提高用制度應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的水平

李忠杰

2019年春節(jié)，我曾寫了一副對聯(lián)。上聯(lián)是“天地回旋風(fēng)云動”，下聯(lián)是“江河奔涌四海清”，橫批是“心曠方能神怡”。一年來的事實，對這副對聯(lián)作了準(zhǔn)確的注解。

在即將進(jìn)入2020年之際，習(xí)近平主席發(fā)表新年賀詞，充分肯定了2019年取得的成就，同時明確指出：“歷史長河奔騰不息，有風(fēng)平浪靜，也有波濤洶涌?！薄?020年是具有里程碑意義的一年?！薄皼_鋒號已經(jīng)吹響。我們要萬眾一心加油干，越是艱險越向前”。

對風(fēng)險挑戰(zhàn)，經(jīng)過洪水、非典、地震、金融危機(jī)等事件之后，我們的警惕性已經(jīng)越來越高，總體上也有一定的預(yù)見。以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次指出，防范化解重大風(fēng)險，是全面建成小康社會決勝期必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一?，F(xiàn)在，我們的腳步已經(jīng)跨入2020年。在新的一年里，我們依然有繁重的任務(wù)，有顯著的優(yōu)勢，有良好的條件，對取得新的成就依然充滿信心。但在總結(jié)成就、增強(qiáng)自信的同時，也要清醒地認(rèn)識和防范可能遇到的風(fēng)險，善于運(yùn)用各種方式化“危”為“機(jī)”。其中，特別是要加強(qiáng)制度和治理體系建設(shè)，用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊，提高用制度應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力和水平。

特別是進(jìn)入新年之時，武漢爆發(fā)了新冠肺炎疫情，不僅迅速擴(kuò)散至湖北全省，而且波及全國。全力抗擊新冠肺炎疫情，已經(jīng)成為我們當(dāng)前最重要的一場大戰(zhàn)役、大考驗。

中國制度在風(fēng)險考驗中砥礪前行

新中國成立后，逐步建立了社會主義基本制度。在改革開放中，又創(chuàng)立了中國特色社會主義制度。中國制度立足于中國國情，總結(jié)了歷史經(jīng)驗，又吸取了世界文明成果，在實踐中不斷豐富和完善，顯示了強(qiáng)大的生命力。

中國制度不是在庭院中培育的盆景，而是在風(fēng)雨考驗中成長的青松。它在長期的探索中確立，又在不斷經(jīng)受風(fēng)險考驗中鞏固發(fā)展。

從1949年到1950年代中期，中國共產(chǎn)黨先后領(lǐng)導(dǎo)建立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、人民代表大會制度、社會主義經(jīng)濟(jì)制度等。所有這些基本制度，都先后經(jīng)歷了國際國內(nèi)各種風(fēng)險的考驗。

比如說，新中國成立后，先后遇到過各種自然災(zāi)害，如1954年的長江大洪水，1956年的浙江象山大臺風(fēng)，1958年的黃河大洪水，1959—1961年的三年自然災(zāi)害，1976年的唐山大地震等，都使我們黨和國家面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然這些災(zāi)害都不同程度造成了損害，但最終都依靠我們黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，克服了困難，化解了危機(jī)。在每次風(fēng)險中，我們又都吸取了很多經(jīng)驗教訓(xùn)，使我們的應(yīng)急救災(zāi)的很多制度逐步完善起來。

“文化大革命”是黨和國家遇到的一次極大的風(fēng)險。但正是在總結(jié)“文化大革命”經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們以空前的決心和勇氣實行改革開放，開始了中國的第二次革命。十一屆三中全會以后，我們黨總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)，深切認(rèn)識到制度問題的重要性，以極大的注意力推進(jìn)各方面的體制改革和制度建設(shè)，不僅創(chuàng)立了中國特色社會主義，而且確立了中國特色社會主義制度。

中國特色社會主義制度不僅從來不懼任何風(fēng)險，而且一直在櫛風(fēng)沐雨中砥礪前行。改革開放以來，我們遇到過西方國家的制裁，遇到過蘇東劇變的沖擊，遇到過國內(nèi)的政治風(fēng)波，遇到過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難，遇到過國際金融危機(jī)的風(fēng)暴，遇到過洪水、地震、泥石流等自然災(zāi)害，遇到過恐怖主義活動，遇到過社會生活中的各種矛盾等等。

對所有這些風(fēng)險，我們始終“任憑風(fēng)浪起，穩(wěn)坐釣魚船”，堅持黨的基本路線、基本理論、基本方略不動搖，以穩(wěn)固的自身定力、強(qiáng)大的組織力量、科學(xué)的應(yīng)對戰(zhàn)略、恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒?，化解了一個個風(fēng)險，并且不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，通過深化改革，進(jìn)一步完善了中國特色社會主義制度。

自從2003年的非典疫情發(fā)生以來，國務(wù)院已經(jīng)制定了100多個應(yīng)急救災(zāi)的預(yù)案。一旦災(zāi)害發(fā)生，都要求按預(yù)案的規(guī)定有序應(yīng)對，作出不同級別的響應(yīng)，采取預(yù)先規(guī)定的一系列措施。所以，我們國家應(yīng)急救災(zāi)的水平已經(jīng)大大提高，也為我們應(yīng)對當(dāng)前的新冠肺炎疫情奠定了重要的制度基礎(chǔ)。只要嚴(yán)格并科學(xué)地按照制度辦事，我們就能在相當(dāng)程度上掌握抗擊疫情的主動權(quán)。

“千磨萬擊還堅勁，任爾東西南北風(fēng)。”風(fēng)險見多了，對風(fēng)險也就有了坦然和科學(xué)的態(tài)度。所以，我們黨一再要求全黨居安思危，增強(qiáng)憂患意識，清醒地看到日趨激烈的國際競爭帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，清醒地看到前進(jìn)道路上的困難和風(fēng)險，經(jīng)受“四個考驗”，防止“四個危險”，不為任何風(fēng)險所懼，不被任何干擾所惑，使中國特色社會主義道路越走越寬廣，使中國特色社會主義制度越來越完善。

完善制度是應(yīng)對風(fēng)險的基礎(chǔ)和保障

習(xí)近平總書記指出，“備豫不虞，為國常道?！泵鎸ΣㄗH云詭的國際形勢、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招;既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。

總結(jié)歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗，防范和應(yīng)對風(fēng)險，需要一整套系統(tǒng)嚴(yán)密的措施和辦法。這其中，完善的制度始終起著基礎(chǔ)和保障的作用。鄧小平指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！敝贫仁欠窨茖W(xué)、完善，對能否有效和高效地防范和應(yīng)對風(fēng)險，起著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的作用。

要更好地應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，就必須進(jìn)一步在完善制度上下大力氣。

完善制度能夠及時地預(yù)見風(fēng)險、發(fā)出預(yù)警。任何制度，都不是也不應(yīng)該是基于最理想的狀態(tài)設(shè)計的。制度的有效性，都是要預(yù)見到可能發(fā)生的一切情況、一切可能、一切風(fēng)險，事先制定好防范的措施，堵塞一切可能的漏洞。因此，一旦風(fēng)險發(fā)生，就能夠及時發(fā)現(xiàn)，及早預(yù)警。

完善制度能夠事先規(guī)定好應(yīng)對風(fēng)險的程序和方式。一旦風(fēng)險發(fā)生，有關(guān)部門、單位和人員，都能夠知道應(yīng)該干什么、怎樣干，及時采取行動，各司其職，避免臨時的慌亂，避免措手不及的情況發(fā)生。整個應(yīng)對和抵御風(fēng)險的工作能夠有條不紊地按制度、按程序進(jìn)行，最大限度地提高效率、減少損失。

完善制度能夠及時組織相關(guān)力量投入應(yīng)對風(fēng)險的斗爭。各地各部門都能夠服從大局、維護(hù)大局，組成應(yīng)對風(fēng)險的統(tǒng)一整體。能夠按照自身職責(zé)，發(fā)揮最大的主觀能動性。黨和國家能夠總攬全局，調(diào)動各方面乃至全國的資源和人力、物力，集中力量辦大事、解危難，化“危”為“機(jī)”。

完善制度能夠保證整個國家生活和社會生活有序運(yùn)行。任何國家、任何時間都有可能發(fā)生風(fēng)險。如果做好了常態(tài)化的防范和應(yīng)對準(zhǔn)備，在制度上規(guī)定了應(yīng)該采取的措施和步驟，那么就能最大限度地減少對國家政治生活的影響，減少對人民群眾日常生活的影響，防止出現(xiàn)超出風(fēng)險本身的動蕩和損失。

完善制度能夠保持和增強(qiáng)人民的信心。遇到風(fēng)險，有信心，就能臨危不亂;沒有信心，就會驚慌失措。當(dāng)人民群眾都知道有一套完善的應(yīng)對風(fēng)險的制度和準(zhǔn)備時，就會相信黨和政府能夠處理好風(fēng)險的挑戰(zhàn)，相信社會生活能夠仍然在制度的軌道上運(yùn)行，就能夠更加緊密地團(tuán)結(jié)在黨和國家周圍，同心協(xié)力，奪取應(yīng)對各種風(fēng)險的勝利。

世界上的風(fēng)險是多種多樣的。我們面對的風(fēng)險有的可以預(yù)料，有的難以預(yù)料，要在制度上全部都預(yù)先作出防范和應(yīng)對的制度規(guī)定，是有難度的。但經(jīng)過長期應(yīng)對風(fēng)險的鍛煉，我們大體上能夠知道風(fēng)險的類別和原因，所以仍然能夠從制度上作出基本的規(guī)定。

制度有大有小，有粗有細(xì)，不可能把所發(fā)生的任何風(fēng)險都包攬無遺，更不可能把應(yīng)該采取的措施都包攬無遺。所有風(fēng)險和危機(jī)發(fā)生時，都要盡全力發(fā)揮緊急處置的主觀能動性。但制定制度時，必須盡可能考慮到一切可能發(fā)生的情況。

一個制度完善不完善，突出地表現(xiàn)在它的韌性上。只要認(rèn)真研究各種風(fēng)險發(fā)生的特點，掌握了它們的基本規(guī)律，我們的制度就能愈加完善。制度對于防范和應(yīng)對風(fēng)險的作用就會越來越大。

所以，每遇到一次風(fēng)險和挑戰(zhàn)，我們就要認(rèn)真總結(jié)和研究我們的制度在應(yīng)對風(fēng)險中的作用，仔細(xì)尋找有沒有暴露出來的漏洞，仔細(xì)反思哪些情況和困難事先沒有預(yù)計到，仔細(xì)評估哪些具體制度的作用不夠理想，從而吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，抓緊完善原有的制度，創(chuàng)造新的更能夠應(yīng)對突發(fā)情況的制度，使我們的制度推向更加完善更加成熟。

從根本上來說，一個完善的制度，不僅表現(xiàn)在平時正常、有序的環(huán)境和條件下能夠正常運(yùn)行和發(fā)揮作用，而且更表現(xiàn)在一旦遇到風(fēng)險挑戰(zhàn)，它仍然能夠在既定制度的框架內(nèi)，按照制度已經(jīng)設(shè)計和規(guī)定的程序，對異常和復(fù)雜的情況進(jìn)行處理，使問題得到妥善的解決。在此過程中，并不需要越出制度的范圍，采取某些特殊的非正常的手段和方式。

因此，如果一個制度能夠達(dá)到這樣的水平，我們就可以認(rèn)為這樣的制度比較成熟了。反之，如果一個制度在平常情況下還馬馬虎虎，但一遇到突發(fā)情況、重大危機(jī)，馬上就束手無策，一籌莫展，不能正常運(yùn)行，不能解決問題，那么，這種制度就不能說是完善的。在一定意義上看，風(fēng)險挑戰(zhàn)是檢驗制度完善性最重要的試金石。

提高用制度優(yōu)勢應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的水平

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。黨的十九屆四中全會概括了13個方面的顯著優(yōu)勢。這些優(yōu)勢，在實踐中展示了強(qiáng)大的制度威力，是我們應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)和保障。其中每一個優(yōu)勢，都有很多共同的長處和優(yōu)勢，同時，又有各自特殊的著力點和優(yōu)越性。

比如，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進(jìn)的顯著優(yōu)勢，能夠從整體和全局的高度，把握方向、科學(xué)決策，集中所有各方面的資源和力量，防范和應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。

堅持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢，能夠依靠廣大人民群眾的力量和智慧，動員起最廣泛、最強(qiáng)大的力量來應(yīng)對和解決危機(jī)，更能夠按照人民的意愿、朝著人民希望的方向來解決危機(jī)、化解風(fēng)險。

堅持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利的顯著優(yōu)勢，能夠為各種可能遇到的風(fēng)險、發(fā)生的情況設(shè)定法律制度的規(guī)范，以及解決問題、化解危機(jī)的程序和依據(jù)，為避免風(fēng)險的擴(kuò)大設(shè)置有效的防火墻，切實保障所有當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證社會穩(wěn)定，防止社會動亂。

堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，能夠在全國范圍內(nèi)恰當(dāng)?shù)嘏渲觅Y源，合理地做好準(zhǔn)備，對所有可能的風(fēng)險都有適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備，對發(fā)生的所有危機(jī)都可以盡快應(yīng)對。一旦遇到風(fēng)險，就能夠迅速有效集中各種資源，組織各種隊伍，采取各種手段，以集中力量打殲滅戰(zhàn)的方式，力爭把風(fēng)險壓縮在最小范圍內(nèi)，把問題解決在沒有擴(kuò)大時。

所有這些優(yōu)勢，不僅在以往多次應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)中表現(xiàn)出來，而且在這次抗擊新冠肺炎疫情中也充分表現(xiàn)了出來，成為我們戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情的基本條件和保障因素。

當(dāng)然，我們的優(yōu)勢并不是已經(jīng)完美無缺了，更不是因為我們有優(yōu)勢就不會再有困難了。今天，我們看到成就的同時，也要看到已經(jīng)遇到和可能遇到的各種風(fēng)險，看到我們還存在的不足和漏洞。

2019年開局伊始，黨中央就舉辦了省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班。習(xí)近平總書記在講話中就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風(fēng)險作出了深刻分析，提出了明確要求。一年來的實踐證明，黨中央的預(yù)見和決策是完全正確的。面向未來，我們?nèi)匀灰３诌@樣的警惕性和防范風(fēng)險的準(zhǔn)備。

2020年一開始，世界上就出現(xiàn)了這樣那樣的事件、危險，警告我們千萬不可麻痹疏忽。當(dāng)今世界，黑天鵝、灰犀牛事件是層出不窮的。即使在國內(nèi)，出現(xiàn)各種所謂的突發(fā)事件特別是災(zāi)害性事件，其實都是常態(tài)。如果嚇了一跳，那就說明缺乏準(zhǔn)備，反而是不正常的。所以，提高應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力，是我們必須具有的新常態(tài)。

在十九屆四中全會上，習(xí)近平總書記明確指出：我們各方面任務(wù)之繁重前所未有，我們面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻前所未有。這些風(fēng)險挑戰(zhàn)，有的來自國內(nèi)，有的來自國際，有的來自經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，有的來自自然界。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)、贏得主動的有力保證。

戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，需要綜合運(yùn)用各種力量、各種資源、各種方式和各種手段，基礎(chǔ)性的應(yīng)該是，突出制度的優(yōu)勢和威力。習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)，要“運(yùn)用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊”。所以，我們必須繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機(jī)制改革，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。

制度是基礎(chǔ)，治理是抓手。制度是保障，治理見成效。制度是相對固化的，治理是相對活化的;制度側(cè)重于規(guī)范本身，治理側(cè)重于進(jìn)行管理。制度的優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為治理的效能，治理的效能要建立在科學(xué)的制度之上。制度是否優(yōu)越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進(jìn)，歸根到底，要由治理的成效來說話。所以，防范和應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，必須制度、治理一起抓。

要通過全面深化改革，進(jìn)一步鞏固和完善中國特色社會主義制度，增強(qiáng)制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、穩(wěn)固性、堅韌性，打牢防范和應(yīng)對風(fēng)險的基礎(chǔ)，使中國特色社會主義制度的強(qiáng)大優(yōu)勢能夠隨時隨地發(fā)揮出來，確保各種社會矛盾、內(nèi)外沖擊能夠及時化解和消弭，確保廣大人民群眾真正凝心聚力，共同維護(hù)社會發(fā)展進(jìn)步與穩(wěn)定和諧的狀態(tài)。對于直接維護(hù)國家與社會安全、直接應(yīng)對和化解風(fēng)險的各項制度，也要進(jìn)一步加以完善或盡快建立起來。要檢視和完善不同類型的應(yīng)急預(yù)案，總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷提高其科學(xué)、合理、敏捷、高效的水平。

要在制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)國家和社會治理。充分發(fā)揮政權(quán)機(jī)構(gòu)、政黨、團(tuán)體、公眾等不同治理主體的作用，依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、黨章等規(guī)范，按照人民意愿，運(yùn)用政權(quán)力量和其他多種方式，對國家、社會的全部運(yùn)行和秩序及社會生活進(jìn)行管理、整合、引導(dǎo)、控制、調(diào)整和規(guī)范。做好思想政治工作，堅持以理服人，以情感人。積極防控各種風(fēng)險，特別是要防止各種社會矛盾的連環(huán)爆發(fā)，始終保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一的狀態(tài)。

廣大黨員干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要全面強(qiáng)化制度意識，堅決維護(hù)制度權(quán)威，自覺尊崇制度體系，嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)范。嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作。不斷提高執(zhí)政能力和治理能力，不斷提高推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等各項工作的能力和水平，不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，不斷提高預(yù)見、防范、應(yīng)對和處理各種突發(fā)事件的素質(zhì)和能力。

制度是基礎(chǔ)，在制度的基礎(chǔ)上還必須充分發(fā)揮人的主觀能動性，提高應(yīng)對風(fēng)險的能力和水平。要全面執(zhí)行制度，統(tǒng)籌遵守和運(yùn)用制度，不能符合自己心意的制度就執(zhí)行，不利于自己權(quán)威、政績和利益的制度就不執(zhí)行?？紤]到現(xiàn)有的制度還不是很細(xì)密、很完善，所以在應(yīng)對風(fēng)險，特別是在這次抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗中，必須最大程度地發(fā)揮主觀能動性，從實際出發(fā)，從人民群眾的實際利益和愿望出發(fā)，從最有效地抗擊疫情的需要出發(fā)，果斷決策，科學(xué)決策，迅速采取一切科學(xué)、有效的措施，避免一切可能的延誤，堵塞一切可能的漏洞，減少一切不應(yīng)有的損失。還要根據(jù)實踐的需要和檢驗，迅速調(diào)整、完善、補(bǔ)充現(xiàn)有的制度，制定新的應(yīng)急的制度和程序，從而進(jìn)一步完善我國國家制度體系。

（作者系原中共中央黨史研究室副主任）