公共服務(wù)優(yōu)先安排視域下農(nóng)村基層治理體制的重構(gòu)路徑

李華胤

摘要：農(nóng)村基層治理體制是距離農(nóng)村居民最近的治理層次，也是提供服務(wù)的體制層次。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)一直是通過(guò)行政體制通道進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)的。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)優(yōu)先安排的關(guān)鍵在于打通自上而下的體制通道，建立以服務(wù)為重心的體制。體制越接近于農(nóng)村基層，其服務(wù)性就越強(qiáng)。廣東省清遠(yuǎn)市以服務(wù)為導(dǎo)向，從基層單元體系重組、體制職能重構(gòu)、服務(wù)重心下沉、服務(wù)事權(quán)下放等方面切入，對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行重構(gòu)，建立了以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心—片區(qū)黨政公共服務(wù)站—行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站—村落服務(wù)代辦員”為核心的服務(wù)性治理體制。這一改革的重要價(jià)值在于將服務(wù)前置到一個(gè)合適的治理單元，這個(gè)單元既能近距離提供服務(wù)，也可以兼顧服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)與服務(wù)質(zhì)量，均衡體制的行政與自治功能。實(shí)踐證明，清遠(yuǎn)市農(nóng)村治理體制改革增強(qiáng)了治理體制的服務(wù)功能與能力，對(duì)新時(shí)代實(shí)現(xiàn)“以體制創(chuàng)新破解公共服務(wù)優(yōu)先安排”具有重要價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);優(yōu)先安排;服務(wù)下沉;體制重構(gòu);服務(wù)性體制

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）03-0092-08

農(nóng)村公共服務(wù)的振興既是鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容之一，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。2018年12月召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推進(jìn)新一輪農(nóng)村改革，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部韓俊部長(zhǎng)認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須要實(shí)現(xiàn)四個(gè)優(yōu)先”。其中，“在公共服務(wù)的安排上要優(yōu)先”是“四個(gè)優(yōu)先”之一。2019年中央一號(hào)文件再次指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)”。與城市人口的集聚性、規(guī)模性有所不同，農(nóng)村人口的集聚性不強(qiáng)、分散性大，如何在地域廣袤、人口相對(duì)分散的社會(huì)條件下實(shí)施農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)先落地已成為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的一個(gè)重要難題。鑒于此，本文以廣東省清遠(yuǎn)市“農(nóng)村綜合改革”的實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，從服務(wù)與體制的關(guān)系入手，尋求“以體制創(chuàng)新破解公共服務(wù)優(yōu)先安排”的優(yōu)化路徑。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

農(nóng)村公共服務(wù)與農(nóng)村基層體制的關(guān)系問(wèn)題是國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，無(wú)論是在理論研究層面還是在地方實(shí)踐方面，關(guān)于此論題都涌現(xiàn)出許多頗有借鑒價(jià)值和啟示意義的研究成果。公共服務(wù)是地方政府的主要職能，也是衡量地方政府工作績(jī)效的主要指標(biāo)之一。國(guó)外學(xué)者側(cè)重于公共服務(wù)體系的創(chuàng)新研究，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，合并基層建制單元與政府供給。西方國(guó)家在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，為了增強(qiáng)公共服務(wù)的規(guī)模效益，采取的主要措施是減少基層建制單元數(shù)量、擴(kuò)大單元規(guī)模。1950—2007年，英國(guó)的基層單元減少了79%，德國(guó)的減少了41%，比利時(shí)的減少了75%，瑞典的減少了87%，法國(guó)的減少了5%。①1888—2007年，經(jīng)過(guò)三次大合并，到2010年日本全國(guó)市町村1753個(gè)，其中783個(gè)市、970個(gè)町村。1932—1987年，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了16.45%，其合并建制背后的主要原因是促進(jìn)行政和服務(wù)專業(yè)化。②通過(guò)合并基層建制單元，擴(kuò)大基層治理規(guī)模，“能夠雇傭到職業(yè)化和專門(mén)化的公共管理人才”③，在合并后較大的單元體制下由政府統(tǒng)一供給公共服務(wù)，可以提高公共服務(wù)的規(guī)模效益。第二，建構(gòu)多元主體參與的服務(wù)體制與多元供給。20世紀(jì)西方學(xué)界掀起一場(chǎng)政府改革浪潮，學(xué)者們普遍支持政府角色由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，政府不再是唯一的公共服務(wù)主體，同時(shí)支持建立服務(wù)供給的市場(chǎng)參與體制、社會(huì)參與體制。奧斯本和蓋布勒（2006年）在《改革政府》中提出了36種公共服務(wù)供給方式，薩瓦斯（2002年）提出了公共服務(wù)的10種制度安排，薩拉蒙提出“政府要與非營(yíng)利部門(mén)建立真正的公共服務(wù)伙伴關(guān)系”④。他們的核心思想都是建構(gòu)包括社會(huì)、市場(chǎng)在內(nèi)的多元主體參與公共服務(wù)供給的體制。第三，地方自治與服務(wù)自給。農(nóng)村公共服務(wù)也可以通過(guò)需求主體的自組織和參與，建構(gòu)一種共同利益體制，自主供給小型服務(wù)。擴(kuò)大建制規(guī)模并不一定能夠帶來(lái)服務(wù)效率的提高，小型社區(qū)的服務(wù)自治自給往往有著更高的效率和回應(yīng)。⑤

與國(guó)外研究不同，國(guó)內(nèi)研究者更為重視微觀和具體層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，側(cè)重于有關(guān)公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制的探索研究。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是創(chuàng)新公共服務(wù)治理機(jī)制。針對(duì)目前依托項(xiàng)目制的公共服務(wù)帶來(lái)的碎片化、分散化現(xiàn)象，既可從“信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、整合和維護(hù)機(jī)制”入手對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行整體性治理，以提高服務(wù)供給有效性，⑥也可以信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)技術(shù)化治理實(shí)現(xiàn)農(nóng)村服務(wù)供給的整體性效應(yīng)。⑦二是建構(gòu)多主體參與機(jī)制。近些年，國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者普遍認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)供給已經(jīng)不再是政府部門(mén)的“獨(dú)角戲”，面對(duì)多樣化的服務(wù)需求，公共服務(wù)供給主體也應(yīng)多元化，必須建構(gòu)以農(nóng)民需求為本位、多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制。如有學(xué)者提出“構(gòu)建農(nóng)村基層公共服務(wù)設(shè)施共建共享機(jī)制”⑧、“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)推進(jìn)、民眾參與”的“一主多元”差異化供給模式⑨等思路。三是突出地方政府的服務(wù)職能。農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題本質(zhì)是體制性問(wèn)題。要將服務(wù)重心下移，建構(gòu)以服務(wù)為重心的基層體制。⑩要下沉政府供給公共服務(wù)的權(quán)力，建立公共服務(wù)網(wǎng)格化供給體制。B11

國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果為確定和創(chuàng)新公共服務(wù)的單元、主體、機(jī)制、過(guò)程等提供了許多有益啟示，但尚無(wú)法回答以下三個(gè)基本問(wèn)題：（1）西方國(guó)家都在通過(guò)擴(kuò)大建制規(guī)模來(lái)提高公共服務(wù)的供給效益，為何中國(guó)有一些地方反而在縮小規(guī)模呢？（2）西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)等多主體參與公共服務(wù)供給，并通過(guò)多主體供給模式提高服務(wù)效率，但是對(duì)于市場(chǎng)主體較少、社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟的中國(guó)農(nóng)村而言，如何提升服務(wù)有效性呢？（3）通過(guò)單一性、局部性的過(guò)程、機(jī)制、主體等方面的創(chuàng)新，可以解決中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下產(chǎn)生的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距這樣一個(gè)歷史性、全局性的難題嗎？自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)一直通過(guò)行政體制通道進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，公共服務(wù)是農(nóng)村基層治理體制的基本職能之一。因此，在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，農(nóng)村公共服務(wù)是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的體制性問(wèn)題。在人口集聚性低、分散性大的中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，如何依托并重構(gòu)當(dāng)前體制，使公共服務(wù)優(yōu)先安排落地實(shí)施呢？本文將從體制路徑入手探討農(nóng)村基層公共服務(wù)的有效性問(wèn)題。

二、清遠(yuǎn)市“服務(wù)重心下移”的創(chuàng)新實(shí)踐、效應(yīng)與邏輯

清遠(yuǎn)市地處粵北山區(qū)，地貌以低矮山丘、丘陵為主，地理?xiàng)l件較差。下轄1022個(gè)行政村，每個(gè)行政村的規(guī)模都較大，人口少則上千人，多則上萬(wàn)人。行政村地域面積大，下轄村民小組的數(shù)量較多，少則10多個(gè)，多的有30多個(gè)。由于地域面積大、居住分散、產(chǎn)權(quán)單位在自然村等因素，導(dǎo)致行政村自治難以運(yùn)轉(zhuǎn)，公共服務(wù)的獲取難度大、效益低。2012年，清遠(yuǎn)市發(fā)布《中共清遠(yuǎn)市委清遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于完善村級(jí)基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了“農(nóng)村綜合改革”的序幕。B12

1.重組農(nóng)村基層建制單元

改革開(kāi)放以后，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”為單元體系的農(nóng)村基層治理體系主要表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行以村委會(huì)為基礎(chǔ)的自治，這一治理體系所承擔(dān)的主要功能是農(nóng)村組織與整合、行政、自治。組織建設(shè)與自治是這一治理體系的最初的基本功能，值得注意的是1998年以后這一體制的行政功能逐漸增強(qiáng)，村委會(huì)忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)行政事務(wù)，最多的時(shí)候高達(dá)100多項(xiàng)，村委會(huì)的行政功能逐漸強(qiáng)于自治功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元承擔(dān)更多的服務(wù)功能，行政村單元主要負(fù)責(zé)承接和執(zhí)行服務(wù)。也就是說(shuō)，農(nóng)村公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)資金等通過(guò)“鄉(xiāng)政村治”體制通道進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，但行政村單元的行政功能強(qiáng)于服務(wù)功能，導(dǎo)致服務(wù)呈現(xiàn)為一種簡(jiǎn)單的“行政輸入與執(zhí)行”，民眾參與服務(wù)的程度也不高。

行政化漸強(qiáng)的行政村單元本身服務(wù)能力就不強(qiáng)，加之21世紀(jì)初“合村并組”后行政村的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，拉大了承擔(dān)服務(wù)功能的行政村單元與農(nóng)戶的空間距離，導(dǎo)致行政村的服務(wù)能力漸弱，自治也陷入了空轉(zhuǎn)狀態(tài)。要增強(qiáng)體制的服務(wù)能力，就必須突出體制服務(wù)性。為此，清遠(yuǎn)市首先對(duì)農(nóng)村基層單元體系進(jìn)行了兩個(gè)方面的重組。第一，自治單元下移。按照便于群眾自治、便于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，將自治的重心下沉至村民小組或自然村?；蛞砸粋€(gè)村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會(huì)，或以相鄰的幾個(gè)村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會(huì)，開(kāi)展村民自治。第二，服務(wù)重心下移。在行政村建制單元的基礎(chǔ)上，或以一個(gè)行政村為單位設(shè)立一個(gè)片區(qū)，或以幾個(gè)相鄰的行政村為單位設(shè)立片區(qū)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)重組之后，農(nóng)村基層單元體系由原來(lái)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—行政村—村民小組或自然村”（見(jiàn)圖1）。片區(qū)是連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村、具有服務(wù)功能的非正式治理單元，主要為片區(qū)內(nèi)所有行政村的村民提供服務(wù)。其作為一個(gè)服務(wù)性治理單元，重點(diǎn)承載體制的服務(wù)職能，可以更加專一、近距離地對(duì)接農(nóng)村基層的各項(xiàng)公共服務(wù)需求。

2.服務(wù)重心下沉

政府向民眾提供服務(wù)追求的是低成本、高效率，高效的服務(wù)基于服務(wù)的規(guī)模化與有效的科層體系。與全國(guó)大多數(shù)地區(qū)一樣，在改革前的清遠(yuǎn)市農(nóng)村，服務(wù)的重心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，僅執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的服務(wù)項(xiàng)目或政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村基層政權(quán)，是距離農(nóng)村最近的一級(jí)政府，也是公共服務(wù)的重心所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適度規(guī)模是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)有效性的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵。但改革開(kāi)放之后，包括清遠(yuǎn)市在內(nèi)的全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模一直在變動(dòng)之中，變動(dòng)的總體趨勢(shì)是合并擴(kuò)大。尤其是21世紀(jì)初的“合村并鎮(zhèn)”，直接結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域面積變大、人口數(shù)量增多。從全國(guó)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口規(guī)模為2.46萬(wàn)人。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，村委會(huì)或村民小組的規(guī)模也隨之?dāng)U大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的規(guī)模擴(kuò)大意味著增加了服務(wù)的供給半徑、服務(wù)供給成本以及服務(wù)的獲取成本。大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村很難“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的公共需求和鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理”B13。加上農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中“公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)保留相對(duì)較少”B14，進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間建立以“片區(qū)”為中心的行政化服務(wù)單元，雖然將服務(wù)的半徑延伸到了“片區(qū)”，但與農(nóng)民的空間距離仍然較大，農(nóng)民獲取服務(wù)的成本依然較高，服務(wù)的“最后一公里”難題仍沒(méi)有得到徹底解決。為此，清遠(yuǎn)市進(jìn)一步將服務(wù)下移至村一級(jí)，可有效直達(dá)“戶”。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中分離出來(lái)，成為相對(duì)獨(dú)立的服務(wù)機(jī)構(gòu)，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄。在片區(qū)成立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心的派出機(jī)構(gòu)。片區(qū)公共服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排工作人員。同時(shí)，在設(shè)立村委會(huì)的行政村設(shè)立行政村公共服務(wù)站，對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)。行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站的工作人員由村委會(huì)自主招聘。但農(nóng)民與行政村之間還有一級(jí)原生性較強(qiáng)的自然單元，即村落，這樣的“村”基本都是單姓宗族聚居區(qū)。在這個(gè)自然單元建立“服務(wù)代辦員”，由村民選舉或村委會(huì)指定，專門(mén)為村民辦理各種服務(wù)事項(xiàng)。如此就形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心—片區(qū)黨政公共服務(wù)站—行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站—村落服務(wù)代辦員”這一垂直性的服務(wù)單元體系（見(jiàn)圖2）。改革后的垂直服務(wù)體系更加多層化，服務(wù)重心不僅下沉到距農(nóng)民最近的“村”，而且將服務(wù)半徑延伸到“戶”。另外，沿著這一垂直服務(wù)體系，農(nóng)民的服務(wù)需求也可以自下而上的方式向鄉(xiāng)政府反饋。

3.服務(wù)事權(quán)下放

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，不再依賴于農(nóng)村資源汲取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向上回收。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷合并撤銷(xiāo)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)公共服務(wù)人員，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共服務(wù)職能和服務(wù)能力;另一方面，與農(nóng)民群眾生活生產(chǎn)相關(guān)的公共服務(wù)的審批權(quán)和辦理權(quán)基本都集中在縣級(jí)各相關(guān)職能部門(mén)層面，農(nóng)民往往需要花很大的成本去“找服務(wù)”。雖然后來(lái)在服務(wù)型政府建設(shè)理念下，各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了服務(wù)大廳，但所能供給的服務(wù)類型和數(shù)量都相對(duì)較少。地處山區(qū)的清遠(yuǎn)農(nóng)村，僅僅依靠鄉(xiāng)政府的服務(wù)大廳很難向分散化的農(nóng)村基層社會(huì)提供有效的服務(wù)。

行政性服務(wù)往往體現(xiàn)為一種權(quán)力。只有把職能部門(mén)的服務(wù)事權(quán)與農(nóng)民享受服務(wù)的權(quán)利進(jìn)行銜接，才能保障服務(wù)有效的基本前提。下沉了服務(wù)單元，前置了服務(wù)平臺(tái)，還必須配置服務(wù)清單。因此，清遠(yuǎn)市進(jìn)行了“服務(wù)事權(quán)下放”的改革。一方面，縣級(jí)各涉農(nóng)服務(wù)職能部門(mén)下放權(quán)力，將各項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)的審批權(quán)、辦理權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心集合了社保、法律、國(guó)土、公安、稅務(wù)、工商、林業(yè)、就業(yè)等300多項(xiàng)行政事務(wù)的辦理。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步把與農(nóng)村緊密相關(guān)的各項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)的辦理權(quán)下放給片區(qū)。片區(qū)公共服務(wù)站集合了社保、工商、土地、法律、市場(chǎng)、金融等100多項(xiàng)事務(wù)的辦理。行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站（或服務(wù)代辦員）則扮演著“上下聯(lián)通”的服務(wù)傳遞角色，主要負(fù)責(zé)接攬轄區(qū)內(nèi)群眾服務(wù)事項(xiàng)的受理業(yè)務(wù)，并定期將接攬的事項(xiàng)集中送至片區(qū)公共服務(wù)站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心。待線上辦理完結(jié)之后，再將服務(wù)結(jié)果反饋給農(nóng)戶。如清遠(yuǎn)市西牛鎮(zhèn)高道片區(qū)公共服務(wù)站下轄3個(gè)行政村，有8位全日制工作人員。除了提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心下放的各項(xiàng)行政服務(wù)之外，片區(qū)還提供市場(chǎng)服務(wù)、生產(chǎn)生活服務(wù)，如為轄區(qū)內(nèi)股份合作社提供市場(chǎng)信息和天氣信息，協(xié)助孵化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)民提供金融服務(wù)和生產(chǎn)資料采購(gòu)服務(wù)。

4.改革后農(nóng)村公共服務(wù)的成效

評(píng)價(jià)一項(xiàng)改革主要看其治理績(jī)效與客體滿意度。清遠(yuǎn)市“服務(wù)重心下移”的改革將自治和服務(wù)的重心下移，把農(nóng)村自治體系重構(gòu)與服務(wù)體系重構(gòu)結(jié)合起來(lái)，將服務(wù)和自治的重心前置到距離農(nóng)民最近的一個(gè)單元，實(shí)現(xiàn)了自治落地和便于服務(wù)。從服務(wù)的客體來(lái)看，農(nóng)民群眾對(duì)這一重組改革非常支持，而且全程積極參與其中。從改革的治理績(jī)效看，片區(qū)黨政公共服務(wù)站、行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站、村落服務(wù)代辦員等充分表明清遠(yuǎn)市農(nóng)村“建立了專門(mén)的行政管理和行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠提供專業(yè)化、高效率的公共服務(wù)”B15。一方面，賦予了行政村村委會(huì)更多的服務(wù)功能，村干部的職能除了保證所在村的自治和行政工作，更多的是服務(wù)群眾。清遠(yuǎn)市龍?zhí)链骞卜?wù)站，根據(jù)7名村干部的不同分工，安排了不同的代辦項(xiàng)目，涉及37個(gè)部門(mén)、667個(gè)行政審批事項(xiàng)和社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)，為全村5500人代辦各種證照等事務(wù)。另一方面，公共服務(wù)的半徑擴(kuò)大，公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)增強(qiáng)。以西牛鎮(zhèn)服務(wù)站為例，該站服務(wù)人口達(dá)到了5.6萬(wàn)，服務(wù)輻射面積達(dá)到了233平方公里。通過(guò)村級(jí)公共服務(wù)站、服務(wù)代辦員，服務(wù)半徑延伸至“戶”，基本形成了“縱向到底、橫向到邊”的公共服務(wù)治理格局，村莊公共服務(wù)開(kāi)始有實(shí)有名，基層服務(wù)體系逐漸制度化、規(guī)范化和程式化。B16在這一服務(wù)體制下，各個(gè)層級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)也結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新服務(wù)形式，如“項(xiàng)目申報(bào)制度、服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)獎(jiǎng)制度、服務(wù)項(xiàng)目分期撥付與終期考核驗(yàn)收制度”等，進(jìn)一步落實(shí)公共服務(wù)的優(yōu)先性和長(zhǎng)效性治理。

三、農(nóng)村基層服務(wù)性治理體制的重構(gòu)路徑

清遠(yuǎn)市在農(nóng)村綜合改革中以服務(wù)為導(dǎo)向創(chuàng)新農(nóng)村基層治理體制，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的有效性供給。這與西方國(guó)家“合并擴(kuò)大基礎(chǔ)單元”“多元主體參與”的路徑截然不同，體現(xiàn)為一種體制重構(gòu)路徑，著重以建構(gòu)服務(wù)性治理體制來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效性供給。

1.職能重構(gòu)，分離和強(qiáng)化體制的服務(wù)功能

農(nóng)村治理體制承擔(dān)農(nóng)村組織建設(shè)、行政、自治、服務(wù)等多重職能，關(guān)切農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的方方面面。從發(fā)達(dá)國(guó)家已有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，體制越接近于農(nóng)村群眾，體制的服務(wù)性越強(qiáng)。農(nóng)村基層治理體制的一項(xiàng)重要職能是為廣大農(nóng)戶提供必要的基本公共服務(wù)。位于體制末梢的基層政府是基本公共服務(wù)的提供者，是非基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)的倡導(dǎo)者和參與者，為公民提供基本公共服務(wù)是其合法性的來(lái)源之一。B17目前，農(nóng)村這種以行政為核心功能的管理性體制的服務(wù)職能定位和服務(wù)職責(zé)定位雙重缺失，是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)缺失的重要原因。B18只有明確了體制的服務(wù)職能，才能實(shí)現(xiàn)體制的服務(wù)導(dǎo)向。與西方國(guó)家實(shí)行地方自治的體制有所不同，中國(guó)的行政體制一直延伸到農(nóng)村基層，服務(wù)也沿著行政體制通道進(jìn)入農(nóng)村社會(huì);為使基層治理體制更好服務(wù)群眾，著重增強(qiáng)基層治理體制的服務(wù)性。當(dāng)然，農(nóng)村基層治理體制也具有行政功能，這是由國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)一的行政管理需要決定的。但農(nóng)村基層治理體制更多地應(yīng)具有服務(wù)功能，這是由農(nóng)民需要決定的。

清遠(yuǎn)改革的第一步就是從職能重構(gòu)入手，在保留當(dāng)前體制組織建設(shè)、行政、自治等功能的基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)服務(wù)功能的發(fā)展和完善。將服務(wù)功能從日益行政化的治理體制中分離出來(lái)并加以突出和強(qiáng)化，一方面賦予了體制的服務(wù)性功能，另一方面賦予了農(nóng)村基層干部的服務(wù)性職能。將服務(wù)從行政中剝離出來(lái)，使得農(nóng)村基層治理體制從以往的以行政為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以服務(wù)為導(dǎo)向。行政強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)組織負(fù)責(zé)的執(zhí)行力，服務(wù)強(qiáng)調(diào)對(duì)服務(wù)客體負(fù)責(zé)的服務(wù)力。突出和強(qiáng)化體制的服務(wù)職能，不是弱化或虛化體制其他功能，而是服務(wù)與行政、自治等功能并重。服務(wù)不受行政壓制，突出和強(qiáng)化服務(wù)、服務(wù)與自治協(xié)調(diào)，建構(gòu)一種以服務(wù)職能為重心的服務(wù)性農(nóng)村基層治理體制。這是清遠(yuǎn)農(nóng)村體制職能重構(gòu)的重要價(jià)值所在。

2.單元重構(gòu)，建立有效的縱向多層服務(wù)體系

西方發(fā)達(dá)國(guó)家最基層、最基本的地方治理單元是市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村町，由于工業(yè)化帶來(lái)較高的城市化率，大多數(shù)農(nóng)村人口集中居住在村鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)，整體而言，農(nóng)村雖然地域廣袤，但農(nóng)村地區(qū)人口的集聚性仍然比較強(qiáng)。因此，通過(guò)合并基層建制單元，可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的集中供給，提高公共服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)。但是，中國(guó)的國(guó)情是當(dāng)前城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距依然很大，農(nóng)村人口的分散性、分化性依然很強(qiáng)，在這樣的條件下通過(guò)合并基層建制單元，很難提高公共服務(wù)供給有效性，反而會(huì)增加農(nóng)民獲取公共服務(wù)的難度和成本。另外，在西方國(guó)家，伴隨著較高的城市化發(fā)展，在村鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)層面多元化的地方性社會(huì)組織、市場(chǎng)組織及自治組織的發(fā)育也比較成熟，有能力開(kāi)展小型公共服務(wù)的自治。但中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的發(fā)展較為滯后，很難開(kāi)展服務(wù)自治，公共服務(wù)的供給基本只能依靠政府，而政府的服務(wù)供給又依托行政體制通道。

自1949年以來(lái)，歷次農(nóng)村改革都給農(nóng)村治理體制帶來(lái)了或大或小的變化，但“服務(wù)依托體制進(jìn)入農(nóng)村”這一點(diǎn)一直沒(méi)有變。無(wú)論是人民公社時(shí)期還是改革開(kāi)放后，“國(guó)家為農(nóng)村農(nóng)民提供的各項(xiàng)公共服務(wù)、公共物品以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”一直通過(guò)科層化的行政體制通道進(jìn)入農(nóng)村。目前以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”為基礎(chǔ)的單元體制既是行政管理體制，也是服務(wù)治理體制，只是行政強(qiáng)于服務(wù)而已。清遠(yuǎn)通過(guò)改革突出和強(qiáng)化了體制的服務(wù)功能，服務(wù)功能僅僅在距離農(nóng)民較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元、行政村單元是不夠的。服務(wù)功能要發(fā)揮作用，還必須有與之相匹配和協(xié)調(diào)的服務(wù)結(jié)構(gòu)。在服務(wù)導(dǎo)向下，服務(wù)的客體在哪一個(gè)單元層級(jí)，體制的末梢就應(yīng)該延伸到哪一個(gè)單元層級(jí)。因此，對(duì)于清遠(yuǎn)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，只有向下縮小單元規(guī)模。但囿于服務(wù)的體制性供給追求規(guī)模效應(yīng)，居于自然單元（村落）與行政村單元之間的自然村或村民小組是比較合適的單元。將職能重構(gòu)與單元重構(gòu)結(jié)合起來(lái)，就形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（公共服務(wù)中心）—片區(qū)（黨政公共服務(wù)站）—行政村（公共服務(wù)站）—村落（公共服務(wù)代辦員）”這一縱向到底的多層級(jí)服務(wù)體系。這樣就打通了服務(wù)進(jìn)村入戶的基層治理體制通道，并向服務(wù)的制度化邁進(jìn)。

3.組織重構(gòu)，以專一性機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化

在職能重構(gòu)和單元重構(gòu)中建立一種距離農(nóng)民群眾較近的以服務(wù)職能為重心的農(nóng)村公共服務(wù)性單元體系后，還需要專業(yè)化的、專門(mén)化的服務(wù)組織和服務(wù)人員。在日益現(xiàn)代化的當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)，除了農(nóng)戶主體，還有各種經(jīng)濟(jì)組織，它們?cè)谌粘Ｉa(chǎn)和社會(huì)生活中有著多樣化的服務(wù)需求。滿足這些組織的多樣化公共服務(wù)需求需要依賴以服務(wù)為專一職能的服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)。以往，農(nóng)村服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)組織或服務(wù)人員主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心工作運(yùn)轉(zhuǎn);在行政村甚至沒(méi)有專門(mén)的服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)，往往由村干部代行服務(wù)。在公共服務(wù)優(yōu)先安排下，服務(wù)優(yōu)先于行政，并以能否及時(shí)有效滿足農(nóng)民群眾的服務(wù)需求為檢驗(yàn)標(biāo)尺。服務(wù)優(yōu)先，服務(wù)的組織或機(jī)構(gòu)也必然要優(yōu)先設(shè)置，并且獨(dú)立于政府行政組織，避免服務(wù)被繁重的行政所弱化。

圍繞公共服務(wù)目標(biāo)設(shè)立機(jī)構(gòu)，是建立和完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)。B19通過(guò)職能重構(gòu)、單元重構(gòu)，建立服務(wù)功能與服務(wù)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的基層服務(wù)性體系。要使這一體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，還必須注入動(dòng)力。建設(shè)獨(dú)立于行政組織之外的專門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織，是重組農(nóng)村基層服務(wù)體系的催化劑和動(dòng)力源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立均考慮到了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共服務(wù)等因素。“七站八所”則是應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)需要而設(shè)立，是專門(mén)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)。可見(jiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織是有歷史經(jīng)驗(yàn)可循的。清遠(yuǎn)市在改革中不僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心從鄉(xiāng)政府的行政中剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行;而且延伸到村一級(jí)，在“片區(qū)—行政村—村落”3個(gè)單元層級(jí)分別設(shè)立服務(wù)機(jī)構(gòu)。在片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，在行政村建立公共服務(wù)站。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)、行政村3個(gè)單元層級(jí)的公共服務(wù)站（中心）是一種縱向行政隸屬關(guān)系，且均獨(dú)立于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—行政村”這一行政體制。突出服務(wù)職能、下移服務(wù)單元、設(shè)立專門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織，為邁向?qū)I(yè)化、專門(mén)化的現(xiàn)代服務(wù)體制奠定了組織基礎(chǔ)。

4.技術(shù)重構(gòu)，以信息建構(gòu)互動(dòng)式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

在服務(wù)導(dǎo)向下，對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行重構(gòu)是基于一種行政邏輯，高效率和低成本的服務(wù)往往是建立在大規(guī)模的治理單元基礎(chǔ)上。清遠(yuǎn)市將服務(wù)職能、單元層級(jí)、服務(wù)組織都前置到了一個(gè)距離服務(wù)客體較近的一個(gè)層級(jí)上。就理論而言，這種下沉性的服務(wù)路徑與服務(wù)的規(guī)模化效應(yīng)之間存在明顯的矛盾。如何在實(shí)踐上克服和縮小這一矛盾，是以服務(wù)優(yōu)先理念對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行重構(gòu)過(guò)程中需要考慮的重要問(wèn)題。公共服務(wù)依托行政體制通道進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，往往以自上而下的行政管理方式向農(nóng)村基層輸入公共服務(wù)產(chǎn)品，這是傳統(tǒng)的供給模式。這種模式往往以行政主體為中心，對(duì)服務(wù)客體的需求和參與等考慮較少，服務(wù)客體獲取服務(wù)的環(huán)節(jié)多、成本也較高。

在現(xiàn)代信息技術(shù)逐漸向農(nóng)村社會(huì)普及的當(dāng)下，可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)公共服務(wù)的供給方式進(jìn)行重構(gòu)，促使公共服務(wù)從線下到線上、從傳統(tǒng)的管理向現(xiàn)代的技術(shù)治理轉(zhuǎn)變。清遠(yuǎn)市以服務(wù)優(yōu)先為目標(biāo)對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行重構(gòu)，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心—片區(qū)黨政公共服務(wù)站—行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站”這一服務(wù)體制中引入現(xiàn)代信息技術(shù)。一方面，縣涉農(nóng)服務(wù)職能部門(mén)在打包服務(wù)事權(quán)下放到服務(wù)站的同時(shí)，也進(jìn)一步明確和公布了辦理事務(wù)所需的各種相關(guān)材料，并通過(guò)數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)睫r(nóng)村公共服務(wù)站。這樣，農(nóng)民在辦理具體事務(wù)之前就能知道需要準(zhǔn)備的各種資料，從而盡可能避免多跑路、降低成本。另一方面，所有的公共服務(wù)事項(xiàng)均可在行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站、片區(qū)黨政公共服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心通過(guò)線上傳遞進(jìn)行辦理。最重要的是，村落公共服務(wù)代辦員將收集到的服務(wù)需求傳遞到行政村（村委會(huì)）公共服務(wù)站，再通過(guò)信息傳輸網(wǎng)絡(luò)將匯總后的農(nóng)民服務(wù)需求向上傳遞給縣級(jí)各職能部門(mén)，為公共服務(wù)的精準(zhǔn)施策提供數(shù)據(jù)支撐。通過(guò)技術(shù)重構(gòu)，進(jìn)一步激活了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—行政村—村落”這一服務(wù)體系，形成了自上而下與自下而上相結(jié)合的互動(dòng)式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，在公共服務(wù)優(yōu)先導(dǎo)向下，清遠(yuǎn)市通過(guò)職能重構(gòu)、單元重構(gòu)、組織重構(gòu)、技術(shù)重構(gòu)等4條路徑對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行重構(gòu)，在“服務(wù)功能與服務(wù)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)技術(shù)并重”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政性治理體制向服務(wù)性治理體制轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。服務(wù)性治理體制是一種以公共服務(wù)職能為重心且能夠?qū)⒎?wù)前置到離服務(wù)客體最近的服務(wù)體系。

四、服務(wù)下沉的體制創(chuàng)新對(duì)服務(wù)優(yōu)先戰(zhàn)略的啟示

農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制提出了較大的挑戰(zhàn)。清遠(yuǎn)市“服務(wù)下沉”的創(chuàng)新實(shí)踐在某種程度上解決了農(nóng)村服務(wù)的“最后一公里”難題，為公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略的實(shí)踐提供了現(xiàn)實(shí)借鑒。

1.體制創(chuàng)新是農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的首要基礎(chǔ)

對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距由來(lái)已久的大國(guó)而言，如何破解城鄉(xiāng)公共服務(wù)的二元差距，實(shí)現(xiàn)以服務(wù)振興助力鄉(xiāng)村振興，不僅是現(xiàn)實(shí)的迫切要求，更是基層治理的難點(diǎn)。解決農(nóng)村基層公共服務(wù)有效性問(wèn)題，首先要解決體制性難題，其次要解決資金性難題。公共服務(wù)體制創(chuàng)新是我國(guó)繼經(jīng)濟(jì)體制改革和政府管理體制改革之后面臨的又一重大改革任務(wù)。B20自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)的供給一直是通過(guò)自上而下的行政體制通道進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)的?；鶎又卫眢w制既是國(guó)家將各種服務(wù)項(xiàng)目、資金和政策輸入到農(nóng)村的有效渠道，也是收集和反饋農(nóng)村農(nóng)民服務(wù)需求的體制路徑。有效的體制決定了農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制突出行政功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為距離農(nóng)村農(nóng)民最近的行政機(jī)構(gòu)，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)理念薄弱，導(dǎo)致服務(wù)能力較低;行政村一級(jí)的村委會(huì)逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，行政功能強(qiáng)于自治功能，服務(wù)功能淡化，不能很好地為農(nóng)民提供服務(wù)。體制是決定公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的前提條件。因此，在公共服務(wù)優(yōu)先安排視域下，首先必須解決好體制問(wèn)題。農(nóng)村基層治理體制的優(yōu)先安排是公共服務(wù)優(yōu)先安排的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，可以借鑒清遠(yuǎn)市農(nóng)村服務(wù)性治理體制建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，適當(dāng)下沉服務(wù)，突出體制的服務(wù)職能，建構(gòu)以服務(wù)為重心的服務(wù)性治理體制，以服務(wù)振興助力鄉(xiāng)村振興。在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效性的方案有很多種，如資金整合、項(xiàng)目整合等，清遠(yuǎn)案例為體制重構(gòu)路徑提供了一種借鑒。這種路徑適用于服務(wù)體制不暢、服務(wù)功能弱化、服務(wù)單元層級(jí)懸浮的農(nóng)村地區(qū)。

2.由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)先是農(nóng)村體制重構(gòu)的基本邏輯

農(nóng)村公共服務(wù)依托農(nóng)村基層治理體制進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，并且，服務(wù)是行政性體制的重要職能。但是，行政體制的邏輯與服務(wù)體制的邏輯是不同的。行政體制的邏輯重在服務(wù)的執(zhí)行，以體制自身為中心，從體制本身出發(fā)考慮問(wèn)題，重在行政效率。服務(wù)體制的邏輯重在服務(wù)的有效供給，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)客體為中心，從服務(wù)對(duì)象出發(fā)考慮問(wèn)題，重在服務(wù)的滿足程度與服務(wù)質(zhì)量。新時(shí)代，黨中央提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，公共服務(wù)優(yōu)先安排是實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，突出行政功能的行政性治理體制很難適應(yīng)新時(shí)代公共服務(wù)優(yōu)先安排的國(guó)家要求。服務(wù)優(yōu)先要求建立以服務(wù)為重心的服務(wù)性治理體制，處于農(nóng)村基層體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等逐步“由基層行政組織向直接為村民服務(wù)的‘公共服務(wù)中心轉(zhuǎn)變”B21。在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，以體制重構(gòu)打通公共服務(wù)的體制通道，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)邏輯導(dǎo)向。從行政性邏輯轉(zhuǎn)向服務(wù)性邏輯是農(nóng)村基層治理體制重構(gòu)的基本邏輯。服務(wù)取向是農(nóng)村治理體制轉(zhuǎn)型的基本導(dǎo)向。無(wú)論是橫向功能的職能重構(gòu)和組織重構(gòu)，還是縱向結(jié)構(gòu)的單元重組和技術(shù)重構(gòu)，都要遵循以服務(wù)為導(dǎo)向的邏輯，突出和強(qiáng)化體制的服務(wù)職能，增強(qiáng)體制內(nèi)人員的服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)體制的服務(wù)能力，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)有效。當(dāng)然，嘗試以體制重構(gòu)路徑在農(nóng)村建立服務(wù)性治理體制，是從體制優(yōu)化入手來(lái)解決服務(wù)的體制性問(wèn)題。服務(wù)的有效性取決于體制，服務(wù)的現(xiàn)代性取決于信息技術(shù)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的大背景下，還應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，讓“服務(wù)數(shù)據(jù)多跑路”。同時(shí)結(jié)合體制改革，對(duì)農(nóng)村以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)的分散化、碎片化服務(wù)內(nèi)容以及多樣性服務(wù)需求進(jìn)行整合，整體性治理農(nóng)村公共服務(wù)，最終建立和形成“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代服務(wù)性體制”新格局。

3.建構(gòu)服務(wù)性體制需要均衡體制自身的多重功能

與西方國(guó)家實(shí)行高度自治的地方自治體系有所不同，中國(guó)農(nóng)村基層治理體制有其特殊性，也承載著更多的功能，既有組織和整合基層群眾的功能，也有民主政治建設(shè)的功能，更有行政、服務(wù)與自治的綜合功能。在公共服務(wù)優(yōu)先安排視域下，要突出和強(qiáng)化體制自身的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與行政并重，建立以服務(wù)為重心的服務(wù)性治理體制;把服務(wù)的末端前置到離農(nóng)民較近的單元層級(jí)，建立“縱向到戶”的服務(wù)單元體系。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村基層治理體制的功能將是行政與服務(wù)并重、行政與自治并重、基層組織建設(shè)與民主政治建設(shè)并重。因此，在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，以服務(wù)重構(gòu)農(nóng)村基層治理體制，也需要注意均衡體制自身的行政、自治、服務(wù)、組織建設(shè)等多項(xiàng)功能;同時(shí)，也要注意結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，把服務(wù)前置到一個(gè)相對(duì)比較適宜且均衡性強(qiáng)的單元層級(jí)。服務(wù)下沉是有限度的下沉，是把服務(wù)的重心下沉到合適的、有效的單元層級(jí)。這個(gè)治理單元便于服務(wù)供給和服務(wù)參與，既可均衡體制的多項(xiàng)功能，也可兼顧服務(wù)的規(guī)模與質(zhì)量。一言以蔽之，服務(wù)下沉就是要真正做到下沉服務(wù)理念、服務(wù)職能、服務(wù)人員以及服務(wù)政策或資金。

注釋

①參見(jiàn)上官莉娜：《走出治理破碎化困境：法國(guó)地方政府改革研究》，人民出版社，2012年，第144頁(yè)。

②參見(jiàn)[德]沃爾夫?qū)敶臍W：《德國(guó)政府與政治》，熊煒、王健譯，北京大學(xué)出版社，2010年，第302頁(yè)。

③參見(jiàn)[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，陳偉譯，北京大學(xué)出版社，2005年，第42頁(yè)。

④參見(jiàn)[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》，田凱譯，商務(wù)印書(shū)館，2008年，第120頁(yè)。

⑤參見(jiàn)[美]文森特·奧斯特洛姆等：《美國(guó)地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學(xué)出版社，2004年，第153頁(yè)。

⑥參見(jiàn)張新文、詹國(guó)輝：《整體性治理框架下農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2016年第3期。

⑦參見(jiàn)方付建：《基于整體性治理的農(nóng)村公共服務(wù)信息化研究——以巴東縣為例》，《情報(bào)雜志》2017年第4期。

⑧參見(jiàn)曹海林、任貴州：《農(nóng)村基層公共服務(wù)設(shè)施共建共享何以可能》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期。

⑨參見(jiàn)范和生、唐惠敏：《新常態(tài)下農(nóng)村公共服務(wù)的模式選擇與制度設(shè)計(jì)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第1期。

⑩參見(jiàn)徐勇：《以服務(wù)為重心：基層與地方治理的走向——以日本為例及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。

B11參見(jiàn)張新文、戴芬園：《權(quán)力下沉、流程再造與農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)格化供給——基于浙東“全科網(wǎng)格”的個(gè)案考察》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第8期。

B12本文材料來(lái)自調(diào)查報(bào)告《清遠(yuǎn)經(jīng)驗(yàn)：在農(nóng)村改革中奮力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興》（2018）、《以公共服務(wù)優(yōu)先安排走在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題的前列——基于廣東清遠(yuǎn)市的調(diào)查》（2019）以及2018年12月20—25日筆者在清遠(yuǎn)市的實(shí)地調(diào)查。

B13參見(jiàn)項(xiàng)繼權(quán)：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大化及其限度》，《開(kāi)放時(shí)代》2005年第5期。

B14參見(jiàn)袁方成：《使服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——基層治理轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革研究》，西北大學(xué)出版社，2008年，第130頁(yè)。

B15參見(jiàn)鄧大才：《均衡行政與自治：農(nóng)村基本建制單位選擇邏輯》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019年第1期。

B16參見(jiàn)王雨磊、廖偉：《服務(wù)進(jìn)站：農(nóng)村稅費(fèi)取消后國(guó)家基層組織建設(shè)的新趨向》，《電子政務(wù)》2020年第3期。

B17參見(jiàn)[美]西摩·馬丁·李普塞特：《政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海人民出版社，1997年，第56頁(yè)。

B18參見(jiàn)張衛(wèi)靜：《我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)體制研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。

B19參見(jiàn)徐勇：《國(guó)家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，江蘇人民出版社，2019年，第240頁(yè)。

B20參見(jiàn)陳振明、劉祺、鄧劍偉：《公共服務(wù)體制與機(jī)制及其創(chuàng)新的研究進(jìn)展》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）2011年第3期。

B21參見(jiàn)姜曉萍：《中國(guó)公共服務(wù)體制改革30年》，《中國(guó)行政管理》2008年第12期。

責(zé)任編輯：翊明

The Reconstruction Path of Rural Governance System from the Perspective of Public Service Priority Arrangement

Li Huayin

Abstract：The rural grassroots governance system is the closest governance level to rural residents， and it is also the system level for providing services. China′s rural public services have always entered the rural society through institutional channels. The key to the implementation of public service priority arrangements in rural areas first lies in opening up the institutional channels and establishing a service-focused system. The closer the system is to the rural grassroots， the stronger its serviceability. Qingyuan city of Guangdong province is service-oriented， with grass-roots unit systems reorganized， system functions restructured， service focus sunk， and service power redistributed， and it has restructured rural grassroots governance system and established the service governance system centering on "Township Public Service Center-Regional Village Public Service Station-Administrative Village Public Service Station-Village Service Agent". The important value of this reform is to bring services to such a suitable unit， which can not only provide services conveniently， but also take the scale effect of services and service quality into account， balancing the administrative and autonomous functions of the system. The reform of the rural governance system in Qingyuan city has enhanced the service functions and capabilities of the governance system， and is of great value to "handling prioritizing public service arrangements with system innovation" in the New Era.

Key words：public service; priority arrangement; service sinking; institutional restructuring; service system