跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目的運(yùn)行管理

劉 勇

（山東省調(diào)水工程運(yùn)行維護(hù)中心濰坊分中心，山東濰坊 261000）

0 引言

地球上水資源時(shí)空分布并不均勻，尤其是土地、人口及礦產(chǎn)資源分布匹配性越來越差。導(dǎo)致人類社會(huì)水資源越來越缺乏，要解決此問題，就要?jiǎng)?chuàng)建跨流域調(diào)水工程。隨著跨流域調(diào)水工程規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，工程建設(shè)及管理過程中也出現(xiàn)了一系列問題及矛盾，影響發(fā)揮的工程效益。為此，通過有效措施，實(shí)現(xiàn)滿足工程需求管理機(jī)構(gòu)及方式的創(chuàng)建，解決跨流域調(diào)水工程管理及發(fā)展中的問題。

1 跨流域調(diào)水工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀

我國不同地區(qū)和年代修建的跨流域調(diào)水工程具有多種管理模式，并且管理水平的差別比較大，而且多級(jí)管理。一般原則為跨流域調(diào)水工程都是在一個(gè)行政區(qū)域中，通過此區(qū)域水行政主管部門創(chuàng)建機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，調(diào)水工程跨2 個(gè)或2個(gè)以上的行政區(qū)，利用上級(jí)水行政主管部門創(chuàng)建機(jī)構(gòu)管理，或者委托一個(gè)主要受益地區(qū)創(chuàng)建機(jī)構(gòu)管理。目前包括3 種組織機(jī)構(gòu)方式。

（1）樞紐工程和輸水工程通過同個(gè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如引黃濟(jì)青工程使用統(tǒng)一管理及分級(jí)負(fù)責(zé)制度。

（2）樞紐工程和輸水工程利用2 個(gè)或多個(gè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)管理，如引灤工程管理為海河水利委員會(huì)及地方分級(jí)進(jìn)行管理。

（3）企業(yè)化管理，如南水北調(diào)工程主體工程資金通過地方政府及中央政府共同出資，中央政府及地方政府創(chuàng)建董事會(huì)，通過董事會(huì)創(chuàng)建有效責(zé)任公司，將其作為項(xiàng)目法人，創(chuàng)建法人治理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營及管理。以調(diào)水沿線各個(gè)地方政府承諾需要的調(diào)水量，對(duì)資金額度進(jìn)行核定，各個(gè)出資方以公司股份享受所有者權(quán)益，并且承擔(dān)有限責(zé)任，在創(chuàng)建和運(yùn)行管理過程中的體制滿足“政府宏觀調(diào)控、現(xiàn)代企業(yè)管理、準(zhǔn)市場機(jī)制運(yùn)行、用水戶參與”原則，為全新試驗(yàn)[1]。

2 跨流域調(diào)水工程的運(yùn)行管理問題

跨流域調(diào)水工程是指流域、行政區(qū)域的不同，基于高效、公平、合理及可持續(xù)發(fā)展原則，使市場水資源自然規(guī)律及經(jīng)濟(jì)規(guī)律得到有效滿足，針對(duì)有限水資源進(jìn)行合理配置措施。分析已經(jīng)創(chuàng)建或正在創(chuàng)建的跨流域調(diào)水工程實(shí)際情況，在運(yùn)行管理過程中主要有以下問題。

2.1 水資源配置關(guān)系較為復(fù)雜

任何跨流域調(diào)水工程運(yùn)行、決策、實(shí)施和管理過程中由于重新配置區(qū)域水資源，會(huì)對(duì)水資源調(diào)入、調(diào)出、工程沿線等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。上下游、調(diào)出調(diào)入?yún)^(qū)域、左右岸等都要對(duì)自身利益進(jìn)行維護(hù)，根據(jù)工程規(guī)模、資源配置、輸水線路等訴求，在具體實(shí)施和調(diào)度管理過程中會(huì)因?yàn)槎嗾哒系K及阻力的限制，提高行政協(xié)調(diào)難度，并且具備長期性[2]。

2.2 調(diào)度運(yùn)行管理難度較大

此工程不僅包含水資源分配及使用，還包含防洪排澇、水質(zhì)保護(hù)、航運(yùn)等內(nèi)容。尤其是在平原河網(wǎng)地區(qū)引水工程中，飲水量要根據(jù)天然徑流，具備一定的隨機(jī)性。工程沿線地區(qū)中的河道縱橫交錯(cuò)，具有不同的河區(qū)排澇和輸水方向。水資源和防洪排澇、航運(yùn)、水質(zhì)保護(hù)等功能交叉運(yùn)行，在此過程中會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)矛盾，提高工程調(diào)度運(yùn)行管理復(fù)雜性。

2.3 水資源管理及供求關(guān)系復(fù)雜

跨流域調(diào)水工程的投資規(guī)模具有較大的規(guī)模，根據(jù)相關(guān)管理規(guī)定，調(diào)來的水成本比水資源調(diào)入地區(qū)供水價(jià)要高。對(duì)大部分水資源調(diào)入地區(qū)來說，跨流域調(diào)水工程具有公益性的特點(diǎn)，主要目的就是使供水保證率得到提高。機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制等因素會(huì)對(duì)其造成影響，部分水資源調(diào)入地區(qū)由于水價(jià)等因素，寧愿使用環(huán)境用水和農(nóng)業(yè)用水，也不使用外調(diào)水。如引黃濟(jì)青工程、引黃入晉工程，都由于供水的水價(jià)較高，降低了實(shí)際供水量，工程能力的閑置率提高，運(yùn)營管理過程中出現(xiàn)問題[3]。

3 跨流域調(diào)水工程運(yùn)行管理措施

針對(duì)以上問題，制定跨流域調(diào)水目標(biāo)樹（圖1）。在制定運(yùn)行管理體制過程中，要求政府宏觀調(diào)控，并且基于準(zhǔn)市場機(jī)制進(jìn)行運(yùn)行，現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行管理。在運(yùn)行管理過程中，根據(jù)時(shí)常機(jī)制運(yùn)行實(shí)施誰投資、誰受益的機(jī)制，對(duì)工程管理過程中的權(quán)利及責(zé)任進(jìn)行明確，構(gòu)成利益共享、產(chǎn)權(quán)明晰及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，使企業(yè)、資本運(yùn)行效率及調(diào)水工程管理效率得到提高。另外，在調(diào)水工程中，用水為單位或個(gè)人，其不僅為工程服務(wù)對(duì)象，還是工程建設(shè)投資者。為了方便水的使用和分配，在工程運(yùn)行過程中，相關(guān)省市出資人代表要根據(jù)各方出資的比例創(chuàng)建公司，實(shí)現(xiàn)輸水工程運(yùn)行管理。用戶參與能夠使供水交易及管理的成本得到降低，使管理水平得到提高。

圖1 跨流域調(diào)水目標(biāo)樹

3.1 加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理

首先，創(chuàng)建統(tǒng)一組織管理機(jī)構(gòu)，對(duì)管理權(quán)限進(jìn)行明確。組織管理機(jī)構(gòu)要滿足水資源統(tǒng)一管理原則，保證信息的公開和決策透明，對(duì)各利益代表方參與原則進(jìn)行保證。圖2 為跨流域調(diào)水工程組織管理機(jī)構(gòu)。

第一類和第三類調(diào)水指的是通過國務(wù)院、國務(wù)院水行政主管部門等進(jìn)行規(guī)劃審批，受水區(qū)流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)取水許可制度實(shí)現(xiàn)實(shí)施及管理用水。

組織管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)調(diào)水原則、政策、調(diào)水工程收費(fèi)方法、用水戶分水模式等政策的制定，定期創(chuàng)建會(huì)議，聽取各方面的建議和意見，對(duì)政策進(jìn)行修正[4]。

3.2 各個(gè)環(huán)節(jié)的管理

（1）規(guī)劃階段。也就是工程規(guī)劃階段的工程建設(shè)規(guī)模、立項(xiàng)依據(jù)、水資源情況、水源區(qū)水資源情況等實(shí)現(xiàn)審查，對(duì)跨流域調(diào)水工程建設(shè)沒有節(jié)制的情況進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)跨流域調(diào)水合理規(guī)模的修正。另外，在制定跨流域調(diào)水規(guī)劃內(nèi)容后，對(duì)水源區(qū)流域管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)省級(jí)水行政主管部門進(jìn)行通告。

（2）取水階段。跨流域調(diào)水工程建設(shè)要以相應(yīng)的規(guī)定需求，從而編制資源論證報(bào)告書及取水許可申請，業(yè)主單位在規(guī)定時(shí)間能夠在具備監(jiān)督管理權(quán)限水行政主管部門對(duì)下個(gè)年度的取水進(jìn)行申請，制定取水計(jì)劃。

圖2 跨流域調(diào)水工程組織管理機(jī)構(gòu)

（3）用水階段管理。在用水過程中要充分展現(xiàn)出公平、公開及公開原則。分水模式通過合同方式確定，水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中要通過具備監(jiān)督管理權(quán)限部門進(jìn)行批準(zhǔn)。如果地區(qū)有條件，可以創(chuàng)建供水基金。使調(diào)水量和受水區(qū)當(dāng)?shù)厮Y源管理的統(tǒng)一性得到加強(qiáng)，如實(shí)現(xiàn)調(diào)水結(jié)合當(dāng)?shù)刂付ㄋY源使用，從而使單獨(dú)使用調(diào)水工程費(fèi)用及壓力得到降低。

3.3 重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)

通過國外跨流域調(diào)水經(jīng)驗(yàn)分析，調(diào)水工程會(huì)影響到生態(tài)環(huán)境，備受國際社會(huì)重視。因此，就要對(duì)環(huán)境質(zhì)量及生態(tài)平衡進(jìn)行重視。科學(xué)評(píng)價(jià)調(diào)水方案的可行性，在管理過程中對(duì)工程長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)、目前經(jīng)濟(jì)及環(huán)境損失的關(guān)系進(jìn)行權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)多方案對(duì)比，使用適當(dāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和措施，降低調(diào)水工程環(huán)境外部性。如，將野生動(dòng)物、魚類等作為保護(hù)目標(biāo)，改良工程；創(chuàng)建全民檢測網(wǎng)絡(luò)，禁止沒有通過處理的污水在河道中排放[5]。

3.4 水權(quán)框架制度的完善

因?yàn)榭缌饔蛘{(diào)水工程具有多目標(biāo)性、自然壟斷性、綜合效益性等特點(diǎn)，單獨(dú)根據(jù)政府管制無法滿足工程預(yù)期目標(biāo)。對(duì)水權(quán)框架制度及成熟水市場進(jìn)行完善，能夠根據(jù)市場力量使行政水價(jià)轉(zhuǎn)移成為市場水價(jià)，提高使用水資源的效率，水資源自發(fā)朝著高效益部門進(jìn)行轉(zhuǎn)變。市場決定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，政府角色為管理制度制定和實(shí)施的重點(diǎn)，創(chuàng)建水權(quán)交易市場，提高調(diào)水工程經(jīng)濟(jì)效益。國外發(fā)達(dá)國家的水權(quán)制度研究及制定比較早，如，澳大利亞通過水權(quán)分配制度朝著拍賣制度轉(zhuǎn)變，利用水市場交易得到水權(quán)，使具備其他水量用戶利用轉(zhuǎn)讓得到收益，通過市場主導(dǎo)自由配置水資源。

3.5 創(chuàng)建相應(yīng)法律規(guī)定

將傳統(tǒng)管理體制作為基礎(chǔ)自然的延伸，我國在水利監(jiān)管方面實(shí)施流域管理結(jié)合行政區(qū)域管理體制。跨流域調(diào)水管理不在此管理體制范圍中，所以就要和其相對(duì)應(yīng)的法律文件進(jìn)行完善和創(chuàng)建，從而使跨流域調(diào)水工程建設(shè)及運(yùn)行管理具有法律基礎(chǔ)。可以積極借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，通過法律層次對(duì)跨流域調(diào)水管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)及地位進(jìn)行明確，從而對(duì)流域及區(qū)域行政部門利益關(guān)系進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，保證順利開展跨流域調(diào)水工程的建設(shè)及管理。另外，通過制度及法律層次實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新研究，對(duì)水資源開發(fā)、保護(hù)和使用全新的領(lǐng)域機(jī)制進(jìn)行完善及創(chuàng)建。如，實(shí)施階梯式的水價(jià)、征收水資源費(fèi)。

3.6 創(chuàng)建應(yīng)急管理體系

因?yàn)榭缌饔蛘{(diào)水工程的總干渠線路比較長，沿線所分布的建筑物比較多，具有大量工程運(yùn)行調(diào)度控制節(jié)點(diǎn)，突發(fā)事件管控難度比一般水利樞紐工程要大。這些，都提高了應(yīng)急預(yù)案的復(fù)雜度。

（1）應(yīng)急組織體系。對(duì)于不同類型突發(fā)事件來說，要根據(jù)統(tǒng)一管理、條塊結(jié)合及分級(jí)負(fù)責(zé)的原則創(chuàng)建應(yīng)急管理組織體系。統(tǒng)一管理指工程總公司統(tǒng)一管理；分級(jí)負(fù)責(zé)指通過發(fā)生突發(fā)事件中線工程總公司進(jìn)行負(fù)責(zé)；條塊結(jié)合指工程總公司和總干渠沿線地方政府相互合作，對(duì)轄區(qū)的部隊(duì)、武警相互協(xié)調(diào)，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行共同處置。

（2）應(yīng)急管理體系?；趯?shí)際工程應(yīng)急管理特點(diǎn)，研究創(chuàng)建實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、決策指揮的應(yīng)急管理體系，包括應(yīng)急信息處理系統(tǒng)、決策智慧系統(tǒng)及處理反饋系統(tǒng)。

（3）應(yīng)急救援體系?；谕话l(fā)事件及緊急救援，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援體系的創(chuàng)建。首先，儲(chǔ)備應(yīng)急資源。分析可能會(huì)發(fā)生的突發(fā)事件，將典型的應(yīng)急處理作為基礎(chǔ)，根據(jù)規(guī)劃發(fā)放物資，對(duì)應(yīng)急資源儲(chǔ)備布局進(jìn)行研究，地方政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)及工程總公司如何側(cè)重和配合進(jìn)行研究。其次，創(chuàng)建應(yīng)急隊(duì)伍。和工程總公司人力資源規(guī)劃相互結(jié)合，充分使用現(xiàn)有人力資源，創(chuàng)建訓(xùn)練有素且數(shù)量合理的應(yīng)急管理隊(duì)伍。應(yīng)急隊(duì)伍由應(yīng)急專家、救援及技術(shù)救援等三層次人員構(gòu)成。

4 結(jié)束語

在跨流域調(diào)水工程管理過程中，要使工程運(yùn)行公益性及可持續(xù)性得到提高，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)工程過程中設(shè)備、指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)。利用技術(shù)性措施對(duì)工程正常運(yùn)行進(jìn)行保證，尤其在制定水價(jià)方面實(shí)現(xiàn)充分調(diào)研，充分發(fā)揮出調(diào)水工程優(yōu)勢，創(chuàng)建環(huán)保性、公益性及生態(tài)性的工程，使老百姓能夠喝上放心水。