當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)形勢下商業(yè)銀行政府信用類業(yè)務(wù)探索

袁晨

摘 要：在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下，商業(yè)銀行面臨較大的政策風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)經(jīng)營壓力，甚至“談?wù)儭?，對政府信用類業(yè)務(wù)陷入兩難。由此，梳理近年來中央對地方政府債務(wù)管理的政策主線，分析商業(yè)銀行在落實(shí)相關(guān)政策中的突出問題，并結(jié)合最新監(jiān)管動(dòng)態(tài)，提出未來銀政合作新思路。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);商業(yè)銀行;信用

由于我國地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)發(fā)展不平衡，地方政府要承擔(dān)繁重的公共事務(wù)支出責(zé)任，同時(shí)財(cái)政收入來源狹窄，長期面臨資金缺口，不得不通過融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等主體舉債，這其中不乏商業(yè)銀行通過信貸支持、投資非標(biāo)、購買債券等方式參與。政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生等的確起到了重要作用，但部分地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，如貴州省2018年末的政府債務(wù)余額為8849.81億元，債務(wù)規(guī)模居全國第六位，債務(wù)率已超100%警戒線。貴州省的情況并非個(gè)例，湖南、遼寧、云南等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份債務(wù)規(guī)模亦在7000億元以上，另外青海、內(nèi)蒙古、黑龍江等省的債務(wù)率亦超過100%，部分地區(qū)政府債務(wù)問題凸顯。因此，本文對當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)形勢下商業(yè)銀行政府信用類業(yè)務(wù)進(jìn)行探索。

1 地方政府債務(wù)及監(jiān)管政策演變

1.1 何謂地方政府債務(wù)

1995年實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定財(cái)政不列赤字，地方政府出于發(fā)展需要多方融資，形成了較大規(guī)模未納入預(yù)算管理的政府性債務(wù)。根據(jù)審計(jì)署2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，政府性債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任、需要履行擔(dān)保責(zé)任以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任三類，其中“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)，后兩類屬政府或有債務(wù)”。2015年起實(shí)施新修訂的《預(yù)算法》明確地方政府只能在限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債，地方政府不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保。

因此，2015年存在一個(gè)新老劃斷的界限，存量債務(wù)按照財(cái)預(yù)351號文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》分類管理，政府債務(wù)可以通過發(fā)行債券置換，2015年以后的地方政府債務(wù)嚴(yán)格上僅指地方政府在限額內(nèi)發(fā)行的地方政府債券。而地方政府違法違規(guī)舉債或擔(dān)保，通過平臺公司變相舉債形成的債務(wù)則為隱性債務(wù)，后文會(huì)專門提到。

1.2 監(jiān)管政策梳理

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)問題，陸續(xù)出臺了一系列制度措施，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）打響了地方政府債務(wù)管控第一槍，提出項(xiàng)目收益覆蓋償債的管理思路，為區(qū)分政府融資平臺和一般公司奠定基礎(chǔ)。2014年9月，國發(fā)[2014]43號文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》正式拉開整治地方政府債務(wù)的序幕，43號文意在為地方政府舉債行為“開明渠”，即地方政府債券、政府購買服務(wù)和政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），強(qiáng)調(diào)政企分離“堵暗道”，明確“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”。另外43號文所傳達(dá)的的規(guī)?？刂?、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、考核問責(zé)、妥善處置等思想，在此后的財(cái)預(yù)[2017]50號文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等一系列政策文件中均有延續(xù)，對控制地方政府債務(wù)規(guī)模起到了積極作用。

2016年以來，地方政府違規(guī)舉債行為呈現(xiàn)反彈趨勢，特別是通過政府購買服務(wù)、政府投資基金、PPP等違規(guī)融資迅速增多，背離了43號文的初衷。2017年，財(cái)政部緊急發(fā)布財(cái)預(yù)[2017]87號文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，“堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)”，禁止通過政府購買服務(wù)違規(guī)融資。隨后下發(fā)的財(cái)辦金[2017]92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，開展PPP入庫項(xiàng)目集中清理。財(cái)金[2018]23號文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)調(diào)“穿透性原則”“資本金審查”，要求金融服務(wù)不得捆綁地方政府信用，從融資源頭上規(guī)范地方政府舉債行為。

1.3 地方政府隱性債務(wù)

上述政策文件的實(shí)施推動(dòng)地方政府性債務(wù)管理取得初步成效，但地方政府違法違規(guī)舉債問題仍時(shí)有發(fā)生，且舉債方式更加隱蔽，“明渠”變成“暗道”。2018年以后，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)上升到了攻堅(jiān)高度，監(jiān)管的目光也逐漸轉(zhuǎn)向防范隱性債務(wù)。

2018年末，全國政府債務(wù)余額33.35萬億元，政府負(fù)債率37%，其中地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，債務(wù)率76.6%。上述數(shù)字僅指地方政府顯性負(fù)債，即審計(jì)署在2013年定義的“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”。而關(guān)于地方政府隱性債務(wù)，目前官方尚無文件明確定義，媒體報(bào)道的《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》也尚未公開，不過仍可以從顯性債務(wù)的角度來理解，即2014年底政府性債務(wù)清理甄別后，地方政府及其部門、融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等違法違規(guī)舉債或擔(dān)保行為均視為隱性債務(wù)。

2 商業(yè)銀行政府信用類業(yè)務(wù)面臨的困境

2.1 商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)偏好導(dǎo)致政府信仰主義

目前，中國人民銀行已從行政法規(guī)層面取消了利率管制，但為維持金融市場穩(wěn)定，仍然采取市場報(bào)價(jià)、窗口指導(dǎo)、利率自律機(jī)制等措施允許“法定利差”（法定利差=貸款利率-存款利率）的存在，即貸款市場報(bào)價(jià)利率（LPR）與存款利率浮動(dòng)上限（當(dāng)前普遍為不超過50%）之間的利差，而這個(gè)利差正是商業(yè)銀行的主要盈利模式。因此，商業(yè)銀行便根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)偏好將有限的信貸資源分配到不同的行業(yè)或客戶，以賺取利差收入。而以公有制為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)讓商業(yè)銀行對政府信用有著一種偏愛，即國有經(jīng)濟(jì)“大而不倒”的信仰，特別在經(jīng)濟(jì)下行的形勢下，為避免貸款無法收回形成不良資產(chǎn)，往往會(huì)大量投向政府信用類業(yè)務(wù)，即便犧牲貸款定價(jià)優(yōu)勢，至少在造成損失問責(zé)時(shí)有個(gè)“交代”。導(dǎo)致真正需要資金的民營企業(yè)、中小企業(yè)融資難、融資貴，而處于強(qiáng)勢地位的政府信用類業(yè)務(wù)融資方不可避免的存在多頭融資、超額融資、挪用資金等問題，從一定程度上加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2.2 政府信用類業(yè)務(wù)受政策影響較大

從2010年開始，政府債務(wù)監(jiān)管已經(jīng)走過了近10年歷程，期間，監(jiān)管部門為規(guī)范地方政府融資行為可謂是煞費(fèi)苦心，而地方政府、平臺公司及金融機(jī)構(gòu)則忙于躲閃應(yīng)付。以PPP項(xiàng)目為例，自2014年底財(cái)金〔2014〕76號文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》發(fā)布起，之后兩年全國PPP呈現(xiàn)雨后春筍般的增長態(tài)勢，2017年底庫內(nèi)項(xiàng)目6972個(gè)，總投資額達(dá)10萬億。11月92號文發(fā)布，到2018年1季度，清理庫內(nèi)項(xiàng)目1160個(gè)，清減投資額1.2萬億元，而被掃地出門的項(xiàng)目將面臨后續(xù)建設(shè)資金來源和償債風(fēng)險(xiǎn)。再來看棚改（指棚戶區(qū)改造，包括異地搬遷和貨幣化安置），之前87號文規(guī)定“……棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行……”，其實(shí)是給棚改留了口子，但部分地區(qū)擅自挪用棚改資金，增加了地方政府隱性債務(wù)。繼2018年6月國開行收緊棚改貸款，預(yù)示中央對棚改的監(jiān)管可能會(huì)更加嚴(yán)厲，其他金融機(jī)構(gòu)也不得不隨之調(diào)整授信策略。

2.3 地方政府債務(wù)和支出責(zé)任界定難

除2014年底政府性債務(wù)清理已甄別為政府債務(wù)而外，現(xiàn)有政策文件并未就地方政府某特定事項(xiàng)的支出責(zé)任和債務(wù)進(jìn)行明確，商業(yè)銀行在實(shí)際操作中難以準(zhǔn)確區(qū)分地方政府合理融資與違規(guī)舉債的邊界。比如地方政府的辦公費(fèi)用、雇員工資、政府購買服務(wù)、應(yīng)付工程款、國有企業(yè)增資款、PPP合同項(xiàng)下支付責(zé)任等，這些支出均由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是否全部劃為政府債務(wù)？顯然不是。以PPP項(xiàng)目為例，根據(jù)回報(bào)機(jī)制可分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三類，其中使用者付費(fèi)毫無爭議，后兩類均應(yīng)視為政府支出責(zé)任，但如果在融資合同、政府文件中存在類似“財(cái)政兜底”、“政府擔(dān)?！?、“承諾還款”等與償債直接掛鉤的剛性約束則可能被界定為政府隱性債務(wù)。具體例子可參見審計(jì)署《2018年第三季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》。

3 商業(yè)銀行銀政類業(yè)務(wù)展望

3.1 轉(zhuǎn)變政府信用觀念，完善考核問責(zé)機(jī)制

當(dāng)前商業(yè)銀行仍面臨經(jīng)濟(jì)下行、利差收窄、互聯(lián)網(wǎng)金融沖擊等復(fù)雜不利因素，以往單純依靠規(guī)模效益的經(jīng)營路子已經(jīng)不可走，取而代之的是要向精細(xì)化、集約化轉(zhuǎn)型，要全面貫徹黨的十九大精神，要落實(shí)全國金融工作會(huì)議部署和要求，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。一是徹底轉(zhuǎn)變國有經(jīng)濟(jì)大而不倒的信仰主義，將政府信用和企業(yè)信用區(qū)分開來，評價(jià)借款企業(yè)不能捆綁政府信用，不能將地方政府財(cái)力等作為貸款審批前置條件，更不能要求任何形式的地方政府信用背書。二是完善激勵(lì)考核和問責(zé)機(jī)制，根據(jù)監(jiān)管部門要求加大對民營企業(yè)、中小企業(yè)的扶持力度，不得設(shè)置對民營企業(yè)融資的歧視性政策。對于違規(guī)提供融資的，無論是否國有企業(yè)，一律按照相同標(biāo)準(zhǔn)問責(zé);適當(dāng)提高對中小企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，設(shè)置盡職免責(zé)條款，消除經(jīng)營機(jī)構(gòu)的畏貸、懼貸情緒，推動(dòng)金融資源合理分配。

3.2 金融服務(wù)回歸本源，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)

發(fā)揮好商業(yè)銀行的信用中介功能，落實(shí)監(jiān)管部門銀行業(yè)市場亂象治理工作要求，優(yōu)化行業(yè)投向和授信政策，促使信貸資源更多地流向?qū)嶓w領(lǐng)域。合法合規(guī)支持政府信用類項(xiàng)目，一是按照“穿透性原則”加強(qiáng)項(xiàng)目資本金審查，不得接受債務(wù)性資金、公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備用地等作為項(xiàng)目資本金。二是審慎評估借款主體還款能力，以其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流是否覆蓋還款作為判斷依據(jù)，注重借款主體本身而不是政府背景，對非經(jīng)常性損益應(yīng)當(dāng)剔除。三是對于PPP項(xiàng)目中的可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等應(yīng)嚴(yán)格履行項(xiàng)目論證程序，完善項(xiàng)目信息披露和備案。四是考慮設(shè)置總量控制目標(biāo)，將發(fā)行債券、政府購買服務(wù)及PPP合作模式下政府償債義務(wù)共同納入財(cái)政支出責(zé)任，并根據(jù)商業(yè)銀行自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力設(shè)置財(cái)政承受能力紅線，從總量上設(shè)定支出責(zé)任邊界。

3.3 拓展銀政合作新機(jī)遇，支持合理融資需求

前文已提到過當(dāng)前政府債務(wù)管控的原則和方向是政企分離，換言之，擁有經(jīng)營性資產(chǎn)的主體和項(xiàng)目則具備融資的前提，商業(yè)銀行并非只能“望洋興嘆”，可以在收益性項(xiàng)目方面尋找新的業(yè)務(wù)合作點(diǎn)，如資產(chǎn)證券化（ABS）、經(jīng)營性物業(yè)、合規(guī)PPP項(xiàng)目等均在此范疇。具體而言，可將污水處理、燃?xì)?、自來水、收費(fèi)公路、房產(chǎn)、商鋪、停車場、旅游景區(qū)等具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)，以此來發(fā)放并購貸款、中長期流動(dòng)資金貸款、經(jīng)營性物業(yè)貸款、發(fā)行債券等，在突出經(jīng)營資產(chǎn)收益的同時(shí)弱化融資主體背景，更好地實(shí)現(xiàn)政府信用剝離，避免陷入地方政府隱性負(fù)債的擔(dān)憂，充分發(fā)揮商業(yè)銀行支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用。

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