世界銀行制裁措施及制裁下的合規(guī)體系構(gòu)建

何園媛 胡靜

“一帶一路”的背景下，中國企業(yè)走出去既是機遇也面臨著挑戰(zhàn)。世界銀行集團（World Bank Group，后稱“世界銀行”或“世行”）連同其他多邊發(fā)展銀行積極資助“一帶一路”國家和其他發(fā)展中國家的項目，為中國企業(yè)提供資金支持；但與此同時，世行要求項目參與者誠實守信，不得從事欺詐和腐敗等行為，否則將受到制裁。

根據(jù)世界銀行官方網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年底，共有93家中國企業(yè)受到世界銀行處罰。2019年6月4日，世界銀行將649家中國企業(yè)納入了“禁令黑名單”（List of debarred firms and individuals），受世行處罰的中國企業(yè)數(shù)量飆升至789家。截至2019年7月16日，共計806家中國企業(yè)被納入該黑名單，受到世界銀行處罰。（以上數(shù)據(jù)不包含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的企業(yè)或個人。）

世界銀行的制裁主體及制裁行為

受世界銀行制裁的主體范圍非常廣泛，參與世行項目的公司及其代理人都會受制于其制裁體系，并非只有“承接項目的人”才會受到制裁。包括以下七類：（1）世行資助合同的投標人；（2）直接采購合同和世行資助合同的供應(yīng)商；（3）承包商及其代理人；（4）分包商；（5）顧問和子顧問；（6）服務(wù)提供商；（7）貸款收益的任何接受者及其代表。

世界銀行的《反腐敗指導(dǎo)方針》中規(guī)定了腐敗、欺詐、共謀、脅迫和妨礙等“應(yīng)制裁行為”。企業(yè)或個人直接或間接地提供、給予、接受或索取任何有價值物品，不正當?shù)赜绊懥硪环郊礃?gòu)成腐敗行為。通過任何作為或不作為蓄意或肆意誤導(dǎo)或企圖誤導(dǎo)某一方，以謀取財務(wù)等利益逃避義務(wù)即構(gòu)成欺詐。共謀是指雙方或多方之間共同圖謀達到不正當目的，包括不正當?shù)赜绊懥硪环降男袨?。而脅迫行為是指直接或間接地危害或損害（或威脅虛弱或損害）任一方或該方的財產(chǎn)，不正當?shù)赜绊懩骋环?。妨礙行為包括：故意銷毀、偽造、竄改或藏匿對調(diào)查有重要意義的證據(jù)、或向調(diào)查人員作出虛假陳述，以圖嚴重妨礙世界銀行對被指控的腐敗、欺詐、施加壓力或串通行為進行調(diào)查，和/或威脅、騷擾或脅迫任何乙方使其不得透露與調(diào)查相關(guān)的所知信息或參與調(diào)查；或企圖實質(zhì)上阻礙世行進行調(diào)查和行使根據(jù)合同條款所賦予世行的審計權(quán)利的行為。

世界銀行的兩級制裁體系及制裁措施

世界銀行的《反腐敗指導(dǎo)方針》中規(guī)定了腐敗、欺詐、共謀、脅迫和妨礙等“應(yīng)制裁行為”，針對這些行為，世界銀行通過兩級行政程序予以制裁。

世界銀行獨立制裁體系的第一層級為資格暫停與取消辦公室（The Office of Suspension and Debarment ， OSD）。當有充足的證據(jù)表明被指控的個人或公司存在應(yīng)制裁行為，OSD將暫時地暫停該個人或公司獲得世界銀行資助項目合同的資格，并向其發(fā)出包括指控、證據(jù)和建議的制裁措施的“通知”。若該公司或個人對OSD的指控或建議的制裁措施未提出異議，OSD將會對其執(zhí)行最終制裁措施。

世界銀行獨立制裁體系的第二層級為制裁委員會（The World Bank Group Sanctions Board）。制裁委員會由7名外部法官組成，是世界銀行集團資助的發(fā)展項目中所有有爭議的不當行為案件的最終決策者。一旦制裁委員會做出決定，該決定立即生效且是終局的，任何主體都不能對該決定進行申訴。

世界銀行的制裁措施共有五種，包括譴責(zé)信、恢復(fù)原狀、附條件的免予取消資格、附解除條件的取消資格、取消資格或永久取消資格。

1.譴責(zé)信（Letter of Reprimand），即向被制裁方發(fā)出公開的斥責(zé)信。

2.恢復(fù)原狀（Restitution），指向政府或欺詐和反腐敗的受害者退還所有不正當所得。

3.附條件的免予取消資格（Conditional Non-Debarment），指被制裁方若在規(guī)定時間內(nèi)遵守一定的條件，如采取改進措施、建立全面的合規(guī)體系、實施合規(guī)計劃或者賠償損害，則能免予制裁。

4.附解除條件的取消資格（Debarment With Conditional Release），指被制裁方在規(guī)定時間內(nèi)被取消資格；其后滿足采取改進措施、建立全面的合規(guī)體系、實施合規(guī)計劃或者賠償損害等特定條件，則能解除制裁。

5.取消資格或永久取消資格（FixedTerm Debarment），指被制裁方在規(guī)定的期限內(nèi)或永久被取消參與世界銀行項目的資格。

2018世界銀行制裁體系年度報告指出，附解除條件的取消資格是世界銀行制裁措施的“基線”，也是世界銀行默認或者最頻繁使用的制裁方法，其目的在于鼓勵被制裁方采取補救措施并進行內(nèi)部整改。

案例分析：世界銀行制裁中國某集團公司

2019年6月5日，世界銀行以涉嫌格魯吉亞東西公路走廊改善項目的不當行為為由，對中國某集團公司A公司及其全資子公司B公司和C公司發(fā)布了為期9個月的禁令。

該項目的目標包括降低格魯吉亞公路走廊區(qū)的道路使用者成本，并加強道路部門管理道路網(wǎng)絡(luò)的能力。上述三家公司受制裁原因在于，在公路建設(shè)合同的資格預(yù)審和招標過程中虛假陳述B公司人員和設(shè)備的信息以及集團內(nèi)其他實體的經(jīng)驗的資料。而在世界銀行的行政制裁體系中，這些行為被視為世界銀行采購指南所定義的欺詐行為。

該禁令即是世行與A公司、B公司、C公司達成的涉及公路建設(shè)合同采購過程中不當行為的和解協(xié)議的一部分。除上述三家公司已于2017年和世界銀行達成單獨的和解協(xié)議外，該禁令還延伸至中國某集團公司下屬的730家受控附屬公司。

該事項最終通過和解協(xié)議得到解決。9個月禁令期滿之后，上述三家公司及其730家受控附屬公司將在24個月內(nèi)附條件的免予取消資格。在此期間，只要履行和解協(xié)議規(guī)定的義務(wù)：（a）滿足公司合規(guī)條件，符合世界銀行的誠信合規(guī)官（ICO）的要求；（b）與世行充分合作；（c）完全遵守和解協(xié)議的條款和條件，將再次有資格參與世界銀行資助的項目。如果違反前述義務(wù)，附條件的免予取消資格將轉(zhuǎn)為附解除條件的取消資格，直至履行義務(wù)為止。和解協(xié)議根據(jù)，上述三家公司對其責(zé)任的承認、所采取的自愿補救和糾正措施以及其他減輕因素，規(guī)定了對禁止期的縮短。作為解除制裁的條件，三家公司及其關(guān)聯(lián)公司承諾以符合世界銀行集團誠信合規(guī)指南中規(guī)定的原則和方式加強其誠信合規(guī)計劃。

中國企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對

上述被世界銀行制裁的案例提醒我們，中國企業(yè)在走出去的實踐過程中，需要建立全面的合規(guī)體系，克服自身合規(guī)體系不完善和經(jīng)營合規(guī)環(huán)境欠佳的弊端，避免受到世界銀行集團等金融機構(gòu)的制裁。

對于前述“附條件的免予取消資格”和“附解除條件的取消資格”兩種世行使用最為頻繁的制裁措施，被制裁方只有在滿足某些特定條件（如實施合規(guī)計劃）下才能免予制裁或解除制裁。因此，被制裁方需要按照《世界銀行誠信合規(guī)指南》（下稱“《誠信合規(guī)指南》”）的要求建立并運行合規(guī)體系，從而免予或解除制裁，恢復(fù)參與世行資助項目的資格。

《誠信合規(guī)指南》要求企業(yè)從以下幾個方面建立或完善誠信合規(guī)計劃：

1.企業(yè)行為準則中要明確列明“禁止不當行為”，如欺詐、腐敗、共謀和強迫等行為。合規(guī)責(zé)任要落實到領(lǐng)導(dǎo)層、合規(guī)部門和普通員工個人三個層面。

2.誠信合規(guī)計劃需對不正當行為的可能性進行初步（或更新的）綜合風(fēng)險評估，并定期地審查和更新。

3.企業(yè)所有人員對不當行為都有報告義務(wù)；企業(yè)應(yīng)提供有效的合規(guī)培訓(xùn)活動、采取適當?shù)募畲胧?，鼓勵各級人員遵守該計劃，并實施關(guān)于被報告或發(fā)現(xiàn)的不當行為和其他違反合規(guī)計劃的行為的調(diào)查程序。

4.從財務(wù)、合同義務(wù)、決策過程三個方面進行合規(guī)的內(nèi)部控制；對擁有決策權(quán)或影響業(yè)務(wù)結(jié)果的員工進行盡職調(diào)查；建立涵蓋禮品、款待、娛樂、旅行或其他費用的控制和程序。

5.對與企業(yè)有重大業(yè)務(wù)關(guān)系或有影響力的商業(yè)伙伴采取預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和糾正不當行為的措施，防控不正當行為。如：對商業(yè)合作伙伴進行盡職調(diào)查；將企業(yè)的合規(guī)計劃明確告知商業(yè)合作伙伴；完整地記錄與商業(yè)伙伴之間的業(yè)務(wù)關(guān)系；確保通過合法渠道向商業(yè)伙伴支付適當、合理的報酬；監(jiān)督和商業(yè)合作伙伴之間的合同執(zhí)行情況并定期審查等。

（作者單位：國浩北京辦公室）