來(lái)保護(hù)其內(nèi)部利益不受損害。在國(guó)家政治層面，這與堅(jiān)持消除非關(guān)稅壁壘方案方面缺乏成員國(guó)政治承諾以及各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法將區(qū)域目標(biāo)置于國(guó)家目標(biāo)之上有關(guān)。對(duì)成員國(guó)來(lái)說(shuō)，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放棄主權(quán)利益是他們不愿意做出的犧牲。在實(shí)施非關(guān)稅壁壘消除計(jì)劃時(shí)，東非共同體各國(guó)政府采取單方面措施以規(guī)避對(duì)自己國(guó)家不利的一面，而導(dǎo)致貿(mào)易壁壘有增無(wú)減。

3.2 政策制定滯后和執(zhí)行不力

東非共同體非關(guān)稅壁壘不斷升級(jí)，大部分原因是政策和立法執(zhí)行滯后。該區(qū)域負(fù)責(zé)貿(mào)易決策和執(zhí)行的各部門主要面臨兩個(gè)制約因素：一是普遍缺乏有能力高效應(yīng)對(duì)所有復(fù)雜多變貿(mào)易政策的專業(yè)人才。另一個(gè)制約因素是缺乏足夠的財(cái)政和人力資源來(lái)確保協(xié)商機(jī)制的正常運(yùn)作。相關(guān)部門雖然負(fù)有制定貿(mào)易政策的責(zé)任，但缺少財(cái)政支持，從事經(jīng)濟(jì)貿(mào)易專業(yè)的人力資源匱乏。各國(guó)執(zhí)行東非共同體理事會(huì)的決策常常拖延滯后。上級(jí)政府的官僚作風(fēng)和不作為，決策機(jī)構(gòu)與成員國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通渠道。由于共同體機(jī)關(guān)的決策往往沒(méi)有政治強(qiáng)制力，執(zhí)行機(jī)關(guān)不愿意執(zhí)行上級(jí)政府的決定，因?yàn)闀?huì)減少他們的灰色收入，再加上保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的自然傾向，導(dǎo)致地區(qū)貿(mào)易壁壘升級(jí)。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施落后

各種形式的非關(guān)稅壁壘不能有效解決的原因之一是各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施不足以支持貨物和服務(wù)的自由流動(dòng)。雖然東共體內(nèi)所有邊境點(diǎn)都有電腦化的通關(guān)手續(xù)，但機(jī)器陳舊互聯(lián)網(wǎng)故障頻發(fā)，稅務(wù)局官網(wǎng)經(jīng)常崩潰，總部與邊境點(diǎn)連接緩慢。各國(guó)的邊境點(diǎn)，卡車的停車位十分短缺，參與檢查和清關(guān)程序的政府機(jī)構(gòu)也缺乏足夠的辦公空間。就鐵路線路而言，隨著中國(guó)援助肯尼亞蒙內(nèi)鐵路和坦桑尼亞坦贊開(kāi)通，兩國(guó)與烏干達(dá)、布隆迪和盧旺達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展差距拉大。這意味著的后者的商業(yè)成本更高，貨物運(yùn)輸成本也高，這使得烏、布、盧三國(guó)的進(jìn)出口貨物無(wú)法與肯尼亞和坦桑尼亞的貨物公平競(jìng)爭(zhēng)。

4 當(dāng)前應(yīng)對(duì)東共同體非關(guān)稅壁壘的策略

為了消除東非的非關(guān)稅壁壘，在2005年，東非商業(yè)理事會(huì)（EABC）協(xié)助東共體秘書處啟動(dòng)了一個(gè)東非非關(guān)稅壁壘監(jiān)察機(jī)制，通過(guò)這一措施，國(guó)際顧問(wèn)委員會(huì)能夠監(jiān)察該區(qū)域內(nèi)已確定的非關(guān)稅壁壘，并據(jù)此發(fā)布年度商業(yè)環(huán)境調(diào)查報(bào)告，監(jiān)督各國(guó)處理非關(guān)稅壁壘。東非共同體國(guó)家也在2008年確定了各國(guó)尚待解決的非關(guān)稅壁壘，并在每個(gè)伙伴國(guó)內(nèi)部設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)，鼓勵(lì)消除非關(guān)稅壁壘。不過(guò)到現(xiàn)在看來(lái)，這些監(jiān)察委員會(huì)都沒(méi)有有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。在監(jiān)察委員會(huì)人員組成方面，一些成員國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)均是由權(quán)力最小的初級(jí)官員組成，他們實(shí)際上不能完全履行職能并實(shí)現(xiàn)變革。消除非關(guān)稅壁壘的工作可以劃分為政策、體制安排、方式以及監(jiān)督和評(píng)估這四個(gè)主題領(lǐng)域。需要包括東非共同體的國(guó)家政府和立法機(jī)關(guān)、地方當(dāng)局、移民局、海關(guān)官員，以及教育領(lǐng)域?qū)I(yè)協(xié)會(huì)和利益相關(guān)者在內(nèi)的各方協(xié)調(diào)，采取有效的政策決策和行動(dòng)。

4.1 改善識(shí)別、消除和監(jiān)控非關(guān)稅壁壘機(jī)制

目前，東共體各成員國(guó)家消除非關(guān)稅壁壘的過(guò)程基本出于自愿。這就需要給東非共同體秘書處授權(quán)，迫使個(gè)別國(guó)家消除任何已識(shí)別的非關(guān)稅壁壘，并確保不再創(chuàng)建新的非關(guān)稅壁壘。設(shè)立在線監(jiān)控系統(tǒng)，任何利益相關(guān)者能夠隨時(shí)向秘書處報(bào)告他們面對(duì)的非關(guān)稅壁壘，在線監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)充分運(yùn)作、反饋解決問(wèn)題。共同體應(yīng)建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)違規(guī)行為實(shí)施制裁。世界貿(mào)易組織和歐盟內(nèi)已經(jīng)建立了類似具有法律約束力和執(zhí)行力的機(jī)制。

4.2 簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序

應(yīng)該全面實(shí)施統(tǒng)一貿(mào)易法規(guī)和程序的協(xié)議，加快貨物發(fā)出地和邊界的工作流程，并盡量減少路障、稱重站、理事會(huì)和市政當(dāng)局等檢查點(diǎn)的時(shí)間浪費(fèi)。提供所有必要的、運(yùn)作良好的設(shè)備，升級(jí)海關(guān)信息系統(tǒng)，以便跨境貿(mào)易相關(guān)的政策變化得以有效溝通。聯(lián)合核查，“單窗”和“一站式”清關(guān)服務(wù)應(yīng)快速在邊界站點(diǎn)實(shí)施。

4.3 增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱，要加強(qiáng)對(duì)有效基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的投資。落后的鐵路網(wǎng)絡(luò)狀況對(duì)地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，將陸路交通負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到公路網(wǎng)絡(luò)上，導(dǎo)致單位貨物運(yùn)輸?shù)某杀驹黾?，以地區(qū)道路破壞率提高。該地區(qū)期望加深和擴(kuò)大一體化進(jìn)程，應(yīng)致力于發(fā)展道路網(wǎng)絡(luò)，鐵路，航空，能源和信息通訊技術(shù)。

4.4 承諾并實(shí)施關(guān)稅同盟協(xié)議

成員國(guó)需要認(rèn)識(shí)到東共體關(guān)稅同盟生效后，不再擁有貿(mào)易問(wèn)題的主權(quán)。各國(guó)應(yīng)堅(jiān)定表現(xiàn)他們實(shí)現(xiàn)《東非共同體條約》目標(biāo)的誠(chéng)意，確保東非共同體部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)的決定得到尊重，并在國(guó)內(nèi)執(zhí)行，及時(shí)修改國(guó)家法律，法規(guī)和慣例。

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