以人為本 積極有序扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

徐憲平

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，這是中國發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重大命題。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)于我國全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，具有重大意義。

工業(yè)革命以來，世界城市化已走過了200多年歷史，發(fā)達(dá)國家城市化率普遍達(dá)到80%左右。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《世界城市化展望》報(bào)告，2011年，世界城鎮(zhèn)人口為36.3億，中國城鎮(zhèn)人口為6.9億，占比為19%；預(yù)計(jì)到2030年，世界城鎮(zhèn)人口將達(dá)到49.8億，中國將達(dá)到9.7億左右，占比將達(dá)到19.5%，中國對(duì)全球城鎮(zhèn)人口增長的貢獻(xiàn)率超過20%。中國城鎮(zhèn)化規(guī)模大、節(jié)奏快，影響廣泛而深遠(yuǎn)，中國城鎮(zhèn)化道路的選擇，備受世界矚目。

我們說，城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城市人口集中的歷史過程。改革開放35年，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值用當(dāng)年價(jià)計(jì)算，由1978年的0.36萬億元增長到去年的56.9萬億元，實(shí)際增長了25倍左右；與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億增加到去年的7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到53.7%，吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，成就舉世公認(rèn)，但發(fā)展過程中累積的矛盾和問題也不少，比如，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，城市發(fā)展模式比較粗放，空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“城市病”問題日益突出，生態(tài)環(huán)境和自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，等等。

當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)外部環(huán)境和條件正在發(fā)生深刻變化。隨著國際金融危機(jī)以來全球經(jīng)濟(jì)再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整，隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高、資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇、城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式越來越難以為繼，主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務(wù)成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展模式不可持續(xù)，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。

推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，就是要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。走好這條道路，必須堅(jiān)持以人為本，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。必須堅(jiān)持四化同步，深入推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。必須堅(jiān)持優(yōu)化布局，以城市群為主體形態(tài)，發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。必須堅(jiān)持生態(tài)文明，節(jié)約集約利用水、土地、能源等資源，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式。必須堅(jiān)持文化傳承，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，彰顯城市個(gè)性和特色。

堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，重點(diǎn)是要解決好五大問題：

第一，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬。農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但未能享受城鎮(zhèn)居民待遇，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，也帶來農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題突出，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。一方面，通過實(shí)施差別化落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模，到2020年努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。今年，各類城市要因地制宜制定落戶標(biāo)準(zhǔn)，特大城市要采取積分制制定落戶標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民預(yù)期。另一方面，通過建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件相掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。從城市群布局看，我國東部京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但持續(xù)發(fā)展的壓力在加大，而中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘。從城市規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，部分特大城市人口規(guī)模與綜合承載能力之間的矛盾加劇，但一些中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮。到2020年，我國城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.5億左右，合理引導(dǎo)在東中西部地區(qū)、大中小城市間的分布，關(guān)乎人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，關(guān)乎中國現(xiàn)代化建設(shè)大局。要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，構(gòu)建 “兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。依托大城市，增強(qiáng)城市群內(nèi)部小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和重要邊境口岸發(fā)展成為中小城市。

第三，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，空間無序開發(fā)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放低效，交通擁堵問題嚴(yán)重，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，這既不利于提高居民生活水平，也不符合我國基本國情。必須加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平。增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐。完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，預(yù)防和治理“城市病”。推進(jìn)創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會(huì)治理水平。

第四，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。未來中國城鎮(zhèn)化率即使達(dá)到70%左右，仍將有4億—5億人口生活在農(nóng)村，新型城鎮(zhèn)化必須與新農(nóng)村建設(shè)相輔相成，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。牢牢守住耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)農(nóng)民幸福生活美好家園。

第五，改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的管理制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機(jī)制改革，逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，通過改革釋放發(fā)展?jié)摿?，為新型城?zhèn)化注入活力和動(dòng)力。

（摘自作者在中國發(fā)展高層論壇上的發(fā)言，標(biāo)題為本刊所加）