在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化

張華

摘 要：2020年1月以來，新型冠狀病毒肺炎疫情從湖北武漢擴(kuò)散蔓延至全國(guó)各地。在應(yīng)對(duì)這起突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，城鄉(xiāng)社區(qū)是疫情防控的第一道防線。在總結(jié)分析社區(qū)疫情防控經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上，從發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系科學(xué)化、治理目標(biāo)人本化、治理方式法治化和治理手段智能化五方面展開推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的思考。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;社區(qū)治理;現(xiàn)代化

2020年1月以來，新型冠狀病毒肺炎（簡(jiǎn)稱新冠肺炎）疫情從湖北武漢擴(kuò)散蔓延至全國(guó)各地。至2020年1月29日，我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省區(qū)市均已啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)。在這場(chǎng)由各黨政軍群機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位等全社會(huì)各種力量共同開展的疫情防控阻擊戰(zhàn)中，社區(qū)防控是基礎(chǔ)和重點(diǎn)，對(duì)控制疫情的蔓延和維護(hù)人民群眾生命健康具有不可替代的重要作用。全國(guó)各地城鄉(xiāng)社區(qū)在疫情防控過程中，普遍開展了宣傳引導(dǎo)、排查監(jiān)測(cè)、病例管理、環(huán)境整治和愛心服務(wù)等大量疫情應(yīng)對(duì)和社區(qū)治理工作。

黨的十八大以來，社區(qū)治理作為國(guó)家治理和社會(huì)治理的基本層面受到了黨和政府的高度重視。2017年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確提出促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求。近幾年來，社區(qū)治理現(xiàn)代化在理論和現(xiàn)實(shí)中得到了廣泛的研究和豐富的實(shí)踐。社區(qū)治理現(xiàn)代化是社區(qū)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)理論維度的有機(jī)統(tǒng)一，“前者體現(xiàn)系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)，后者體現(xiàn)能力與品質(zhì)”，也可以把社區(qū)治理現(xiàn)代化理解為“是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以人為本，依托社區(qū)內(nèi)社區(qū)居民、政府組織、居民自治組織、社區(qū)社會(huì)組織和市場(chǎng)化服務(wù)組織等，建立健全多元協(xié)作共治機(jī)制，共同參與社區(qū)事務(wù)治理，解決社區(qū)問題，實(shí)現(xiàn)治理體系科學(xué)化、治理方式法治化、治理手段智能化、治理績(jī)效高能化”。從這一理解出發(fā)，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)在新冠肺炎疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)與不足，就如何進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化展開以下幾方面思考。

1 堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，筑牢防控疫情“紅色堤壩”，充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

《意見》指出：“加強(qiáng)黨對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。在新冠肺炎疫情防控過程中，城鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織是最堅(jiān)實(shí)的力量。有的社區(qū)黨組織通過組建黨員防控突擊隊(duì)、設(shè)置黨員先鋒崗和責(zé)任區(qū)等方式組織社區(qū)黨員干部積極投身疫情防控一線;有的地方成立了社區(qū)疫情聯(lián)防控臨時(shí)黨支部，組成人員包括社區(qū)“兩委一站”黨員干部、社區(qū)黨員、物業(yè)公司、派出所和衛(wèi)生服務(wù)中心的黨員等;有的地方組織機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在職黨員干部到共建社區(qū)“雙報(bào)到”，或者抽調(diào)優(yōu)秀黨員干部支援社區(qū)疫情防控工作等。社區(qū)基層黨組織始終站在社區(qū)防控疫情的一線主戰(zhàn)場(chǎng)，開展了大量宣傳引導(dǎo)、疫情排查、生活保障、幫扶濟(jì)困、維護(hù)穩(wěn)定等工作，充分發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的示范帶頭作用。不過，也有一些城鄉(xiāng)社區(qū)在防控疫情工作中存在政治意識(shí)不強(qiáng)、形式主義和官僚主義作風(fēng)明顯、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)能力欠缺等問題。

城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織在應(yīng)對(duì)此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，充分踐行了為人民服務(wù)的宗旨，展現(xiàn)了基層黨組織高效的組織能力和履職能力;但面對(duì)新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，以及人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要等復(fù)雜環(huán)境，基層黨組織還需要從以下幾方面不斷加強(qiáng)建設(shè)：第一，加強(qiáng)社區(qū)黨組織自身組織建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)際組建“網(wǎng)格黨支部”“樓棟黨小組”等社區(qū)黨組織，確保黨的路線方針政策在城鄉(xiāng)社區(qū)全面貫徹落實(shí)，增強(qiáng)黨組織的戰(zhàn)斗力與凝聚力。第二，進(jìn)一步拓展區(qū)域化黨建，構(gòu)建由社區(qū)黨組織牽頭，包括駐區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織和非公經(jīng)濟(jì)組織、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)等黨組織和黨員在內(nèi)的社區(qū)“大黨委”，“全面提升黨組織在區(qū)域內(nèi)的整合資源和組織動(dòng)員能力，形成齊抓共管社區(qū)共治的強(qiáng)大合力，探索‘區(qū)域統(tǒng)籌、資源整合、服務(wù)聯(lián)動(dòng)、共建共享的區(qū)域化融合發(fā)展之路”。第三，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)，社區(qū)黨員干部要樹立主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，組建社區(qū)黨員志愿者隊(duì)伍帶頭做好社區(qū)各項(xiàng)治理和服務(wù)工作，通過建立和完善各項(xiàng)服務(wù)制度和問責(zé)制度，著力提升服務(wù)群眾的能力和水平。

2 開展疫情群防群治，構(gòu)建社區(qū)多元共治共同體，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系科學(xué)化

《意見》提出“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”。構(gòu)建“一核多元”的社區(qū)治理體系是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系科學(xué)化的必然要求和實(shí)現(xiàn)途徑?！耙缓恕奔匆陨鐓^(qū)黨組織為核心，“多元”指包括社區(qū)自治組織、社區(qū)各類社會(huì)組織、駐區(qū)單位、志愿者和社區(qū)居民等共同參與社區(qū)治理的主體。

在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中，城鄉(xiāng)社區(qū)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，按照基層政府（街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的具體工作指導(dǎo)和安排，聯(lián)合社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行疫情檢測(cè)和病例管理，聯(lián)合小區(qū)物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行人員出入管理或封閉式管理，發(fā)揮志愿者和專業(yè)社會(huì)工作者優(yōu)勢(shì)開展疫情防控宣傳和各種服務(wù)，動(dòng)員社區(qū)全體居民主動(dòng)參與疫情防控工作，實(shí)施“社區(qū)+廠區(qū)”聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化疫情防控等一系列措施，形成了社區(qū)群防群治疫情的良好局面。不過，在以社區(qū)為中心的聯(lián)防聯(lián)控中也還存在一些難點(diǎn)或問題。如社區(qū)工作人員力量不足、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位、缺乏必備醫(yī)療衛(wèi)生防護(hù)知識(shí)技能、心理疏導(dǎo)和法律咨詢等專業(yè)力量不足導(dǎo)致無法為居民提供專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)等問題。

基于以上經(jīng)驗(yàn)和不足，在進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建多元共治社區(qū)共同體的過程中，應(yīng)該從以下幾方面著力進(jìn)行：首先，有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用。依法厘清區(qū)縣政府職能部門、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、社區(qū)（村）委員會(huì)在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)邊界?；鶎诱訌?qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策支持、財(cái)力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)（村）委員會(huì)的指導(dǎo)和規(guī)范。其次，探索建立多元主體參與共商共建的社區(qū)共建機(jī)構(gòu)或平臺(tái)，如社區(qū)議事廳或聯(lián)席會(huì)，以及制定相應(yīng)的共建制度，引導(dǎo)社區(qū)居民有序參與社區(qū)事務(wù)的決策和實(shí)施，推進(jìn)社區(qū)民主協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化，進(jìn)一步健全民意收集和表達(dá)機(jī)制、社區(qū)事務(wù)決策和實(shí)施機(jī)制。再次，增強(qiáng)社區(qū)工作者的專業(yè)能力，提高社區(qū)工作者待遇，更多引入和發(fā)揮社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)、心理健康、教育培訓(xùn)等方面的功能。最后，激發(fā)居民自治活力，不斷增強(qiáng)居民之間的溝通和團(tuán)結(jié)，提高居民的歸屬感和共同體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系中政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的格局。

3 把人民群眾生命安全和身體健康放在疫情防控第一位，構(gòu)建幸福社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)人本化

“讓人民更有幸福感是以人民為中心的基層社會(huì)治理的根本目標(biāo)”。城鄉(xiāng)社區(qū)作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，必須把服務(wù)居民、造福居民作為社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在這場(chǎng)關(guān)乎人民群眾生命安全和身體健康的突發(fā)公共衛(wèi)生事件當(dāng)中，城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員始終奮斗在防控一線，用力用心用情做好健康排查、信息反饋、宣傳教育和環(huán)境整治等各項(xiàng)疫情防控工作，特別是針對(duì)患者等特殊群體和生活困難人員提供的生活服務(wù)和心理幫助，讓廣大人民群眾深深感受到黨和政府對(duì)人民群眾利益的重視和保護(hù)。

面對(duì)新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，社區(qū)要不斷轉(zhuǎn)變服務(wù)理念和方式，更加深刻地理解和踐行“以民為本、服務(wù)居民”的社區(qū)治理基本原則。樹立治理為了居民的工作理念，把居民群眾從管理對(duì)象視為服務(wù)對(duì)象，更加積極主動(dòng)地回應(yīng)居民在教育、醫(yī)療、環(huán)境和社會(huì)公正等方面的美好生活需要，解決居民實(shí)際生活中的困難，關(guān)心關(guān)愛社區(qū)弱勢(shì)群體。從居民生活便利性和舒適性等角度出發(fā)進(jìn)行社區(qū)公共環(huán)境和設(shè)施建設(shè)，增進(jìn)社區(qū)居民的獲得感和幸福感。形成治理依靠居民的工作方式，變社區(qū)包辦為協(xié)商共治，不斷增強(qiáng)居民群眾“我的社區(qū)我作主”的主人翁意識(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)居民的智慧和力量參與社區(qū)共治，傾聽和采納居民關(guān)于社區(qū)治理的合理意見和建議，依靠居民開展各類社區(qū)文化活動(dòng)和精神文明建設(shè)，營(yíng)造更加舒適和諧的社區(qū)氛圍，增進(jìn)鄰里之間的親近感和凝聚力。

4 依法有序開展社區(qū)防控，構(gòu)建和諧社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理方式法治化

法治是治國(guó)理政的基本方式。習(xí)近平總書記在2020年2月5日主持召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。整體來看，城鄉(xiāng)社區(qū)大都在法治的軌道上有序?qū)嵤┮咔榉揽馗黜?xiàng)措施，嚴(yán)格依照《城市居民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)組織法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)行使工作權(quán)力和履行工作職責(zé)，如及時(shí)制止社區(qū)公共場(chǎng)所人員聚集活動(dòng)、對(duì)小區(qū)出入人員和車輛進(jìn)行健康檢測(cè)和管理，以及對(duì)出租房屋進(jìn)行動(dòng)態(tài)信息管理等。同時(shí)，在疫情防控工作中，也存在個(gè)別城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員違法行使職權(quán)或簡(jiǎn)單粗暴適用法律規(guī)定進(jìn)行防控的現(xiàn)象，如泄露社區(qū)居民隱私、一律禁止外地租戶返回小區(qū)居住、粗暴斷路封村或封閉樓棟單元門等，以及社區(qū)工作人員不嚴(yán)格履行法定職責(zé)的失職行為，如未按規(guī)定進(jìn)行疫情排查或疫情上報(bào)等。當(dāng)然，社區(qū)居民中也存在一些違法現(xiàn)象，如隱瞞病情、傳播謠言信息、不配合社區(qū)管理措施甚至阻礙防控工作等。

鑒于城鄉(xiāng)社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中暴露出來的法律問題，需要從提高社區(qū)治理主體法治意識(shí)、完善社區(qū)居民議事協(xié)商機(jī)制，以及社區(qū)自治制度建設(shè)等方面提升社區(qū)治理法治化水平。第一，提高社區(qū)治理主體的法治意識(shí)和能力。對(duì)于社區(qū)工作人員來說，要通過相關(guān)法律的學(xué)習(xí)培訓(xùn)增強(qiáng)法律意識(shí)，在日常工作中強(qiáng)化依法辦事的法治觀念和提高依法治理的能力。對(duì)于社區(qū)居民來說，通過自學(xué)和參加社區(qū)法治宣傳活動(dòng)等提高自身法治素養(yǎng)。同時(shí)，還要充分發(fā)揮社區(qū)民警、基層法律服務(wù)工作者和志愿者等法律專業(yè)人士作用，深入開展法治宣講和提供法律援助，引導(dǎo)居民養(yǎng)成法治思維。第二，“健全完善居民議事協(xié)商機(jī)制，完善民主選舉制度，完善民主決策制度，完善包括黨務(wù)公開、政務(wù)公開、居務(wù)公開在內(nèi)的民主監(jiān)督制度”，搭建居民協(xié)商議事平臺(tái)，規(guī)范協(xié)商議事流程，促進(jìn)社區(qū)治理多元主體共商共治。第三，強(qiáng)化社區(qū)居民規(guī)則意識(shí)，發(fā)揮優(yōu)秀村規(guī)民約、市民公約和業(yè)主公約的示范引導(dǎo)作用，促進(jìn)社區(qū)法治、德治、自治有機(jī)融合。

5 依托“互聯(lián)網(wǎng)+”防疫，構(gòu)建智慧社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理手段智能化

“在全球化、城市化和信息化時(shí)代，作為新興的社區(qū)發(fā)展模式，智慧社區(qū)結(jié)合了‘互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，極大地改善了傳統(tǒng)的社區(qū)管理手段，提升了社區(qū)治理績(jī)效水平”。在應(yīng)對(duì)此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)除了開展線下的疫情防控外，很多社區(qū)還積極利用互聯(lián)網(wǎng)和各種平臺(tái)軟件等信息技術(shù)開展線上防控。如利用微信群、社區(qū)公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或APP等信息化手段及時(shí)發(fā)布信息、進(jìn)行在線信息搜集和反饋、提供各種幫扶等，實(shí)現(xiàn)一部手機(jī)管理社區(qū)，用數(shù)字科技筑起社區(qū)疫情防控的“虛擬墻”。民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司等單位于2020年2月指導(dǎo)編寫了《社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”線上抗疫模式工作導(dǎo)引（第一版）》，將社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者三種力量通過互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動(dòng)起來實(shí)施疫情防控，為社區(qū)居民和社區(qū)工作者等提供抗疫知識(shí)和心理健康服務(wù)等?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等信息技術(shù)成了社區(qū)疫情防控的有力技術(shù)支撐，增強(qiáng)了社區(qū)防控的精準(zhǔn)性和有效性。

但并非所有城鄉(xiāng)社區(qū)都能在社區(qū)治理中使用智能化手段，智慧社區(qū)的建設(shè)還有廣闊的發(fā)展空間。首先，提高城鄉(xiāng)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，建設(shè)社區(qū)內(nèi)部局域網(wǎng)，為社區(qū)配備必要的視頻監(jiān)控設(shè)備、高拍儀、辦公電腦和電子信息顯示屏等設(shè)施設(shè)備。在小區(qū)、轄區(qū)單位等地建設(shè)智慧門禁、消防安全或停車?yán)U費(fèi)等智慧物業(yè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集等。其次，加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，整合聯(lián)通衛(wèi)生計(jì)生、城市管理、工商行政、社會(huì)保障和民政等行政部門的數(shù)據(jù)和資源，為社區(qū)居民提供就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化等“一站式”公共服務(wù)。最后，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”開展各種社區(qū)治理或增值服務(wù)，如運(yùn)用社區(qū)公眾號(hào)、微信群等新媒體引導(dǎo)社區(qū)居民關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)、參與社區(qū)共治、交流思想感情和實(shí)施互幫互助等。針對(duì)居民個(gè)性化需求，依托各種智能硬件和軟件開展第三方提供的智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)療、智慧民政和智慧托兒等社區(qū)增值服務(wù)，加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務(wù)體系的深度融合。

以上五個(gè)方面是彼此關(guān)聯(lián)、互相影響的，是社區(qū)治理過程中主體、體系、方式和手段等各方面要素的有機(jī)統(tǒng)一。任何一個(gè)方面目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要其他方面工作的協(xié)同與配合。如構(gòu)建社區(qū)多元共治共同體，核心是治理主體的多元，但在多元共治中要以為居民服務(wù)為根本治理理念，以信息化和智能化軟硬件為技術(shù)支撐，在依法依規(guī)治理的軌道上開展共商共治，才能最終實(shí)現(xiàn)多元共治的最佳效果。

應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力的一次重大考驗(yàn)。相關(guān)人員在積累和創(chuàng)造社區(qū)治理新經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也需在解決困難和問題的過程中思考如何進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。在新時(shí)代社區(qū)治理現(xiàn)代化的征程中，必須將以上五方面作為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體加以建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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