從擠出到促進：財政支出對社會組織發(fā)展的影響

李國武 李 璇

一、引言

財政是理解國家與社會關(guān)系的重要視角，正如財政社會學(xué)的開創(chuàng)者熊彼特（Schumpeter）所言，“財政史使人們能夠洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式”。①Schumpeter, J. A. The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1991, p.101.財政稅收制度是政府影響社會組織發(fā)展的重要途徑，一方面，政府可以通過針對社會組織和慈善捐贈的稅收政策來規(guī)制社會組織的發(fā)展；另一方面，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出也是影響社會組織發(fā)展的重要變量之一。在以往的研究中，學(xué)者們主要從登記管理體制、政府治理結(jié)構(gòu)等角度分析國家如何形塑社會組織的發(fā)展?？禃怨夂晚n恒通過考察國家對不同類型社會組織的實際控制，提出了“分類控制體系”來概括中國國家與社會組織關(guān)系的特點。②康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》，2005（6）。黃曉春和嵇欣提出了“非協(xié)同治理—策略性應(yīng)對”的框架來理解當(dāng)前不同政府部門多重治理邏輯并存條件下社會組織的自主性生產(chǎn)機制。③黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學(xué)研究》，2014（6）。王名和孫偉林認為中國社會組織管理體制變遷背后存在著發(fā)展型、控制型和規(guī)范型三種戰(zhàn)略思維和制度安排。④王名、孫偉林：《社會組織管理體制：內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》，2011（7）。這些研究雖然注意到了中國政府構(gòu)造的社會組織發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性和變動性，但尚少有學(xué)者從財政支出和公共服務(wù)角度分析地方政府與社會組織發(fā)展的關(guān)系問題。①李國武：《公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系研究》，《科學(xué)決策》，2011（7）。本文試圖探討在公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)型背景下地方政府的公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響。

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出變化是抑制還是促進社會組織的發(fā)展呢？政府和社會組織都是重要的公共服務(wù)供給主體，二者在公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系模式影響到政府財政支出對社會組織發(fā)展的影響。從公共服務(wù)角度出發(fā)，關(guān)于政府與社會組織的關(guān)系主要存在兩種理論觀點。有學(xué)者把社會組織視為政府的補充，認為社會組織提供未得到政府滿足的公共物品或公共服務(wù)需求。②Weisbrod, B. A. Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-sector Economy. In E. Phelps (ed.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage, 1975, p.171-196.在這種關(guān)系模式下，政府直接提供的公共服務(wù)越多，民眾對社會組織的需求就會越少，政府支出與社會組織發(fā)展之間就會呈現(xiàn)出一種負向關(guān)系。也有學(xué)者認為社會組織與政府之間存在互補關(guān)系，社會組織作為政府的合作伙伴，承接政府外包的公共服務(wù)。③萊斯特·M. 薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008，第6頁。根據(jù)這種觀點，政府支出與社會組織發(fā)展之間存在一種正向關(guān)系，隨著政府公共服務(wù)支出的增加，社會組織的活動水平會提高。也就是說，根據(jù)補充模式的觀點，政府公共服務(wù)財政支出的增加會抑制社會組織的發(fā)展；而根據(jù)合作模式的觀點，政府公共服務(wù)財政支出的增加會促進社會組織的發(fā)展。

那么，在中國的改革變遷進程中，政府與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系呈現(xiàn)出什么樣的模式變遷，政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響是否隨公共服務(wù)供給方式的變化而變化？本文基于以往關(guān)于政府與社會組織關(guān)系的理論觀點，結(jié)合對中國公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)型的分析，并利用2000年至2016年省級層次的面板數(shù)據(jù)，對以上問題加以研究。

二、文獻回顧和研究假設(shè)

在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會組織存在兩種基本的關(guān)系模式：社會組織作為政府的補充與政府和社會組織之間的合作。每一種關(guān)系模式建立在不同的理論基礎(chǔ)之上。在具體實踐中，政府與社會組織的關(guān)系模式不僅會因政治文化傳統(tǒng)而異，而且會隨宏觀時代背景而變。就中國的情境而言，改革開放以來在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系經(jīng)歷了從補充模式向合作模式的轉(zhuǎn)變。

（一）政府與社會組織的關(guān)系模式

1. 社會組織作為政府的補充

這種觀點認為政府是公共服務(wù)提供的主體，社會組織起到補充作用。社會組織作為政府提供公共服務(wù)的補充建立在政府失靈理論基礎(chǔ)之上。道格拉斯（Douglas）指出，政府失靈理論的前提是民眾對他們所需公共物品的種類、質(zhì)量和支付意愿存在個人偏好差異，而政府在滿足民眾的公共物品需求時受到政治決策程序的限制。按照少數(shù)服從多數(shù)的民主決策程序，政府只能滿足大多數(shù)民眾的偏好需求。如果民眾的偏好差異很大，那么少數(shù)民眾的特殊偏好需求就無法得到政府的滿足，于是產(chǎn)生了“政府失靈”的問題。①Douglas, J. Political Theories of Nonprofit Organizations. In W. W. Powell (Ed.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven:Yale University Press, 1987, p.221-242.雖然民眾可以通過市場購買來解決政府失靈的問題，但是有些服務(wù)的市場規(guī)模太小私人企業(yè)不愿意提供，或者部分民眾支付不起市場提供的服務(wù)的價格，這就為基于志愿慈善的社會組織的發(fā)展留下了空間。從這個角度來說，社會組織是政府提供公共服務(wù)的補充者。社會組織的存在是為了彌補在公共服務(wù)領(lǐng)域的政府失靈和市場失靈。韋斯布羅德（Weisbrod）的研究指出，在其他條件不變的情況下，社會組織提供公共物品的數(shù)量取決于政府部門能夠滿足民眾公共服務(wù)需求多樣性的程度，如果政府越能滿足民眾的多樣化需求，則越會抑制社會組織的發(fā)展；如果政府不能很好地滿足民眾的多樣化需求，則社會組織獲得更大的發(fā)展空間。②Weisbrod, B. A. Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-sector Economy. In E. Phelps (ed.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage, 1975, p.171-196.也就是說，在公共服務(wù)的資助和遞送上政府與社會組織之間存在一定的替代關(guān)系。

社會組織作為政府的補充也與福利國家理論有一定的關(guān)系。福利國家理論強調(diào)政府在公共服務(wù)和社會福利中的基本責(zé)任。在福利國家體制下，政府是實施福利的主體，政府通過建立一整套社會福利制度，舉辦公立的社會服務(wù)機構(gòu)，加大公共福利支出，為其公民提供綜合而普遍的福利。③黃斌：《關(guān)于西方福利國家理論與福利國家的幾點思考》，《廣西社會科學(xué)》，1996（2）。因此在以政府主導(dǎo)的機構(gòu)為主直接提供公共服務(wù)的體制下，社會組織的發(fā)展必然會受到抑制，它們只起到拾遺補闕的作用。

2. 社會組織與政府之間的合作

社會組織與政府之間合作的觀點同樣強調(diào)政府在公共服務(wù)中的責(zé)任，但前提是政府在公共服務(wù)中可以實現(xiàn)資金提供者與服務(wù)遞送者的角色分離，政府負責(zé)提供公共服務(wù)所需的全部或部分資金，而將服務(wù)外包給社會組織，由后者遞送服務(wù)。④王浦劬、萊斯特·M. 薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010，第28頁。這種觀點主要立基于交易成本理論和志愿失靈理論。⑤Young, D. R. Alternative Models of Government-nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29(1): 149-172.

為什么在很多情況下政府外包服務(wù)比直接提供更有效率呢？根據(jù)交易成本理論的觀點，隨著科層組織規(guī)模的擴大，內(nèi)部管理成本也會增加。⑥Coase, R. H. The Nature of the Firm. Economica, 1937, 16(4): 386-405.復(fù)雜的政府官僚機構(gòu)存在效率低下的問題。在已有社會組織提供某種社會服務(wù)的情況下，政府通過把這些組織納入到政府的項目中來，可以避免創(chuàng)造全新的組織結(jié)構(gòu)或?qū)I(yè)人員，以更低的成本實現(xiàn)政策目標。盡管安排和監(jiān)督外部合同的成本很高，但政府把某些服務(wù)外包出去比在內(nèi)部執(zhí)行這些服務(wù)可能更有效率，因為運用外部簽約者，可以通過刺激競爭、促進規(guī)模經(jīng)濟、更低的勞動成本來降低服務(wù)成本。與牟利企業(yè)相比，非營利的社會組織為了追求利潤而降低服務(wù)質(zhì)量、違背服務(wù)承諾的風(fēng)險更低，這使得政府與非營利社會組織簽訂的合約面臨較低的監(jiān)督和執(zhí)行成本。另外，相比于政府官僚組織，社會組織對所服務(wù)的地區(qū)和民眾的需求偏好獲取還具有信息優(yōu)勢?？傊?，政府外包服務(wù)模式不會使得公共官僚機構(gòu)過于膨脹，而且由于供給多樣性和競爭的增加會減少成本和提高效率。

另一方面，基于志愿和慈善的社會組織也存在著“志愿失靈”的缺陷，這使得政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，以及對志愿部門進行必要的支持成為必要。薩拉蒙（Salamon）認為，社會組織存在慈善供給不足、特殊主義偏好、家長式作風(fēng)、業(yè)余主義等缺陷，政府的介入在一定程度可以克服這些缺陷。①萊斯特·M. 薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008，第43頁。政府可以通過稅收制度來避免慈善資源不足，可以根據(jù)政治程序而不是捐贈者的意愿來確立優(yōu)先資助領(lǐng)域，可以通過權(quán)利而不是特權(quán)來部分抵消慈善制度的家長式作風(fēng)，可以通過質(zhì)量控制標準來保證社會服務(wù)的質(zhì)量。在此意義上，在公共服務(wù)領(lǐng)域社會組織也離不開與政府的合作。

政府因為其政治上的合法性和權(quán)威性，能夠更加穩(wěn)定和可靠地籌集和提供公共服務(wù)資源，而社會組織可以利用自身的靈活性和低成本來為社會公眾提供更加個性化的服務(wù)，兩者之間可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，政府與社會組織合作完成某些領(lǐng)域公共服務(wù)的供給。

（二）研究假設(shè)

在政府與社會組織的兩種不同關(guān)系模式下，可以就政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響做出不同的推論。在社會組織作為政府的補充關(guān)系模式下，公共服務(wù)的提供以政府財政資金直接舉辦的各種公立機構(gòu)為主，政府公共服務(wù)財政支出的增加可能會導(dǎo)致官僚機構(gòu)和公辦服務(wù)機構(gòu)的膨脹，對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)。而在社會組織與政府合作的關(guān)系模式之下，政府增加公共服務(wù)財政支出，會加大向社會組織購買公共服務(wù)的力度，對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生促進效應(yīng)。

在不同的社會歷史階段，中國政府對社會組織角色和功能的認知發(fā)生了變化。在計劃經(jīng)濟體制時期，中國在城市里建立起一種國家—單位制的福利模式和公共服務(wù)體系，社會化的公益慈善事業(yè)未得到國家的重視和容許，自發(fā)成立的社會組織受到國家的禁止。市場化改革以來，中國政府與社會組織的關(guān)系又經(jīng)歷了從補充模式到合作模式的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的供給方式也經(jīng)歷了從政府直接提供向購買社會組織服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

自市場化改革初期直至2004年，中國呈現(xiàn)出來的是政府主導(dǎo)、社會組織補充的公共服務(wù)供給模式。在市場轉(zhuǎn)型的早期階段，中國各級政府強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在社會建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出責(zé)任相對弱化，且財政資金用于支持政府舉辦的機構(gòu)直接提供公共服務(wù)。為適應(yīng)經(jīng)濟體制、行政管理體制和社會福利體制改革的需要，從20世紀80年代以來，中國政府逐步推動了公共服務(wù)體系的社會化和市場化改革，實現(xiàn)了從政府—單位供給到多元供給的轉(zhuǎn)變。②郁建興：《中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機制》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011（3）。政府放松了對社會組織的管制，吸納民間慈善資源進入社會服務(wù)領(lǐng)域，社會組織被視為政府社會事業(yè)力量的補充，大量依靠社會捐贈和服務(wù)收費的社會組織出現(xiàn)，在政府不愿或無力提供的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮拾遺補闕的作用。

自從2004年黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會以來，社會建設(shè)得到前所未有的重視，各級政府開始加強與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，向社會力量購買服務(wù)被認為是創(chuàng)新政府公共服務(wù)供給方式的重要途徑。隨著2007年黨的十七大把社會建設(shè)列入中國特色社會主義建設(shè)總體布局，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出責(zé)任明顯加強，提高了對社會保障和就業(yè)、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等領(lǐng)域的財政支出力度。同時，中央政府陸續(xù)出臺了一系列促進和鼓勵社會組織和社會工作發(fā)展的政策，社會組織進入平穩(wěn)快速發(fā)展的階段。上海、廣東、四川、浙江、江蘇、北京等地的地方政府陸續(xù)開始購買社會組織服務(wù)的實踐探索，各級政府向社會組織購買公共服務(wù)的做法逐漸在全國范圍內(nèi)興起。2013年國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，政府購買社會組織服務(wù)從地方實踐走向制度創(chuàng)建。政府購買成為社會組織的重要資金來源，政府與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作關(guān)系漸成趨勢。

中國政府與社會組織的關(guān)系模式及其公共服務(wù)供給方式在2004年前后的轉(zhuǎn)型為我們在地區(qū)層面上檢驗財政支出與社會組織發(fā)展的關(guān)系提供了類似于自然實驗的機會。之所以選擇2004年作為制度變遷的轉(zhuǎn)折點，是因為自2004年黨和國家提出構(gòu)建社會主義和諧社會之后，各地方政府開始重視社會建設(shè)，這可能會帶來地方政府公共服務(wù)供給方式及政府與社會組織關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變。

在以上分析基礎(chǔ)上，本文提出了兩個研究假設(shè)。假設(shè)1：在2004年之前，政府公共服務(wù)財政支出越多的地區(qū)，社會組織的數(shù)量越少；假設(shè)2：在2004年之后，政府公共服務(wù)財政支出越多的地區(qū)，社會組織的數(shù)量越多。

三、數(shù)據(jù)、變量與方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文使用中國省級層面的面板數(shù)據(jù)來分析地方政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響。研究所需變量的有關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2001～2017年）和《中國民政統(tǒng)計年鑒》（2001～2017年），個別變量經(jīng)過了計算處理。本文的數(shù)據(jù)涵蓋了從2000年到2016年間中國大陸31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的社會團體和民辦非企業(yè)單位兩類社會組織的數(shù)量以及地方政府的公共服務(wù)財政支出等信息。本文的分析單位是年度—省份，屬于面板數(shù)據(jù)。使用面板數(shù)據(jù)可以增加樣本量，從而提高統(tǒng)計分析的自由度和估計的有效性。此外，之所以選擇2000年作為起點，是因為從這一年開始才有相對可靠的關(guān)于社會團體和民辦非企業(yè)單位數(shù)量的分省統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

（二）變量說明

1. 因變量

本文的因變量是各省社會組織的規(guī)模（數(shù)量）。在中國，民政部門登記注冊的社會組織有三種類型：社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。本文主要關(guān)注社會團體和民辦非企業(yè)單位，因為它們是社會組織中提供公共服務(wù)的主體。這兩類社會組織在服務(wù)對象和活動內(nèi)容上存在一定差別。社會團體（社團）是會員制的社會組織，在成員自愿的基礎(chǔ)上形成并主要為會員開展服務(wù)，但中國也有很多社會團體為會員之外的人群提供公益服務(wù)。而民辦非企業(yè)單位（民非）是企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。在具體操作中，本文將社會組織的數(shù)量取對數(shù)（Ln值）作為因變量。

2 自變量

本文的自變量為各省級政府的公共服務(wù)財政支出。公共服務(wù)財政支出被界定為政府用在民生和社會事業(yè)領(lǐng)域的財政支出。其中，2000～2006年包括科技三項費、文體廣播事業(yè)費、教育事業(yè)費、科技事業(yè)費、衛(wèi)生經(jīng)費、撫恤和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費、社會保障補助等項目的支出；2007年之后，我國對政府財政支出的分類項目進行了調(diào)整，2007～2017年則包括了教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等項目的支出。為消除通貨膨脹的影響，本文以2000年為基年，重新計算了各年度省級政府公共服務(wù)的實際支出。

3. 控制變量

根據(jù)以往研究①李國武、李璐：《社會需求、社會供給、制度變遷與民間組織發(fā)展：基于中國省級經(jīng)驗的實證研究》，《社會》，2011（6）。，本文選取了人口規(guī)模、人口性別比、社會撫養(yǎng)比、平均家庭規(guī)模、高等教育人口比例（高教人口比例）、城鎮(zhèn)人口比例、居民人均收入以及私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數(shù)比例（個私就業(yè)比例）作為控制變量②李國武、鄧煜平、李雪燕：《地區(qū)人口結(jié)構(gòu)與社會組織發(fā)展——基于社會需求理論的研究》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2014（4）。。具體而言，人口性別比指的是每100位女性所對應(yīng)的男性數(shù)目。社會撫養(yǎng)比是指人口總體中非勞動年齡人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比，即老年人口（65歲及以上）和少兒人口（14歲以下）規(guī)模與勞動人口規(guī)模（15～64歲）的比值。平均家庭規(guī)模是指平均每一戶家庭的人口數(shù)量。高等教育人口比例是指大專及以上學(xué)歷人口占6歲及以上總?cè)丝诘谋壤３擎?zhèn)人口比例是指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤?。居民人均收入是在城?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的基礎(chǔ)上，以2000年為基年，重新計算出其實際收入，然后再根據(jù)城鄉(xiāng)人口比例加權(quán)計算而來。私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數(shù)比例指的是城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶從業(yè)人員占總?cè)丝诘谋壤?。另外，本文還控制了年度虛擬變量。

表1 變量的描述性統(tǒng)計分析（N=496）

（三）統(tǒng)計方法

在面板數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析中，一般通過豪斯曼檢驗確定建立隨機效應(yīng)模型還是固定效應(yīng)模型。根據(jù)豪斯曼檢驗結(jié)果及本研究的數(shù)據(jù)特點，決定采用固定效應(yīng)模型來進行參數(shù)估計。由于財政支出對社會組織發(fā)展的影響在當(dāng)年并不一定能夠表現(xiàn)出來，可能存在滯后效應(yīng)，故本研究在操作中將因變量滯后一期納入回歸模型。

本研究所選取的固定效應(yīng)模型公式如下：

其中，i=1，2，3，…，N，表示有N個截面，本文即中國內(nèi)地31個省（直轄市、自治區(qū)）；t=1，2，3，…，T表示有T個年度，本文有16個年度（從2000年到2015年）；Yi（t+1）是省份i在時間t+1時因變量（社會組織規(guī)模）的值；Xit為K×1列省份i在時間t時的自變量向量，K為自變量的個數(shù)，β'為K×1列系數(shù)變量。面板數(shù)據(jù)的誤差項由μi和εit兩部分構(gòu)成，對于特定省份i而言，μi表示與省份有關(guān)的、不隨時間改變的影響因素，多數(shù)情況下無法直接觀測或難以量化，稱其為“個體效應(yīng)”。εit包括了隨截面和時間變化的、不可觀測因素，這些因素通常被稱為特異干擾項。

四、研究結(jié)果

為了研究省級地方政府的公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響，本文將公共服務(wù)財政支出變量作為關(guān)鍵自變量，將其他變量作為控制變量納入回歸模型。根據(jù)地方政府公共服務(wù)供給方式及地方政府與社會組織關(guān)系在2004年國家高度重視社會建設(shè)之后發(fā)生轉(zhuǎn)變的研究假設(shè)，本文將2001年至2016年的因變量數(shù)據(jù)劃分為兩個子樣本：第一個子樣本是從2001年到2005年，第二個子樣本是從2006年到2016年。本文考慮了自變量影響的滯后效應(yīng)，納入回歸模型的自變量數(shù)據(jù)反映的是2000至2015年的情況。表2報告的是各省級政府t年（2000～2015年）公共服務(wù)財政支出和控制變量對t+1年（2001～2016年）社會團體和民辦非企業(yè)單位組織數(shù)量影響的回歸模型統(tǒng)計結(jié)果。

模型1和模型2對應(yīng)的因變量分別是2001～2005年各省社會團體和民辦非企業(yè)單位的規(guī)模（數(shù)量）?；貧w結(jié)果表明，在2000年至2004年間，各省級政府t年的公共服務(wù)財政支出對t+1年的社會團體數(shù)量有顯著的負向影響（p＜0.01），具體表現(xiàn)為：在控制其他變量的前提下，政府的公共服務(wù)財政支出每增加1個Ln單位，社會團體的數(shù)量降低0.295個Ln單位。對民辦非企業(yè)單位而言，各省級政府的公共服務(wù)財政支出對其發(fā)展也呈負向影響，雖然在統(tǒng)計上并不顯著，但是其影響方向與我們的假設(shè)預(yù)期相一致，政府t年的公共服務(wù)財政支出每增加1個Ln單位，民辦非企業(yè)單位t+1年的數(shù)量下降0.436個Ln單位。根據(jù)模型估計結(jié)果，在2000年到2004年期間，公共服務(wù)財政支出對社會團體和民辦非企業(yè)數(shù)量的影響總體上是負向的，這在一定程度上可以說明在這段時期政府的公共服務(wù)財政支出對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。假設(shè)1得到初步驗證。

模型3和模型4對應(yīng)的因變量分別是2006～2016年各省社會團體和民辦非企業(yè)單位的規(guī)模（數(shù)量）。模型估計結(jié)果表明，在2005年至2015年期間，各省級政府t年的公共服務(wù)財政支出對t+1年的社會團體數(shù)量和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量都有顯著的正向影響，具體表現(xiàn)為：在控制其他變量的前提下，政府t年的公共服務(wù)財政支出每增加1個Ln單位，t+1年社會團體的數(shù)量增加0.261個Ln單位（p＜0.001），民辦非企業(yè)單位的數(shù)量會增加0.247個Ln單位（p＜0.05）。綜上，在這一時期，省級政府的公共服務(wù)財政支出對社會組織的發(fā)展存在顯著正向影響，即省級政府的公共服務(wù)財政支出對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生了促進效應(yīng)，在一定程度上反映了政府和社會組織的合作關(guān)系。假設(shè)2也得到了驗證。

就控制變量而言，統(tǒng)計結(jié)果表明，2005年以來各省的城鎮(zhèn)人口比例變量對民辦非企業(yè)單位的發(fā)展具有顯著的正向影響，城鎮(zhèn)人口比例每增加個一個百分點，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量增加0.024個Ln單位。此外，2005年以來個私就業(yè)比例變量對于社會團體和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展具有顯著的正向影響。個私就業(yè)比例在一定程度上反映了地方的市場化程度，個私就業(yè)比例越高，說明當(dāng)?shù)氐氖袌龌潭仍礁?，那么政府向社會組織購買社會服務(wù)的可能性越大，從而對當(dāng)?shù)孛褶k非企業(yè)單位的發(fā)展產(chǎn)生了促進作用。社會撫養(yǎng)比變量在兩個時期對社會團體和民辦非企業(yè)單位數(shù)量的影響都是負向的，而且大多是顯著的，這說明并不是一個地區(qū)的社會撫養(yǎng)比越高則社會團體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越多，而是社會撫養(yǎng)比越高則社會團體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越少。這可能是因為勞動年齡人口比非勞動年齡人口對社會組織發(fā)展的相對影響更大。

表2 各省級政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響模型

五、結(jié)論

本文基于在公共服務(wù)領(lǐng)域社會組織與政府之間關(guān)系模式的理論分析，提出政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響取決于社會組織與政府的關(guān)系模式和公共服務(wù)供給方式的觀點。在社會組織作為政府補充的關(guān)系模式下，由于政府公立部門直接提供公共服務(wù)，所以政府公共服務(wù)財政支出的增加會對社會組織發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)；而在社會組織與政府合作的關(guān)系模式下，由于政府大量從社會組織購買社會服務(wù)，所以政府公共服務(wù)財政支出的增加會對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生促進效應(yīng)。在中國情境下，以2004年社會建設(shè)得到黨和國家高度重視為契機，地方政府的公共服務(wù)供給方式從過去的單純直接提供轉(zhuǎn)向大量購買社會組織服務(wù)，這為我們在地區(qū)層面檢驗政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響從擠出效應(yīng)向促進效應(yīng)的轉(zhuǎn)變提供了可能的機會。本文利用中國31個省份自2000年至2016年的面板數(shù)據(jù)，對此進行了分時期的實證研究，得到以下幾點結(jié)論：

第一，從2000年到2004年，省級政府的公共服務(wù)財政支出對社會團體和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展存在明顯的擠出效應(yīng)。這段時期內(nèi)，在控制其他變量的前提下，公共服務(wù)財政支出越多的省份，其社會團體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越少。根據(jù)我們的理論和政策分析，在這段時期，政府公共服務(wù)財政支出之所以對社會組織發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)，是因為政府的公共服務(wù)財政支出幾乎全部流向政府主辦的公共服務(wù)機構(gòu)。

第二，從2005年到2015年，省級政府的公共服務(wù)財政支出對社會團體和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展產(chǎn)生了明顯的促進效應(yīng)。這段時期內(nèi)，在控制其他變量的前提下，公共服務(wù)財政支出越多的省份，其社會團體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越多。之所以呈現(xiàn)出這樣的關(guān)系，很大程度上是因為政府從社會組織購買公共服務(wù)在全國各地相繼興起，政府公共服務(wù)財政支出促進了社會組織的發(fā)展。

第三，在2004年黨和國家高度重視社會建設(shè)之后，地方政府公共服務(wù)財政支出對社會組織發(fā)展的影響發(fā)生了從擠出效應(yīng)向促進效應(yīng)的明顯轉(zhuǎn)變。我們認為這種轉(zhuǎn)變是由于政府公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的，即從單純政府直接供給到強調(diào)外包服務(wù)的轉(zhuǎn)變。在政府直接供給為主的模式下，地方政府公共服務(wù)財政支出的增加會抑制社會組織的發(fā)展；而在大量從社會組織購買服務(wù)的模式下，地方政府公共服務(wù)財政支出的增加會促進社會組織的發(fā)展。

本文的研究使我們認識到政府除了構(gòu)造社會組織發(fā)展的制度環(huán)境外，還影響著社會組織發(fā)展的資金來源。政府的公共服務(wù)供給方式和財政支出的流向影響著社會組織的發(fā)展。如果政府把社會組織視為公共服務(wù)的補充力量，公共服務(wù)財政支出全部流向政府公立機構(gòu)，則公共服務(wù)財政支出的增加會抑制社會組織的發(fā)展。如果政府把社會組織看作公共服務(wù)的合作伙伴，大量使用財政資金從社會組織購買公共服務(wù)，則公共服務(wù)財政支出的增加會促進社會組織的發(fā)展。對于21世紀以來在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織的關(guān)系而言，2004年國家提出構(gòu)建社會主義和諧社會是一個重要的轉(zhuǎn)折。自此之后，二者之間的關(guān)系從之前的補充關(guān)系轉(zhuǎn)為合作關(guān)系，政府公共服務(wù)財政支出的增加對社會組織發(fā)展的影響從擠出效應(yīng)變?yōu)榇龠M效應(yīng)。這項研究不僅揭示了財政支出影響社會組織發(fā)展背后的機制，而且有助于理解中國情境下在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變。

不過，社會組織的發(fā)展具有多維的內(nèi)涵，數(shù)量規(guī)模的增長只是其中的一個方面，更重要的是社會組織的專業(yè)性和自主性的成長。本文只考察了政府財政支出對社會組織數(shù)量增長的影響，并未涉及政府財政支出對社會組織自主性和專業(yè)性成長的影響。需要討論的是，政府通過購買服務(wù)的方式增加對社會組織的財政支出雖然能夠促進社會組織數(shù)量規(guī)模的增長，但不一定有利于社會組織的自主性和專業(yè)性的成長。對近期政府購買服務(wù)運行及其影響的一些研究發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)雖然帶來政府公共服務(wù)資源投入的增加，并催生了大量新增社會組織特別是社工服務(wù)機構(gòu)，但是社會組織參與社會治理的效果卻有限，甚至陷入了發(fā)展困境。有些研究者就指出，項目發(fā)包方的條線控制造成社會組織成為行政指標的被動執(zhí)行者，缺乏識別民眾服務(wù)需求的動力和能力；市場化導(dǎo)向的項目運作促使社會組織為項目而競爭，疏于服務(wù)質(zhì)量。①① 王向民：《中國社會組織的項目制治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2014（5）；王清：《項目制與社會組織服務(wù)供給困境》，《中國行政管理》，2017（4）。因此，我們并不能簡單地認為政府購買服務(wù)一定有利于或不利于社會組織的發(fā)展，政府購買服務(wù)對社會組織發(fā)展的影響可能還取決于制度環(huán)境、治理情境和項目運作方式等因素，這需要更深入的調(diào)查研究。