地方人大設(shè)立常委會(huì)40年 制度成長(zhǎng)與制度優(yōu)勢(shì)

李英

2019年是新中國(guó)成立70周年，也是地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年。以地方人大設(shè)立常委會(huì)為標(biāo)志，人民代表大會(huì)制度開始了一段全新的探索。40年來，地方人大常委會(huì)堅(jiān)持和完善地方人大制度，堅(jiān)持制度創(chuàng)新，不斷推進(jìn)地方人大制度自我完善，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

40年來的制度發(fā)展

完善地方人大選舉制度。1979年制定的選舉法和地方組織法將人大代表直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)，實(shí)行差額選舉制。三年后，全國(guó)人大及其常委會(huì)修訂了選舉法，調(diào)整了少數(shù)民族地區(qū)代表比例。后來，選舉法先后在1986年、1995年、2004年和2010年四次修改，逐步完善了選舉程序，優(yōu)化了差額選舉辦法，規(guī)范了人大代表的名額，推進(jìn)了選舉制度的不斷完善，健全了人民當(dāng)家作主的制度體系。

健全地方人大代表制度。1992年出臺(tái)的代表法，對(duì)各級(jí)人大代表的權(quán)利、義務(wù)、會(huì)議期間和閉會(huì)期間的履職工作都作了具體規(guī)定，各地也豐富了人大代表履職的具體措施，出臺(tái)了代表法實(shí)施辦法、代表議案建議辦理辦法等地方性法規(guī)，為人大代表代表人民提供了充分的制度保障。很多地方還建立了人大常委會(huì)與代表聯(lián)系制度，同時(shí)加強(qiáng)人大代表密切聯(lián)系群眾制度建設(shè)，探索了代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)絡(luò)員、人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室等實(shí)踐形式，拓展互聯(lián)網(wǎng)、微信等聯(lián)系群眾渠道，切實(shí)保障了人大代表和群眾的雙向交流機(jī)制。

優(yōu)化地方人大組織制度。人民代表大會(huì)的制度地位和運(yùn)作效果，在很大程度上取決于人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)，尤其是人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)與人員。經(jīng)過努力，地方人大常委會(huì)設(shè)立之初的組成人員年齡偏大、機(jī)構(gòu)不健全、工作人員不足等問題得到根本改善，地方人大組織制度逐步優(yōu)化。一是地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)逐步建立健全。人大專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立，逐步充實(shí)了地方人大的組織機(jī)構(gòu)。二是地方人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。逐步實(shí)現(xiàn)了常委會(huì)組成人員年輕化，提高了人大常委會(huì)組成人員專職化的比例。

改進(jìn)地方人大會(huì)議制度。地方人大及其常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的正式渠道集中體現(xiàn)為會(huì)議，包括人民代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議。全國(guó)人大常委會(huì)制定議事規(guī)則之后，各級(jí)地方人大常委會(huì)開始著手完善會(huì)議制度，就會(huì)議的時(shí)間和頻率、會(huì)議程序、會(huì)議的組織等作了具體規(guī)定。同時(shí)，地方人大還探索了常委會(huì)主任會(huì)議和專工委工作會(huì)議制度，創(chuàng)新常委會(huì)會(huì)議引入市民旁聽、常委會(huì)主任會(huì)議或工作會(huì)議引入專家學(xué)者咨詢等會(huì)議形式。

改善地方人大工作制度。一是推動(dòng)地方立法體制改革。目前，我國(guó)地方立法主體達(dá)353個(gè)，包括?。▍^(qū)、市）、設(shè)區(qū)的市、自治州以及4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。伴隨著立法主體的從無到有、從少到多，地方立法的程序性規(guī)范也逐步健全，地方立法體制逐步完善。二是完善地方人大監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督法出臺(tái)后，各級(jí)地方人大積極履職，綜合運(yùn)用聽取審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、視察等形式，采取明察暗訪、問卷調(diào)查、設(shè)立舉報(bào)電話、第三方評(píng)估、代表和專家參與等方式開展監(jiān)督，逐步形成了一套較為完整有效的監(jiān)督機(jī)制。三是探索地方人大討論決定重大事項(xiàng)制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。各級(jí)地方人大出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)，逐步明確了地方人大討論決定事項(xiàng)的范圍與程序。四是規(guī)范地方人大人事任免工作制度。實(shí)踐中探索的任前了解、法律知識(shí)考試等任免工作方法逐步固定化、常態(tài)化，成為地方人大人事任免工作的既定機(jī)制。

40年來的工作成就

制度的好壞要體現(xiàn)在制度落實(shí)、推動(dòng)發(fā)展、有效治理的實(shí)踐中。經(jīng)過40年的持續(xù)探索，地方人大履職盡責(zé)，開拓進(jìn)取，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

一是地方性法規(guī)從“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”，地方法治化建設(shè)卓有成效。地方人大及其常委會(huì)40年來的突出成就便體現(xiàn)在地方立法方面。2011年，我國(guó)宣布建立了中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系，地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)建設(shè)的地方性法規(guī)體系是其中的重要組成部分。我國(guó)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)達(dá)12000余件，正從立法粗放化階段進(jìn)入到強(qiáng)調(diào)法“好不好”的精細(xì)化時(shí)代。

這樣的立法工作成效，歸功于各級(jí)地方人大及其常委會(huì)不斷創(chuàng)新完善的立法體制機(jī)制。在立法體制上明確權(quán)限、加強(qiáng)協(xié)商、人大主導(dǎo)、規(guī)范立法;在立法過程中科學(xué)立項(xiàng)、健全起草、優(yōu)化審議、完善評(píng)估;探索委托第三方參與立法，有效推動(dòng)了地方人大立法機(jī)制完善。

地方性法規(guī)數(shù)量增多、質(zhì)量提升，帶來的是地方治理方式的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。一方面，地方根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定法律法規(guī)的細(xì)則辦法，解決了法治通達(dá)基層的“最后一公里”問題。另一方面，地方可以聚焦本地社會(huì)治理、民生保障等領(lǐng)域突出問題立法，增強(qiáng)了“小切口”立法的針對(duì)性，增強(qiáng)了地方治理實(shí)效。

二是人大監(jiān)督走向“寓支持于監(jiān)督”，地方機(jī)構(gòu)履職效能提升明顯。監(jiān)督功能是人大及其常委會(huì)的主要功能之一。隨著地方人大常委會(huì)自身監(jiān)督能力的提升，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)積極探索監(jiān)督工作方式方法，綜合采取聽取審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、代表評(píng)議、述職評(píng)議、專題詢問、第三方評(píng)估、聯(lián)網(wǎng)共享信息、代表和專家參與等方式開展對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督。

經(jīng)過多年的努力，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制不斷完善，人大與政府部門的聯(lián)動(dòng)形式逐漸健全，人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的配合越來越密切。地方人大和其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間形成了“寓支持于監(jiān)督”“既是監(jiān)督更是支持”的良好氛圍和良性互動(dòng)。

三是人大代表與群眾“越來越近”，地方民生保障愈益改善。加強(qiáng)人大常委會(huì)、人大代表和人民群眾的聯(lián)系是人民代表大會(huì)制度的民主要義。多年來，各級(jí)地方人大常委會(huì)在搭建聯(lián)系平臺(tái)、暢通聯(lián)系過程、規(guī)范聯(lián)系程序等方面積極探索，逐步形成了代表視察調(diào)研、代表座談會(huì)、代表走訪、代表述職、滿意度測(cè)評(píng)、代表列席會(huì)議、選民接待日等一些較為制度化的工作方式，構(gòu)建了“代表走出去”和“群眾走進(jìn)來”的人大代表密切聯(lián)系群眾的良好生態(tài)鏈。

歸根結(jié)底，加強(qiáng)人大代表與群眾的聯(lián)系是為了保障人大代表更好地傾聽群眾的訴求，更好地保障群眾的利益，因此，關(guān)注民生、保障民生和改善民生既是人大代表聯(lián)系群眾的出發(fā)點(diǎn)、聚焦點(diǎn)，也是人大及其常委會(huì)、人大代表依法履職的著力點(diǎn)、落腳點(diǎn)。

40年來，地方人大在創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾制度方面的實(shí)踐，一方面保障了人大代表的代表性，夯實(shí)了人民代表大會(huì)制度的群眾基礎(chǔ)，另一方面保障了民生利益的廣泛性，增進(jìn)了民生福祉。

制度優(yōu)勢(shì)與治理效能

在地方人大設(shè)立常委會(huì)以來，地方人大工作取得了明顯成效，但也要清醒認(rèn)識(shí)到，地方人大常委會(huì)的履職能力與治理現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，地方人大及其常委會(huì)工作的機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)作還存在不完善的地方。

以地方治理現(xiàn)代化定位地方人大的效能目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。地方治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的部分。人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間，既積極監(jiān)督，又有效支持，才能最大限度調(diào)動(dòng)地方治理的主體積極性，形成整體合力。地方人大主導(dǎo)的立法工作，是為了推進(jìn)地方法治建設(shè);監(jiān)督工作，是為了塑造服務(wù)型的“善治”政府;重大事項(xiàng)的討論決定工作，是為了更加民主、科學(xué)地進(jìn)行公共決策;地方人大的人事任免工作是為了選出有能力、有擔(dān)當(dāng)且作風(fēng)優(yōu)良的領(lǐng)導(dǎo)干部。

以地方人大的積極履職用足地方人大的制度空間。從規(guī)范意義上講，地方人大是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有憲法法律規(guī)定的立法、決定、任免和監(jiān)督的權(quán)力。但是在操作層面上，地方人大的法定職權(quán)并沒有得到充分運(yùn)行，地方人大的各項(xiàng)職權(quán)間的運(yùn)行情況也不均衡。在實(shí)踐中激活人民代表大會(huì)的制度效能，一個(gè)基本思路就是地方人大積極履職，利用已有的制度空間進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，探索完善工作的方式方法，創(chuàng)造性引入技術(shù)手段，以實(shí)際工作的有效性積累制度空間的有效性。

以制度化的履職程序保障地方人大的法定職權(quán)。從總體上看，地方人大職權(quán)的實(shí)際運(yùn)行主要受四個(gè)因素的影響：一是法律法規(guī);二是政治權(quán)力結(jié)構(gòu);三是人大的履職能力;四是履職程序與技術(shù)手段。短期來看，法律法規(guī)和權(quán)力結(jié)構(gòu)不會(huì)有大的變化，人大的實(shí)際履職受履職能力和履職程序的影響更大。其中，履職能力側(cè)重在人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)方面，履職程序側(cè)重在人大及其常委會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)方面。在權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)固定的情境下，依法保障地方人大的法定職權(quán)，一個(gè)基本的方法就是提升地方人大履職盡責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化程度，不斷改進(jìn)程序，把程序做實(shí)，推動(dòng)人大的各項(xiàng)工作取得新進(jìn)展。

以常委會(huì)的自身建設(shè)提升地方人大的履職能力。在已有的權(quán)力視角、體制研究、機(jī)制分析之外，能力建設(shè)是地方人大工作的關(guān)注點(diǎn)之一。提升地方人大履職能力是完善人民代表大會(huì)制度的有效途徑，也是中國(guó)政治發(fā)展和法治中國(guó)建設(shè)的“生長(zhǎng)點(diǎn)”。而地方人大的履職能力在很大程度上是由地方人大常委會(huì)的自身建設(shè)決定的。黨的十八大報(bào)告提出，健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。加強(qiáng)地方人大常委會(huì)的自身建設(shè)，要解決常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)問題，優(yōu)化比例結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專兼職結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，釋放潛能。

總而言之，歷史實(shí)踐已經(jīng)證明，中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系。但堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度和管理體系，還有突出問題要解決。作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度也不例外。歷史與現(xiàn)實(shí)、制度優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)實(shí)問題，給予我們的啟示就是，在堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推動(dòng)地方人大制度的自我完善，在實(shí)踐中將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)地方治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。 （作者單位：重慶市委黨校）