警惕“軌道建好了，地卻還沒拍出去”

南方周末記者 楊凱奇 南方周末實(shí)習(xí)生 于北辰

2020年1月21日，廣州，乘客從珠江新城地鐵站走出。珠江新城站在《報告》中排名全國第六，廣州第一?！　　　　∧戏街苣┯浾摺?　馮飛　?　攝

數(shù)據(jù)來源：宇恒可持續(xù)交通研究中心、清華大學(xué)中國城市研究院、北京數(shù)城未來科技有限公司《中國城市高質(zhì)量發(fā)展TOD指數(shù)報告（2020）》　　　　　　梁淑怡　?　制圖

新冠肺炎疫情席卷全球，“基建”重新獲得熱捧，以5G、特高壓、城市軌道交通等七大領(lǐng)域?yàn)榇淼摹靶禄ā备谥袊蔀闊嵩~。

建設(shè)軌道交通耗費(fèi)巨大，面對沉重的財政負(fù)擔(dān)，地鐵站需要發(fā)揮出綜合功能“反哺”。

根據(jù)《中國城市高質(zhì)量發(fā)展TOD指數(shù)報告（2020）》（以下簡稱《報告》），2017-2018年，中國有5個城市新開通了軌道交通，全國新增869個站點(diǎn)，增加運(yùn)營里程1153.9公里，相當(dāng)于從北京到上海的距離。

《報告》由宇恒可持續(xù)交通研究中心、清華大學(xué)中國城市研究院、北京數(shù)城未來科技有限公司聯(lián)合發(fā)布，前者是城市與交通領(lǐng)域的智庫，后者致力于大數(shù)據(jù)城市分析?！秷蟾妗凤@示，2018年中國內(nèi)地城市軌道完成投資5470億元，有15個城市投資超120億元。但如果將地鐵站周圍400米算作該站點(diǎn)功能核心區(qū)，則全國有近50%的地鐵站核心區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度反而不如外圍。

比如，在伊拉克裔女建筑師扎哈·哈迪德設(shè)計的望京SOHO上班的你，理論上已經(jīng)身處京城白領(lǐng)“鄙視鏈”的中游，可下班時，還是要爭搶共享單車騎去地鐵站。想更體面些？　對不起，叫車軟件顯示要排隊半小時，請打黑車。

這座望京的地標(biāo)建筑看似被4個地鐵站環(huán)繞，實(shí)際離哪個地鐵站都將近1公里。

“理想的情況是離站點(diǎn)越近，開發(fā)強(qiáng)度越高，房子蓋得越高；越遠(yuǎn)，開發(fā)強(qiáng)度越低，讓站點(diǎn)周邊的天際線形成一個三角形。然而實(shí)際中，近50%的站點(diǎn)呈現(xiàn)的是倒三角，離站點(diǎn)最近、最方便的地方，反而缺少開發(fā)與功能?！庇詈憧沙掷m(xù)交通研究中心副主任、北京數(shù)城未來科技有限公司CEO姜洋說道，“地鐵站和重要的功能區(qū)完全錯位?！?/p>

“田園地鐵站”

一個久居鼓樓區(qū)的南京人偶然搭上南京地鐵S7線，在溧水區(qū)的柘塘站下車時，可能會不由得感慨：“嚯，好一派田園風(fēng)光！”

通過衛(wèi)星圖可發(fā)現(xiàn)，柘塘站四周都是農(nóng)田，暫時看不出承擔(dān)著什么經(jīng)濟(jì)功能。除柘塘站外，南京地鐵4號線孟北站、S3線馬騾圩站、S9線明覺站等7個站點(diǎn)也都開在農(nóng)田或是遠(yuǎn)郊工廠附近。

《報告》以“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩種指數(shù)，對全國2770個站點(diǎn)進(jìn)行了打分、排名。南京地鐵的一些地鐵站名次不差，新街口站更是憑借出入口多、沿街商鋪密度高，在站點(diǎn)中排第一。截至2018年，南京地鐵線路總里程為378公里，排在中國第四、世界第五，在數(shù)量指標(biāo)上也占據(jù)優(yōu)勢。但在TOD指數(shù)城市排名中，南京卻只排到第14名。

《報告》倡導(dǎo)的“TOD”（tran-sit- oriented development）理念，是以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展，將城市的主要功能布局在地鐵站周邊，減少機(jī)動車使用。

對于報告的背景，姜洋介紹，目的是結(jié)合住建部在全國開展的“城市體檢”試點(diǎn)工作，結(jié)合地方實(shí)踐，對我國特大城市、大城市軌道交通站城一體化水平進(jìn)行監(jiān)測與評價，推動中國城市高質(zhì)量發(fā)展。

南京近年來以建設(shè)“S”打頭的遠(yuǎn)郊線路為主，成為中國首個所有區(qū)縣都開通了軌道交通的城市。南京的思路是先用地鐵將主城與遠(yuǎn)郊區(qū)縣連接起來，帶動郊區(qū)發(fā)展，這些線路上的一些“田園地鐵站”暫時只有“通過”功能，客流量可想而知。

武漢地鐵4號線長嶺山站、陽邏線沙口站等站點(diǎn)，也出現(xiàn)了規(guī)劃過于超前、地鐵站修在農(nóng)田里的尷尬。姜洋認(rèn)為，這種“郊區(qū)蔓延式”發(fā)展路徑下，軌道設(shè)施難以提供有效的高水平服務(wù)，實(shí)際必然會鼓勵人們使用機(jī)動車。

巴西城市庫里蒂巴的“公交廊道”是實(shí)踐TOD理念的典范：開發(fā)強(qiáng)度距離BRT線路由近及遠(yuǎn)依次下降，絕大部分高層商用建筑緊鄰BRT線路兩側(cè)，之外是8-12層的住宅樓，再之外是3-5層住宅，鳥瞰視角下，像是城市里隆起的一道山脈。這道“山脈”有意地造成了機(jī)動車通行不便，也造就了庫里蒂巴70%的公交出行率。

“洛杉磯的居住區(qū)與工作區(qū)距離較遠(yuǎn)，人們出行依賴汽車；而新加坡、香港、東京的城市功能沿地鐵線路混合展開，就能鼓勵公共交通出行，我們認(rèn)為這是一種更可持續(xù)的方式，也符合公共交通的初衷?！苯笳f道。

如果建了地鐵站，客流量低，周邊配套也沒跟上，地鐵站的樞紐意義就難以體現(xiàn)。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會《2018年中國城市軌道交通年度統(tǒng)計分析報告》，“城市城軌交通高峰小時斷面客流量”的統(tǒng)計中，南京有3條線路的客流強(qiáng)度遠(yuǎn)低于“1萬人次/小時”的標(biāo)準(zhǔn)，最低的是2018年新開通的S7線，高峰期平均每小時只有0.14萬人次使用。高峰客流達(dá)到1萬人次，一般被認(rèn)為是建地鐵的前提。

“田園地鐵站”大多于近兩年開通，未來如何尚不能斷言。南京城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院2018年撰寫的《南京軌道交通線網(wǎng)專題評估》中評價了這些線路的成效——南京市大規(guī)模的軌道交通網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋了江北、仙林、江寧等外圍城區(qū)組團(tuán)，大幅度緩解主城內(nèi)部及跨組團(tuán)通道的交通擁堵。

不過，這份評估也指出，南京的軌道交通發(fā)展不夠均衡，“中心壓力過大，外圍客流偏低”——由于中心分流線路建設(shè)滯后，局部斷面已出現(xiàn)高峰擁擠。與此同時，外圍線路建設(shè)較早，在整個網(wǎng)絡(luò)中占比較長，降低了全網(wǎng)客流強(qiáng)度和效益。

規(guī)劃“各做各的”，并未協(xié)同

對于“新基建”可能帶來的新一輪城市軌道交通建設(shè)熱潮，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲直言，“（地方政府）不能亂舉債，應(yīng)按照城市發(fā)展規(guī)律，規(guī)劃時考慮好投資與運(yùn)行?！?/p>

“十年前，中國城市的人口增長很快，建軌道容易把人吸引來，今天情況已經(jīng)不是這樣了。”同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系教授潘海嘯提醒，當(dāng)下可能不是軌道引導(dǎo)城市發(fā)展，而是軌道要順應(yīng)城市發(fā)展，要去城市發(fā)展?jié)摿Ρ容^明顯的地方建設(shè)。

建造軌道交通耗費(fèi)巨大，城市功能在地鐵站周邊布局，利用地鐵站給土地帶來的升值可“回本”，客流量增加也給地鐵站發(fā)展商業(yè)帶來可能性。

“新基建”中的城市軌道交通，究竟新在何處？　宇恒可持續(xù)交通研究中心交通規(guī)劃總監(jiān)王昊覺得，軌道交通應(yīng)和城市功能一體化，把教育、醫(yī)療等設(shè)施配套、人才房等和軌道建設(shè)結(jié)合在一起，拓展城市結(jié)構(gòu)，從而提升城市治理水平?！叭绻皇墙ㄔO(shè)軌道，那就還是傳統(tǒng)基建?！?/p>

王昊注意到，新加坡就非常注重城市建設(shè)和地鐵線路的同步性，往往地鐵站鋪到哪里，哪里的樓已經(jīng)提前蓋好了。尤其是郊區(qū)的站點(diǎn)，在軌道開啟運(yùn)營時，站點(diǎn)周邊的小學(xué)、幼兒園保證可以入學(xué)。

而國內(nèi)則存在有的地鐵線路與周邊地塊開發(fā)不相協(xié)同的問題：“軌道已經(jīng)建好了，地卻還沒拍出去；或是地拍出去了，建了房沒人住?！?/p>

2016年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確提出：到2020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8公里/平方公里。

理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。《報告》顯示，僅有7%的站點(diǎn)周邊達(dá)到這一要求，還有30%的站點(diǎn)周邊路網(wǎng)密度甚至小于4公里/平方公里。

軌道投資和運(yùn)營、周邊用地的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營，涉及的利益方紛繁復(fù)雜。地鐵站附近冷冷清清，問題也許在于，城市功能區(qū)域——商場、住宅、寫字樓以及路網(wǎng)的規(guī)劃與地鐵規(guī)劃“各做各的”，并未協(xié)同。

實(shí)際上，不論開發(fā)商、軌道公司和政府部門，都有意愿合作而共同獲益，只是對公交帶動發(fā)展的理念缺乏認(rèn)知。姜洋分析，一些地方強(qiáng)調(diào)“高密度開發(fā)”，于是可能出現(xiàn)有一定開發(fā)基礎(chǔ)但偏離地鐵站的地塊得到更高強(qiáng)度的開發(fā)，而具有交通區(qū)位優(yōu)勢的地鐵站周邊反而得不到開發(fā)?！皩?dǎo)致內(nèi)部該開發(fā)的開發(fā)不起來，該降密度的降不下去”。

這并非宇恒等機(jī)構(gòu)第一次發(fā)布地鐵排名報告，2016年的地鐵排名報告發(fā)布后，有地方政府找到了王昊，“他們覺得，與其等政府做完了我們來批評，不如在事前就邀請我們參與進(jìn)來，分析下哪個站做得好與不好，設(shè)計方案還能不能補(bǔ)救。”

政府修建好了地鐵站，地產(chǎn)開發(fā)商可以增加地鐵站附近地塊的路網(wǎng)密度和商鋪數(shù)量，營造更友好的“逛吃”“軋馬路”環(huán)境。

《報告》對上海樓盤的研究顯示，站點(diǎn)TOD指數(shù)每增加10分，市民對周邊住宅的購買意愿價格可增加1040元/平米。除距地鐵站的距離外，站點(diǎn)周邊用地功能混合度、接駁公交數(shù)量、自行車道密度、街道密度也是影響購房者支付意愿的要素。

姜洋曾力勸一家地鐵站附近的開發(fā)商增加路網(wǎng)密度，“他們一開始有些不以為然，后來這些新增的街道多了很多商鋪，沿街商鋪單位面積的售價是均價的1.1-1.2倍?！?/p>

深圳蟬聯(lián)第一，新開通地鐵城市“彎道超車”

和2016年的排名相比，本次《報告》中深圳市蟬聯(lián)榜首。姜洋評價，深圳TOD的各項指標(biāo)表現(xiàn)比較全面，大多位于全國前列，綜合發(fā)展水平最高。廣州位列第二，在沿街商鋪密度、功能混合度、接駁公交線路數(shù)等的幾個指標(biāo)表現(xiàn)突出，部分指標(biāo)甚至優(yōu)于深圳。

在地鐵站點(diǎn)的排名中，這兩個城市也獨(dú)占鰲頭，前十名中，深圳和廣州的站點(diǎn)占據(jù)了六席。線路排名上，廣州有四條線路上榜前十，堪稱全國地鐵最繁忙的城市。不過，繁忙的另一面是擁堵。潘海嘯對此亦有體會，他建議廣州思考如何提高在一個走廊上的通行能力，“不只靠軌道交通，也要發(fā)展地面交通，形成交通工具間的多種聯(lián)系”。

哈爾濱雖然只開通了兩條地鐵線，綜合排名卻升到第三，這歸因于哈爾濱放射性的路網(wǎng)，路網(wǎng)密度高。

2016年-2018年，南寧、福州、合肥、廈門和貴陽相繼開通地鐵，被納入到《報告》的考察范圍。除貴陽外，其他四城也表現(xiàn)亮眼。

南寧市在31座城市中綜合排名第7，并在質(zhì)量排行中名列第5，把北上廣甩在了身后。南寧新開通的一號線與二號線，十字形的軌道線貫穿了城市重要的交通樞紐、商業(yè)區(qū)與密集的居住區(qū)。南寧地鐵接駁公交數(shù)量為全國第二，人口覆蓋率、出入口數(shù)量高居全國第四。

王昊解釋，新開通地鐵的城市具有先天優(yōu)勢——為滿足最迫切的交通需求，每座城市的頭幾條地鐵一般都會布局在城市最核心地區(qū)，也因此保證了客流量和地鐵站周邊業(yè)態(tài)的豐富程度，這些都是TOD指數(shù)體系里的加分項。

潘海嘯感到，南寧市綜合排名較高也有天氣因素的影響，南方的炎炎夏日讓地鐵更容易為南寧人所選擇，“廣州人愛搭地鐵也是同理”。

在31座城市TOD綜合排名中，貴陽墊底，與其他成績優(yōu)秀的新開通地鐵的城市，有些格格不入。與其他為解決交通擁堵而開通地鐵的城市不同，貴陽并沒有把第一條線路放在繁華主城區(qū)，而選在了開發(fā)程度較低的“生地”上，通過沿線土地開發(fā)換取軌道交通建設(shè)的資金?！耙虼送恋亻_發(fā)和軌道開通的時序不匹配，貴陽近期的表現(xiàn)就會差一些?！蓖蹶徽f。

相比較上次的排名，《報告》增加了兩項“負(fù)荷指標(biāo)”。姜洋回憶，一位同行建議他“增加些需求側(cè)的指標(biāo)，來反映地鐵建了以后，用的人到底多不多”。他很快想到天津——地鐵在里程數(shù)、人口覆蓋率等方面都還可以，“但就是沒人坐，反映出需求側(cè)出了問題”。

在2018年榜單里，武漢、長沙、昆明、天津、鄭州、寧波的排名均大幅下降。在排名下降的榜單中，天津如前所述，因?yàn)榭土髁康?，被?fù)荷指數(shù)“拖累”；長沙則在2016-2018年間沒有新增地鐵線路，城區(qū)卻有所擴(kuò)張，造成軌道線網(wǎng)密度和站點(diǎn)密度明顯縮小。