農(nóng)田水利設(shè)施管理與養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀研究

余耀任

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙410100；2.長沙縣潔源水業(yè)有限公司，湖南 長沙410100）

0 引言

近年來，隨著我國農(nóng)田水利工程的大規(guī)模發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合能力得到顯著提升，生態(tài)環(huán)境也得到有效改善[1]。但由于我國存在嚴(yán)重的“重建輕管”現(xiàn)象，造成許多農(nóng)田水利設(shè)施出現(xiàn)資金投入大、工作周期短、生產(chǎn)效益低等問題[2]。因此，深入研究當(dāng)下農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀，及時(shí)解決管護(hù)過程中存在的問題具有重要意義[3-4]。

目前，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于農(nóng)田水利工程的發(fā)展進(jìn)行了大量研究。如王蕾等[5]針對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對(duì)于農(nóng)戶的供給意愿的影響進(jìn)行了分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系會(huì)對(duì)農(nóng)戶的供給意愿產(chǎn)生顯著影響。周沖等[6]針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與小微型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投融資問題展開研究，分析了農(nóng)田水利設(shè)施融資不足的原因，并提出了相關(guān)改善措施。王博等[7]研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶家庭外出勞動(dòng)力占家庭人口的比重對(duì)農(nóng)戶選擇參與村莊小型農(nóng)田水利設(shè)施供給及維護(hù)的意愿有明顯的負(fù)向作用，建議培育村莊新型集體行動(dòng)主體和注重農(nóng)民異質(zhì)性的凸顯是成功實(shí)現(xiàn)村莊集體行動(dòng)的關(guān)鍵。賈小虎等[8]研究發(fā)現(xiàn)計(jì)劃行為理論能夠很好地用于農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)意愿分析，農(nóng)戶參與意愿主要受到經(jīng)濟(jì)效益的刺激、鄰里的參與意向、外界支持和個(gè)人能力的限制等方面?，F(xiàn)有研究中，對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)發(fā)展、管護(hù)模式以及影響因素的分析較多，而關(guān)于管護(hù)現(xiàn)狀結(jié)合農(nóng)戶參與意愿的研究還有待進(jìn)一步深入。為此，本文以某市農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r為工程實(shí)例，針對(duì)管護(hù)現(xiàn)狀以及農(nóng)戶參與意愿展開調(diào)研，總結(jié)了當(dāng)前管護(hù)機(jī)制存在的問題，并提出了具有針對(duì)性的相關(guān)政策和建議。

1 基本概括

以某市農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工程為例，該市總?cè)丝跀?shù)約358萬，管轄5 縣4 區(qū)，地勢特征大致為南高北低，南邊以低山丘陵為主，北邊大多為沖擊平原。當(dāng)?shù)貧夂驐l件主要表現(xiàn)為溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年平均氣溫在12.8℃左右，年平均降水量為726.3 mm，相對(duì)濕度為71%。為響應(yīng)國家大規(guī)模發(fā)展農(nóng)田水力建設(shè)的政策，自2010 年起該市積極調(diào)整優(yōu)化生態(tài)農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展糧棉菜果牧漁等農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)逐步形成了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。截止2018 年底，該市流轉(zhuǎn)土地達(dá)192.6 萬畝，糧食總產(chǎn)量達(dá)382.7 萬t，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長達(dá)148.5 億元，完善農(nóng)田水利工程基本建設(shè)700 多處，此次農(nóng)田水利工程的建設(shè)取得了優(yōu)良效果，不僅增加了大量的農(nóng)地灌溉面積，更顯著提升了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展水平。該市近幾年農(nóng)田水利工程部分指標(biāo)發(fā)展情況見表1。

表1 農(nóng)田水利工程部分指標(biāo)發(fā)展情況

2 農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀

2.1 管理方法

該市政府相關(guān)行政管理部門通過深入實(shí)際開展調(diào)查工作和收集多方建議，針對(duì)農(nóng)田水力設(shè)施的管護(hù)專門制訂了《小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)方法》，對(duì)各部門和地方的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)編制。水務(wù)局作為農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的主管部門，主要負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)工作以及相關(guān)辦法標(biāo)準(zhǔn)的制定和考核等；各鎮(zhèn)、村分級(jí)單位負(fù)責(zé)配合主管部門對(duì)各縣農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)等工作。

2.2 管理層次

根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)規(guī)模和農(nóng)田灌溉范圍，其管理層次大致劃分為四個(gè)級(jí)別：市、縣水務(wù)局為一級(jí)主管部門，負(fù)責(zé)制定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)傳達(dá)給下級(jí)管理部門；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為二級(jí)部門，負(fù)責(zé)傳達(dá)和執(zhí)行主管部門的相關(guān)決策；村水管站為三級(jí)部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳達(dá)的相關(guān)指令；工程管理單位為四級(jí)部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行管轄區(qū)域的具體操作，其管理層次分布見圖1。

圖1 管理層次分布圖

2.3 資金投入

從2015 年開始，該市政府不斷加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和管護(hù)資金投入，截止2018 年底，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金合計(jì)投入約1.24 億元，管護(hù)資金合計(jì)投入約1553 萬元，其中建設(shè)資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于管護(hù)資金，說明該市比較偏重于投資建設(shè)，對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施的養(yǎng)護(hù)投入相對(duì)較少。

表2 農(nóng)田水利工程資金投入情況 單位：萬元

2.4 農(nóng)戶參與模式

為保障農(nóng)田水利設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，該市政府將農(nóng)田水利設(shè)施的部分經(jīng)營管理權(quán)分配到個(gè)體農(nóng)戶，實(shí)行以政府為主導(dǎo)、農(nóng)戶參與治理的管護(hù)模式。目前，農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營權(quán)分配至個(gè)體農(nóng)戶主要以民營管護(hù)、共同管護(hù)以及農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組織三種管護(hù)模式為主，其中政府擁有所有權(quán)，農(nóng)戶僅擁有使用權(quán)，要求參與執(zhí)行政府決策。

3 農(nóng)戶意愿調(diào)研結(jié)果與分析

為了解該市農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)模式的態(tài)度，通過采用實(shí)地走訪和問卷調(diào)查的方式進(jìn)行調(diào)研，調(diào)查對(duì)象為個(gè)體農(nóng)戶，調(diào)查內(nèi)容為農(nóng)戶對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施相關(guān)部門、相關(guān)制度以及管理人員的滿意度，以及農(nóng)戶對(duì)參與水利設(shè)施管護(hù)的意愿，調(diào)查問卷在5 縣4 區(qū)隨機(jī)發(fā)放，共計(jì)500 份，最終回收有效問卷451 份，有效回收率為90.26%。

3.1 農(nóng)戶滿意度

根據(jù)表3 農(nóng)戶滿意度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施管理部門、相關(guān)制度以及管理人員的滿意度均超過50%，大部分農(nóng)戶基本持滿意態(tài)度，但仍有小部分農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制認(rèn)知程度較低，其中不了解的管理部門職責(zé)的農(nóng)戶占22.25%，不清楚具體管護(hù)制度的農(nóng)戶占11.9%，不認(rèn)識(shí)管理組織人員的占18.46%，以上數(shù)據(jù)表明農(nóng)戶對(duì)管護(hù)機(jī)制的了解度和認(rèn)可度均不高。

表3 農(nóng)戶滿意度調(diào)查結(jié)果

3.2 農(nóng)戶參與態(tài)度

根據(jù)表4 農(nóng)戶參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)意愿調(diào)查結(jié)果可以看出，未參與過農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)相關(guān)活動(dòng)的農(nóng)戶比例達(dá)68.43%，農(nóng)戶參與率相對(duì)較低。當(dāng)農(nóng)戶被問及農(nóng)田水利設(shè)施是否愿需要管護(hù)工作時(shí)，有79.82%的農(nóng)戶表示需要，說明大部分農(nóng)戶比較看重農(nóng)田的發(fā)展。當(dāng)農(nóng)戶被問及今后是否愿意參與管護(hù)工作時(shí)，大部分農(nóng)戶表示愿意參與，但仍有部分農(nóng)戶持觀望態(tài)度，原因可能是相關(guān)部門的宣傳工作不到位，從而導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)管護(hù)工作的認(rèn)知不足。

表4 農(nóng)戶參與意愿調(diào)查結(jié)果

4 農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制存在的問題

通過分析該市農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)現(xiàn)狀以及農(nóng)戶意愿調(diào)研結(jié)果，可以看出當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)模式不夠完善，農(nóng)戶對(duì)于管護(hù)機(jī)制的認(rèn)知也存在不足，具體表現(xiàn)如下：

（1）政府管護(hù)制度不夠完善：政府制定的相關(guān)管護(hù)制度無法維護(hù)農(nóng)戶的切身利益，對(duì)于農(nóng)戶所需的資金支持、技術(shù)指導(dǎo)以及補(bǔ)貼政策均未得到落實(shí)，使得部分農(nóng)戶認(rèn)為管護(hù)機(jī)制并沒有太大的實(shí)際效果，更無法感受相關(guān)政策所帶來的切實(shí)利益。

（2）項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊：根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)定，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)以及使用權(quán)需在工程結(jié)束后一并移交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用水協(xié)會(huì)或者村集體用水合作組織，但部分項(xiàng)目政府并未移交產(chǎn)權(quán)，只移交了管理和使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)責(zé)任的不明確致使水利設(shè)施無人管理和維護(hù)的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

（3）資金投入比例失調(diào)：政府對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于管護(hù)資金，后期管護(hù)中設(shè)備維護(hù)、技術(shù)培訓(xùn)以及宣傳活動(dòng)等工作均需要大量資金支持，而管理資金不足不僅降低了農(nóng)民參與的積極性，更無法保障農(nóng)田水利設(shè)施良好的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（4）農(nóng)戶綜合素質(zhì)低：農(nóng)戶文化程度普遍偏低，對(duì)于管護(hù)機(jī)制的重要性以及政府政策的優(yōu)異性認(rèn)知不足，同時(shí)受到傳統(tǒng)封建思想的影響，社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，難以跟上時(shí)代的發(fā)展，再加上政府部門的政策宣傳工作和技術(shù)培訓(xùn)工作不到位，嚴(yán)重影響了農(nóng)戶參與管護(hù)活動(dòng)的積極性。

5 農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制改善措施

根據(jù)該市農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的管制問題，提出以下幾點(diǎn)針對(duì)性改善措施：

（1）加強(qiáng)管護(hù)制度實(shí)行力度：及時(shí)完善政府相關(guān)部門管護(hù)制度，充分發(fā)揮農(nóng)田水利設(shè)施的實(shí)際效益；加強(qiáng)監(jiān)督力度，定期對(duì)項(xiàng)目所需的資金補(bǔ)助、技術(shù)培訓(xùn)以及政策實(shí)行情況進(jìn)行檢查和整改。

（2）明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)：規(guī)范落實(shí)項(xiàng)目所有權(quán)，靈活使用經(jīng)營權(quán)，合理分配使用權(quán)，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)權(quán)比例，形成政府、集體及個(gè)體農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)分明、權(quán)責(zé)一體的管護(hù)模式。

（3）調(diào)整資金投入比例：加大政府對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的扶持力度，使管護(hù)機(jī)制制度化、系統(tǒng)化和規(guī)?；?；建立多元化投資模式，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擴(kuò)大宣傳力度，吸引社會(huì)資金投入，形成以政府為主導(dǎo)的眾酬模式。

（4）提升農(nóng)戶綜合素質(zhì)：組織農(nóng)戶進(jìn)行思想教育學(xué)習(xí)，解決其傳統(tǒng)封建思想問題；加強(qiáng)農(nóng)戶管護(hù)技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)戶集體綜合技術(shù)水平；增加科學(xué)素質(zhì)文化教育，加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)科技參與管護(hù)的認(rèn)知。

6 結(jié)論

本文簡單描述了該市農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)展情況，從管理方法、管理層次、資金投入以及農(nóng)戶參與模式等方面對(duì)管護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并通過實(shí)地走訪與問卷調(diào)查的方式，對(duì)農(nóng)戶滿意度和農(nóng)戶參與管護(hù)態(tài)度展開調(diào)研，分析發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制主要存在政府管護(hù)制度不完善、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊、資金投入比例失調(diào)以及農(nóng)戶綜合素質(zhì)普遍偏低等問題，為改善當(dāng)前農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀，進(jìn)而提出加強(qiáng)管護(hù)制度實(shí)行力度、明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、調(diào)整資金投入比例以及多方面提升農(nóng)戶素質(zhì)等具有針對(duì)性的相關(guān)政策建議。農(nóng)田水利設(shè)施的有效運(yùn)行不僅可以提升農(nóng)田產(chǎn)量，改善農(nóng)戶的生活水平，對(duì)于國家的發(fā)展同樣具有重要意義。