“淮工我家”；微信公眾號(hào)；設(shè)計(jì)；運(yùn)作

孫靜 于佳鑫

摘要：基于“大森林、大濕地、大湖泊等”多項(xiàng)較為豐富的生態(tài)資源，在近些年的發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，黑龍江省的旅游業(yè)也得到了極為快速的發(fā)展。近年來(lái)，因?yàn)楣芾眢w制不順、機(jī)制不靈活等諸多問(wèn)題，黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)的效益還是無(wú)法得以提升。所以，探究黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)的管理體制當(dāng)中所存在的問(wèn)題，才是當(dāng)下的一大關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：黑龍江省;國(guó)有旅游景區(qū);體制機(jī)制改革

一、黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)體制機(jī)制改革的現(xiàn)狀

進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，尤其是90年代以后，黑龍江省旅游業(yè)發(fā)展速度飛快，實(shí)現(xiàn)了接待型向產(chǎn)業(yè)型的轉(zhuǎn)變升級(jí)，弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)向初具規(guī)模產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)亦然進(jìn)入到了一個(gè)持續(xù)且高速的發(fā)展階段。在2017年的時(shí)候，全省的游客接待量已經(jīng)超過(guò)了1.64億人次，總體的旅游業(yè)收入也達(dá)到了1909億元，相當(dāng)于全省GDP的比重為11.78%（東北網(wǎng)，2018）。從景區(qū)發(fā)展情況來(lái)看，根據(jù)黑龍江省文化和旅游廳（旅游事業(yè)）網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年年底，黑龍江省A級(jí)以上旅游景區(qū)共有402個(gè)。在A級(jí)景區(qū)中，國(guó)有景區(qū)占比74.6%，包括4個(gè)AAAAA級(jí)景區(qū)，51個(gè)AAAA級(jí)景區(qū)，100個(gè)AAA級(jí)景區(qū)。截至2017年，黑龍江省國(guó)有景區(qū)營(yíng)業(yè)總收入1489.02億元，其中門票收入233.18億元，占比15.66%。從景區(qū)經(jīng)濟(jì)效益看，依托“綠水青山”、“冰天雪地”等豐富的生態(tài)資源，黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，經(jīng)濟(jì)效益逐步提升。黑龍江省各景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制概況如表1所示。

二、黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)體制機(jī)制改革存在的問(wèn)題

（一）多頭管理，條塊分割

黑龍江省有各種類型的旅游景區(qū)，按其性質(zhì)可以分為風(fēng)景名勝區(qū)、文化與遺產(chǎn)類景區(qū)、休閑娛樂型景區(qū)、國(guó)家森林公園等等。景區(qū)內(nèi)有著錯(cuò)綜復(fù)雜的隸屬關(guān)系，涉及多個(gè)部門對(duì)景區(qū)進(jìn)行宏觀管理，而各個(gè)部門都想通過(guò)景區(qū)發(fā)展獲取利益，導(dǎo)致政策之間相互抵觸。所以，對(duì)于社會(huì)上的大部分景區(qū)而言，其本身就表現(xiàn)出了多重身份、命名重疊等諸多情況。此外，在一些景區(qū)也有各種教育機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)是由國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)的，導(dǎo)致景區(qū)工作和管理的參與者過(guò)多，多頭管理問(wèn)題在景區(qū)管理的過(guò)程中十分突出。

（二）旅游景區(qū)內(nèi)政企不分、事企不分現(xiàn)象比較普遍

黑龍江省國(guó)有景區(qū)改制步伐相對(duì)較遲緩，景區(qū)所有權(quán)、保護(hù)（管理）權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未完全分離，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未確立。受各種因素影響，黑龍江省很多景區(qū)都存在多頭管理、政企不分的問(wèn)題。像太陽(yáng)島景區(qū)雖然設(shè)有太陽(yáng)島風(fēng)景區(qū)資產(chǎn)管理公司，但是由于太陽(yáng)島管理局屬于政府機(jī)構(gòu)，因此存在政企不分的現(xiàn)象。像五大連池、鏡泊湖等景區(qū)都采取管委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理的模式，三權(quán)并未完全分離。

（三）景區(qū)收支管理不規(guī)范

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)際用于維護(hù)景區(qū)的門票收入比例很小。在黑龍江省國(guó)有風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入中，市、區(qū)、國(guó)家森林公園管理處三級(jí)單位將提取部分“資源有償使用費(fèi)”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”，極大降低了景區(qū)經(jīng)營(yíng)中“維護(hù)費(fèi)用”的比例。一些地方為了提高自己的利潤(rùn)和股價(jià)，將景區(qū)門票收入納入上市公司的經(jīng)營(yíng)收入，上述做法不僅導(dǎo)致景區(qū)門票不回歸公益，而且加劇了物價(jià)上漲的趨勢(shì)。

（四）景區(qū)服務(wù)模式不完善，投融資機(jī)制不健全

在當(dāng)前的黑龍江省當(dāng)中，國(guó)有旅游景區(qū)已然十分自如的將“吃住行游娛購(gòu)”等在內(nèi)的六大要素方面予以摒棄，甚至于當(dāng)?shù)剡€沒有提供一些特色化小吃。當(dāng)進(jìn)入到了旅游高峰期之后，整個(gè)交通也會(huì)顯得極為擁堵，行人往往也會(huì)對(duì)此表示出諸多微詞。景區(qū)的發(fā)展采用廣泛的傳統(tǒng)模式，缺乏整體規(guī)劃?rùn)C(jī)制，要素收集不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。

由于國(guó)家財(cái)政體系的嚴(yán)格限制，旅游景區(qū)獲得國(guó)家級(jí)資金和政策支持的機(jī)會(huì)相對(duì)有限。目前，黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)的投資方式仍然是傳統(tǒng)的“門票經(jīng)濟(jì)”模式，資金來(lái)源非常單一。在行政管理體制的約束下，景區(qū)的大部分收入都要上繳融資，所有支出都需要逐層申報(bào)和批準(zhǔn)才能實(shí)施。這不僅影響了景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成，也阻礙了景區(qū)社會(huì)效益的提高。

（五）景區(qū)體制機(jī)制改革保障體系不健全

首先，黑龍江省許多國(guó)有景區(qū)由運(yùn)營(yíng)商租用或托管，當(dāng)?shù)卣^(guò)分重視經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，甚至于對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的不良發(fā)展行為予以了極大的寬容，整個(gè)監(jiān)督約束機(jī)制的效率也表現(xiàn)得越來(lái)越低下。除此之外，黑龍江旅游景區(qū)仍然沒有構(gòu)建起一個(gè)完善的法律法規(guī)體系，當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)主義風(fēng)氣盛行，在各級(jí)部門的部門主義和經(jīng)營(yíng)者利益訴求的驅(qū)動(dòng)下，在景區(qū)的監(jiān)督管理中不遵守法律和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象更為普遍。同時(shí)，黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)管理人員大多數(shù)是從基層升級(jí)或從其他地區(qū)部署，大部分員工尚未學(xué)習(xí)專業(yè)的旅游管理課程。大部分景區(qū)有明顯的的行政管理色彩，行政任命和管理選拔機(jī)制不完善。

三、黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)體制機(jī)制改革的對(duì)策

（一）深化旅游體制改革，完善全域旅游發(fā)展機(jī)制

黑龍江省的國(guó)有旅游景區(qū)還是應(yīng)該要予以差異化管理。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)可借鑒秦皇島做法，通過(guò)推進(jìn)“旅游立市”這一戰(zhàn)略，城市的關(guān)鍵任務(wù)才能夠被要予以達(dá)成，從而真正不斷地推動(dòng)旅游行業(yè)的又好又快發(fā)展。同時(shí)全面協(xié)調(diào)理順各相關(guān)部門在旅游發(fā)展中的職能關(guān)系，建立有效的聯(lián)絡(luò)和溝通機(jī)制。組建“黑龍江省旅游投資集團(tuán)”，整合優(yōu)質(zhì)旅游資源，招商引資。開展國(guó)家級(jí)全域旅游示范省建設(shè)，推動(dòng)伊春，黑河，大興安嶺國(guó)家級(jí)全域旅游示范區(qū)建設(shè)，推動(dòng)省級(jí)和全域旅游示范區(qū)建設(shè)區(qū)域。促進(jìn)全域系統(tǒng)營(yíng)銷與全域整體規(guī)劃、全域合理布局和全域服務(wù)相同的地位。

（二）推進(jìn)三權(quán)分離制度改革，創(chuàng)新國(guó)有景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理模式

截至目前的實(shí)際發(fā)展情況看來(lái)，黑龍江省的國(guó)有旅游景區(qū)還是應(yīng)該要基于不同景區(qū)來(lái)予以精準(zhǔn)化分類，基于當(dāng)前的這一“一景一策”的方法，真正讓景區(qū)改革工作能夠落實(shí)到位。建立起一種更為明確的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，讓政企得到切實(shí)的分離，通過(guò)立法的這一種方式，能夠很好的讓權(quán)責(zé)關(guān)系予以確定，并構(gòu)建起一項(xiàng)更為規(guī)范化的管理體系。在建議風(fēng)景名勝類國(guó)有旅游景區(qū)的過(guò)程當(dāng)中，其始終還是應(yīng)該要將“管理機(jī)構(gòu)+公司經(jīng)營(yíng)”的這一管理模式不斷推進(jìn)下去，一般都是會(huì)從行政管理與經(jīng)營(yíng)管理這兩方面開始著手。黑龍江省森林旅游集團(tuán)與伊春森工集團(tuán)能夠聯(lián)合到一起，將黑龍江省的所有森林公園整合到一個(gè)旅游集團(tuán)內(nèi)，下設(shè)旅游公司，負(fù)責(zé)森林公園景區(qū)的管理和運(yùn)營(yíng)，實(shí)行集體化和委托管理。在實(shí)踐的這一過(guò)程當(dāng)中，還是應(yīng)該要將管理模式不斷予以創(chuàng)新，從而推進(jìn)多部門、多層次管理體制的構(gòu)建，加快體制改革，加快企業(yè)向景區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)化。

（三）推進(jìn)國(guó)有景區(qū)市場(chǎng)化改革，建立多元化的投融資機(jī)制

在改革過(guò)程中，黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)在旅游資源開發(fā)中的作用。實(shí)際上景區(qū)投融資可以根據(jù)實(shí)際條件借鑒和采用的投融資方式有很多選項(xiàng)，比如轉(zhuǎn)移支付、復(fù)合投資、權(quán)益投資、股權(quán)融資、社會(huì)集資、貼息貸款、小額貸款和外商投資等等。有條件的國(guó)有旅游集團(tuán)可以按照規(guī)定設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)基金，加強(qiáng)資本運(yùn)營(yíng)，開發(fā)“資源”、“資產(chǎn)”、“資本”與“資金”四大資源聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步拓寬融資渠道。根據(jù)國(guó)外一些景區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一些公益項(xiàng)目可能會(huì)吸引社會(huì)捐助資金或財(cái)團(tuán)投資。進(jìn)一步激活民間資本，積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步拓寬融資渠道，多渠道籌集資金，盡快擺脫地方經(jīng)濟(jì)收入困境。

（四）規(guī)范收支管理制度，完善門票定價(jià)機(jī)制

第一、將景區(qū)收入的使用范圍不斷予以規(guī)范，盡可能的將收入與支出予以分離，構(gòu)建起一項(xiàng)完善的收支監(jiān)控體系。第二、盡可能的讓門票定價(jià)的管理權(quán)力直接予以合理化劃分，并針對(duì)于定價(jià)管理權(quán)予以重新化梳理。第三、將景區(qū)成本監(jiān)管體系、票價(jià)政策等不斷予以完善，盡可能的讓協(xié)調(diào)機(jī)制的作用發(fā)揮到最大。第四、將當(dāng)下的聽證制度價(jià)格的合法功能予以發(fā)揮出來(lái)，并推進(jìn)整個(gè)定價(jià)始終保持著公平、公正。

（五）建立體制機(jī)制改革保障體系

首先，構(gòu)建起一個(gè)完善的監(jiān)督體系。在黑龍江省的各個(gè)景區(qū)當(dāng)中，還是應(yīng)該要將一個(gè)全面的監(jiān)督機(jī)制直接構(gòu)建起來(lái)，各個(gè)部門之間的信息溝通也會(huì)變得更加通暢。其次，建立起一項(xiàng)完善的景區(qū)法律法規(guī)體系?；诋?dāng)前的一線執(zhí)法檢查力量要不斷地予以優(yōu)化與升級(jí)，相關(guān)執(zhí)法能力與法治水平均能夠得到迅速的提升。最后，構(gòu)建起一項(xiàng)良好的景區(qū)人才培養(yǎng)體系。黑龍江省國(guó)有旅游景區(qū)必須要將一項(xiàng)現(xiàn)代化機(jī)制構(gòu)建起來(lái)，并對(duì)于其中的員工予以切實(shí)的分類。

四、結(jié)論

隨著黑龍江省旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游景區(qū)在制訂出了一個(gè)相關(guān)體制機(jī)制之后，其改革步伐也會(huì)得到越來(lái)越多的人的注目。然而，如今的黑龍江省的管理體制機(jī)制仍然存在著政企不分、多頭管理等情況。所以，不管是走哪一條道路，始終都應(yīng)該要銘記一點(diǎn)，事物本身的客觀規(guī)律才是當(dāng)下的主流，走適合當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)發(fā)展的體制機(jī)制改革之路。在進(jìn)行體制改革時(shí)，政府始終都應(yīng)該要將主導(dǎo)地位予以占據(jù)，并切實(shí)的讓現(xiàn)行管理體制得以有效運(yùn)行，只有這樣才能從真正意義走出以往的體制機(jī)制弊端。

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*基金項(xiàng)目： 2018黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“黑龍江省生態(tài)效率評(píng)價(jià)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JYE671）;哈爾濱商業(yè)大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“黑龍江省旅游旅游業(yè)效率評(píng)價(jià)及影響因素分析”（項(xiàng)目編號(hào)：17XN086）;2018年黑龍江經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展重點(diǎn)研究課題（項(xiàng)目編號(hào)：18053）。

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)）